Intervention de Denis Robin

Le panorama de l'action de l'État en mer que vous venez de dresser cible très bien les thématiques qui sont les nôtres – au niveau déconcentré, pour les préfets maritimes, en l'occurrence Jean-Louis Lozier pour l'Atlantique, et au niveau central par le secrétariat général de la mer. Nos activités ne se recoupent pas totalement. En effet, ainsi que vous l'avez expliqué, l'amiral Lozier, le préfet maritime, ne relève de l'autorité du Premier ministre et donc de la mienne que pour une seule de ses trois missions : l'action de l'État en mer. À l'inverse, le secrétaire général de la mer exerce lui aussi des missions qui ne nécessitent pas de relation avec la représentation territoriale des préfets maritimes ou des délégués de l'État en mer.

Le secrétariat général de la mer est une institution assez mal connue de la République dans la mesure où son périmètre d'action, la mer, n'a ni habitants ni représentants. Créée par un décret de 1995, elle prend sa place au sein de la République. Sous l'autorité du Premier ministre, elle a la responsabilité de coordonner l'ensemble des ministères qui, à un titre ou à un autre, interviennent dans le domaine maritime et, par extension, sur le littoral, c'est-à-dire là où les thématiques terrestres et maritimes se confrontent.

Le secrétariat général de la mer effectue quatre types de missions. La première, historique, est très régalienne. C'est une mission de coordination des moyens des différents ministères pour la surveillance et la préservation des eaux territoriales françaises et des zones économiques exclusives françaises, mais aussi des activités de secours et de contrôle en mer. Depuis 1995, cette mission s'est progressivement étendue. Le secrétariat général de la mer est d'ailleurs étroitement associé à la question de la délimitation des frontières maritimes de la France. Autant il n'y a quasiment plus, sinon de façon très anecdotique et historique, de contestation de nos frontières terrestres, autant toutes nos frontières maritimes ne sont pas encore reconnues dans l'ensemble du monde. Nous débattons encore avec un certain nombre d'États quant à la reconnaissance des frontières de la zone économique de la France. Dans la même ligne, le secrétariat général de la mer est en charge de la coordination des services de l'État et de la discussion devant les Nations unies au sujet du programme Extraplac pour la reconnaissance de droits d'exploitation du fond de la mer par les États au-delà de leur zone économique exclusive. La zone économique exclusive française représente actuellement 10,2 millions de kilomètres carrés. La France revendique une extension de ses compétences et de ses pouvoirs pour environ 1 million de kilomètres carrés supplémentaires. La commission spécialisée des Nations unies lui a déjà reconnu des droits pour 600 000 d'entre eux. Nous sommes toujours en discussion concernant les 400 000 kilomètres carrés restants. Ce sujet, qui ne fait pas directement appel aux préfets maritimes – encore que, pour surveiller cette zone, nous avons besoin d'eux ainsi que des délégués de l'État en mer –, est évidemment très en lien avec la politique de défense de la France. D'ailleurs, le fait que nos frontières ne soient pas stabilisées dans certains océans du monde peut devenir un sujet de défense qui intéresse votre commission.

La deuxième mission du secrétariat général de la mer fait de lui l'interlocuteur de toutes les filières économiques maritimes de notre pays à travers le Comité France Maritime, le CFM. Ce Comité France Maritime est ainsi coprésidé par le président du Cluster Maritime Français et, pour l'administration, par le secrétaire général de la mer. Ce comité très vivant, qui se réunit régulièrement, regroupe les grandes filières – la construction et la réparation navales, le domaine de la plaisance, très dynamique en France, la croisière, la pêche, l'extraction de granulats en mer et l'énergie en mer. Le secrétaire général de la mer dialogue avec l'ensemble de ces filières maritimes et propose au Premier ministre les mesures qui doivent permettre de les développer, dans le respect des contraintes environnementales et des engagements pris par la France au niveau international. Cette activité, bien que purement économique, est malgré tout souvent en lien avec des sujets de défense, ne serait-ce qu'au travers de la construction navale. Je suis ainsi l'interlocuteur régulier du président d'une entreprise comme Naval Group. Au-delà, la nécessité de maintenir en France une compétence industrielle pour construire et équiper des bateaux de service public qui participent à la surveillance de nos zones économiques exclusives est absolument indispensable. Je suis donc en liaison avec différents chantiers navals répartis sur l'ensemble du littoral français, qui produisent les bateaux dont nous avons besoin et ont aussi une forte activité à l'export. Le maritime est d'ailleurs encore un domaine dans lequel la commande publique est un moteur essentiel de l'activité, et sans doute aussi une condition indispensable à l'export. En effet, si ces chantiers exportent, c'est parce qu'ils peuvent démontrer la qualité de leur production dans les eaux françaises. Entre 2020 et 2023, par exemple, les Chantiers navals auront construit et livré plus de 400 vedettes de service public, dont 80 % destinés à l'export.

