Intervention de Cédric Renaud

L'Association nationale des cadres territoriaux de la sécurité (ANCTS) est originale en ce qu'elle rassemble ses membres non pas sur la base de leur statut administratif mais sur leur fonction. Cette diversité nous a permis de définir des axes de travail qui n'avaient pas été exploités jusqu'à présent.

Votre commission d'enquête a la tâche d'évoquer la situation des forces de sécurité.

Nous constatons une fatigue physique et psychologique. La fatigue physique est due à notre travail quotidien, mais elle s'est accrue depuis vingt-deux semaines, avec le mouvement des Gilets jaunes qui nous occupe aux côtés de nos collègues de l'État. Comme j'ai juré de dire toute la vérité, je dois affirmer qu'elle est due également au désengagement de l'État à l'égard de nombre de ses missions, comme en témoigne par exemple la mise en fourrière confiée au secteur privé.

Les polices municipales recouvrent des réalités tellement différentes que les généralisations ne seraient pas justifiables. Au sein de l'ANCTS, qui existe depuis trois ans, nous considérons que les élus et les agents, s'ils sont écoutés, ne sont pas entendus. Je développerai notre constat et nos propositions selon trois axes : l'autonomie des agents des collectivités territoriales, l'approfondissement des compétences existantes, et enfin la façon de renforcer la cohérence du dispositif.

Premièrement, nous demandons davantage d'autonomie. Il faut définir des compétences et des champs d'intervention nouveaux pour les agents des collectivités territoriales, qu'ils soient policiers municipaux, gardes-champêtres ou mêmes agents de surveillance de la voie publique.

Prenons l'exemple du délit de détention de stupéfiants récemment modifié par les parlementaires, qui l'ont sanctionné d'une amende pouvant aller jusqu'à 1 000 euros. La communication faite dans les médias sur ce point a pu laisser croire à une contraventionnalisation de la détention de stupéfiant, alors que ce n'est pas le cas puisque celle-ci reste un délit et que ce délit, même s'il est puni par une simple amende, n'est pas sanctionnable par les policiers municipaux. Cela pose un vrai problème sur le terrain, car les policiers municipaux constatent très fréquemment qu'une personne détient des stupéfiants — en très faible quantité, certes, mais c'est le cas pour l'immense majorité des dealers des villes et des villages de France, car heureusement peu de gens consomment des stupéfiants en grosse quantité. Nous nous interrogeons donc sur l'intérêt de maintenir un délit peu réprimé par les parquets. Il serait souhaitable, pour des quantités inférieures à 5 ou 10 grammes, d'en venir à la contraventionnalisation, en définissant une amende forfaitaire majorée. La verbalisation par procès-verbal électronique (PVE) reposerait sur des moyens de constatation très simples : un test pour vérifier s'il s'agit bien d'une matière stupéfiante, une pesée et une photographie. Une verbalisation immédiate et traitée informatiquement, qui s'élèverait par exemple à 10 euros le gramme de haschisch, aurait plus d'efficacité qu'un rappel à la loi ou une ordonnance pénale rendue trois mois plus tard.

Plus largement, nous nous sommes interrogés sur la qualification judiciaire des agents des collectivités. Comme vous le savez, le système pénal actuel distingue les officiers de police judiciaire (OPJ), les agents de police judiciaire (APJ) et les agents de police judiciaire adjoints (APJA) dont font partie les policiers municipaux et, dans une certaine mesure, les gardes-champêtres. Si cette classification tripartite convient aux agents de l'État, elle n'est pas adaptée aux collectivités territoriales. Le ministère de l'intérieur passe son temps à faire de la chirurgie de précision pour distinguer, parmi les fonctions des APJA octroyées aux agents de l'État, celles qui seront octroyées aux gardes-champêtres, aux agents de police municipale, ou aux agents de surveillance de la voie publique (ASVP), qui deviennent en raison de ces distinctions des APJA incomplets, comme l'explique un article intéressant de la Gazette des communes.

Il serait plus simple de faire des agents de police municipale une qualification à part entière, qui s'ajouterait à la tripartition que j'ai mentionnée. Cela permettrait de les inclure dans l'évolution législative sans avoir à distinguer, parmi les APJA, ceux qui sont concernés par chaque mesure. Permettez-moi de faire le lien avec les contrôles d'identité : le Conseil constitutionnel a censuré la disposition législative qui ouvrait le contrôle d'identité aux agents de police municipale, au motif qu'on ne peut octroyer des pouvoirs d'enquête criminelle et délictuelle à des agents non mis à la disposition des officiers de police judiciaire, ce qui est effectivement le cas des agents de police municipale.

Une fois la nouvelle qualification judiciaire d'agents de police municipale instituée, on pourrait y distinguer deux grades : les agents et les chefs. Cette distinction existe déjà dans les faits, puisque le chef de la police municipale est responsable de la vidéoprotection, de la gestion des procès-verbaux et de l'armement. Une telle qualification judiciaire présenterait l'intérêt de placer les chefs de police municipale sous la direction des parquets, dans une mission de police judiciaire contraventionnelle. Nous resterions alors dans le cadre rappelé par le Conseil constitutionnel, puisqu'il n'y aurait pas d'actes d'enquêtes en matière délictuelle et criminelle, mais seulement en matière contraventionnelle. Le parquet serait garant des libertés publiques. Les agents de la police municipale ne procéderaient ni à des auditions ni à des perquisitions, mais ils pourraient procéder à des contrôles d'identité en matière contraventionnelle. Si une personne résiste au contrôle, les agents de police municipale constateront le délit de non-respect d'un contrôle d'identité, qui peut occasionner une présentation sur le fondement de l'article 73 du code de procédure pénale (CPP). On ouvrirait ainsi le contrôle d'identité aux agents de police municipale et éventuellement aux gardes-champêtres.

Enfin, cette nouvelle qualification présenterait l'intérêt de permettre l'ouverture de l'ensemble des fichiers de police aux agents de police municipale et aux gardes-champêtres. L'expérimentation actuelle d'accès au fichier des immatriculations et au fichier des permis de conduire pourrait se poursuivre et l'on pourrait ouvrir un accès à des modes dégradés du fichier des objets et des véhicules signalés (FOVeS) et du fichier des personnes recherchées (FPR). Ces modes dégradés existent et sont utilisés par les administrations préfectorales. Ouvrir leur accès ne poserait pas de difficulté dès lors que les APM sont placés sous contrôle juridictionnel.

L'expérimentation en cours montre qu'il est nécessaire d'améliorer les modalités de l'accès aux fichiers : alors que les agents de la police nationale et les gendarmes ont un accès instantané à ces fichiers sur leurs smartphones ou leurs tablettes, cet accès à distance n'est pas autorisé pour les policiers municipaux.

Deuxièmement, il faut approfondir les compétences existantes. Monsieur Fauvergue, vous avez évoqué dans