La troisième activité du secrétariat général de la mer consiste à être l'interlocuteur du monde de la recherche et des ONG environnementales dans l'espace maritime. Cette activité, qui se développe très fortement, est menée en lien étroit avec le ministère de la transition écologique et solidaire. À ce titre, le secrétaire général de la mer assure le secrétariat du comité France Océan.

La quatrième activité du secrétaire général est internationale. En effet, celui-ci est très régulièrement amené à représenter la France dans les instances internationales. Du fait de la présence de la France dans les quatre océans du monde, qui constitue une des grandes particularités de notre pays, nous participons à des forums internationaux dont certains sont assez inattendus. C'est ainsi que nous sommes sur le point de devenir membre à part entière du forum des gardes-côtes asiatiques, où nous siégerons aux côtés de la Chine, du Japon et de l'Australie.

J'en viens au sujet spécifique de la relation avec les moyens militaires et les préfets maritimes. La France a, de longue date, décidé de diviser son espace maritime en différentes zones, comme on le ferait d'un territoire, et d'organiser sa présence dans ces zones comme on le fait d'un département ou d'une région, en nommant à sa tête un représentant interministériel de l'État dont la mission consiste à coordonner tous les moyens présents dans ces zones. Une dizaine de zones sont ainsi confiées soit à un préfet maritime en métropole, soit au préfet d'un territoire d'outre-mer, lequel prend le titre de délégué du Gouvernement pour l'action de l'État en mer, que l'on appelle DDG/AEM ou encore DDG.

Il existe trois préfets maritimes en métropole : celui de la Méditerranée à Toulon, celui de l'Atlantique à Brest et celui de la Manche et de la mer du Nord à Cherbourg. Il s'agit là d'un modèle historique, créé par Napoléon, auquel nous sommes très attachés et nous nous référons en permanence. Cela étant, ces trois préfets interviennent dans moins de 10 % des eaux françaises, puisque notre domaine maritime est avant tout ultramarin. L'action de l'État en mer est donc largement tournée vers nos eaux outre-mer, sous la coordination des DDG que sont les préfets de la Martinique, de la Guyane, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la Réunion, lequel couvre également les zones de Mayotte et des Terres australes et antarctiques françaises, ainsi que le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie qui couvre également les eaux de Wallis & Futuna, et le haut-commissaire de Polynésie française, dont la zone maritime constitue un domaine considérable pour la France. Il est intéressant de noter que ces représentants de l'État en France surveillent des eaux territoriales françaises et des zones économiques exclusives comme on le ferait d'un territoire, mais que leur responsabilité va encore au-delà puisqu'ils suivent le pavillon français. Lorsqu'un bâtiment sous pavillon français évolue en haute mer, dans une zone de liberté, les préfets maritimes ou les DDG doivent être son interlocuteur pour lui porter secours. Ils doivent même être l'interlocuteur de tout ressortissant français qui se trouverait en difficulté en mer et aurait besoin d'assistance, y compris sur un bateau qui ne serait pas sous pavillon français, pour intervenir à son profit.

Par ailleurs, dans l'océan indien et l'océan Pacifique, la France assume des missions de police en haute mer, en dehors des eaux françaises, dans des zones qui ne ressortissent pas de la compétence d'un préfet maritime ou d'un délégué du gouvernement pour l'action de l'État en mer outre-mer. Les commandants de zone maritime y assument les fonctions de représentants de l'État en mer.

Notre système est donc territorialisé, ce qui est assez original, dans un dispositif entièrement interministériel et piloté, au niveau central, par le Premier ministre – de fait, par le secrétaire général de la mer. Celui-ci dispose de plusieurs moyens de coordination des acteurs de notre politique maritime. Il donne aussi des instructions de diverse sorte aux représentants de l'État en mer. Certaines, par exemple, très traditionnelles, reviennent à la veille de chaque période estivale. C'est le cas de l'instruction sur la sécurité des activités nautiques. D'autres sont plus conjoncturelles. J'ai, par exemple, au moment où l'on ne pouvait pas exclure que le Brexit se concrétiserait sans accord, diffusé une circulaire sur la prévention et la lutte contre les troubles à l'ordre public en mer. La gestion de ce dernier est un exercice très difficile. J'ai donc signé une instruction rappelant les règles et la responsabilité de sa conduite. Autre exemple, la dernière consigne que j'ai été amené à diffuser, en fin de semaine dernière, concernait la conduite à tenir en cas de présence ou de suspicion de présence du coronavirus dans un bâtiment voulant entrer dans un port français.

Une autre originalité du système français est que nous avons territorialisé et confié nos zones à des responsables de théâtre, pour utiliser un langage militaire, lesquels sont chargés de la surveillance et, bien au-delà, de l'action en mer, avec des dispositifs très atypiques que nombre de pays nous envient et copient. Ce système fait reposer sur les commandants des bateaux de l'État, et pas uniquement de la marine nationale, une responsabilité de surveillance et d'intervention en cas de constatation ou de suspicion d'infractions en mer – lesquelles relèvent bien souvent de trafics. Vous les avez citées : pêche illégale, narcotrafics, immigration clandestine. Les commandants des bateaux de l'État ont le pouvoir de constater les infractions en mer. C'est un pouvoir très dérogatoire dans notre système. Ils font l'objet d'une habilitation administrative, en quelque sorte, à constater les infractions en mer. Et leur pouvoir atypique ne s'arrête pas là, puisqu'ils peuvent entrer immédiatement en relation avec des magistrats spécialisés pour le littoral, à même de prendre des décisions adaptées à la situation. Notre système va même plus loin : si un magistrat ou une autorité judiciaire compétente décide que, compte tenu de l'éloignement ou de la faiblesse de l'intérêt à poursuivre, il n'engagera pas de poursuites, alors que le préfet maritime ou le DDG peut se substituer dans le cadre de ce que l'on appelle la dissociation, non pas pour prononcer une sanction mais pour détruire l'objet de l'infraction. Le cas échéant, un commandant de bateau en mer peut donc demander au DDG ou au préfet maritime en métropole l'autorisation de détruire une cargaison de stupéfiants. La législation française procure ainsi une efficacité reconnue à nos moyens qui patrouillent et surveillent nos zones.

Pour rendre compte au Premier ministre de notre activité en mer et préparer avec lui les décisions qui s'imposent pour faire évoluer notre dispositif, nous disposons d'un comité interministériel de la mer, le CIMER. Celui-ci réunit une quinzaine de ministres autour du Premier ministre. Tous les ans, il dresse un bilan des actions de l'État en mer et de leur efficacité, et prend les décisions nécessaires dans les domaines économique, environnemental, portuaire, mais aussi régaliens. J'évoquerai deux décisions intéressantes prises par le dernier CIMER, en date de décembre 2019. D'abord, le Premier ministre a arrêté un schéma directeur de la fonction de garde-côtes. La crainte existe, notamment dans les territoires ultramarins, de vivre des ruptures capacitaires dans les moyens de surveillance de nos zones économiques exclusives. On entend d'ailleurs très souvent les élus de ces territoires regretter que l'État ne dédie plus suffisamment de moyens pour prévenir et réprimer la pêche illégale ou le narcotrafic. Aussi ce schéma directeur prévoit-il, à une échéance de 10-12 ans, les moyens que toutes les administrations de l'État – les moyens militaires comme ceux des douanes, des affaires maritimes ou encore du ministère de l'intérieur – doivent renouveler et positionner dans nos zones pour assurer la continuité de la surveillance sans aucune rupture capacitaire. Ensuite, cet exemple témoigne de nos préoccupations littorales. Nous avons découvert, à ma grande surprise, qu'il n'existait pas, contrairement à la conduite automobile, de législation ou de réglementation réprimant la conduite d'un bateau, à titre professionnel ou de plaisance, sous un état alcoolique ou de stupéfiants. Aussi le CIMER a-t-il décidé de demander au ministre de l'intérieur d'ouvrir des travaux pour créer cette infraction. La conduite sous état de l'alcool ou de stupéfiants est une cause d'insécurité importante dans l'activité de plaisance sur le littoral.

Pour assurer cette coordination interministérielle, le secrétaire général de la mer s'appuie sur le comité directeur de la fonction garde-côtes. Plusieurs fois par an, ce dernier associe le secrétariat général de la mer, l'état-major de la marine, la direction générale des douanes et des droits indirects, la direction des affaires maritimes, la direction générale de la sécurité civile, la direction générale des outre-mer, la direction générale de la gendarmerie nationale et la direction de la police aux frontières pour débattre de tous les sujets qui concernent les moyens des garde-côtes. À la demande de la Cour des comptes, dans un référé que vous avez rappelé, Madame la présidente, nous avons même étendu ce comité à deux directions : celle des pêches et des cultures marines, qui n'a pas de moyens mais qui constitue un donneur d'ordre important, et celle de l'eau et de la biodiversité, car la thématique de la protection des aires marines protégées et de nos aires environnementales protégées se développe fortement dans l'action de l'État en mer.

En somme, qu'il s'agisse de la lutte contre les pollutions à la suite d'un abordage accidentel entre deux bateaux, comme celui qui s'est produit au large du Cap Corse fin 2018, de l'interception de go-fast, comme ce week-end dans l'arc caribéen, ou encore de la récupération de migrants embarqués sur des embarcations de fortune, comme c'est désormais quotidiennement le cas dans la Manche, tous les moyens de l'État sont mobilisés sous l'autorité des préfets maritimes et sous la coordination du secrétaire général de la mer, dans un système parfaitement interministériel, parfaitement huilé, parfaitement accepté et compris par les différents ministères et donc, me semble-t-il, comme l'a d'ailleurs observé la Cour des comptes, d'une grande efficacité. Il convient encore de noter que se trouve toujours, à la tête de nos zones, un représentant de l'État en uniforme – celui des amiraux pour les préfets maritimes et celui du corps préfectoral outre-mer. Ce fonctionnaire d'autorité est responsable de la conduite de ces actions en mer et peut en rendre compte à tout moment.

Je souhaite, pour finir, évoquer la création d'un corps européen de gardes-côtes par l'agence Frontex, acteur européen dont la forte montée en puissance, d'ores et déjà programmée, fera l'actualité de l'action en mer dans les années qui viennent. Il existe trois agences européennes maritimes : l'agence Frontex à Varsovie, l'agence de contrôle des pêches à Vigo en Espagne et l'agence de sécurité maritime à Lisbonne au Portugal. En l'occurrence, l'Europe a décidé de confier la création d'un corps de gardes-frontières – qui me concerne moins – et de garde-côtes – ce qui me concerne de très près – pour la protection de ses frontières. Frontex dispose donc d'un budget considérable pour monter très rapidement en puissance et créer ses moyens propres, européens, de contrôle des frontières et des zones maritimes européennes. Le projet actuel prévoit qu'à terme, ce corps des gardes-frontières et des gardes-côtes devrait atteindre 10 000 personnes. Cela montre l'ampleur du sujet.

Nous disposons de quelques années pour discuter avec Frontex de la façon dont ces moyens européens s'intégreront dans un système actuellement national. En effet, le droit de la mer est régi par une convention internationale, la convention de Montego Bay, qui ne connaît que les États et pas l'Europe. Ainsi, quand bien même l'Europe voudrait se doter d'un pavillon européen, ce ne serait pas possible sans modifier cette convention. Aussi devrons-nous intégrer des moyens européens dans un système qui ne connaît que des États. Une discussion très compliquée et chargée d'enjeux devra donc se tenir entre des États européens qui n'abordent d'ailleurs pas tous ce sujet de la même façon que nous. Or il se trouve que la France préside cette année le forum européen des garde-côtes, lequel regroupe tous les services de garde-côtes de toute l'Europe. Nous voudrions vraiment mettre à profit cette présidence française pour apporter de premiers éléments juridiques et capacitaires et donner une direction consensuelle et efficace à ce beau projet européen.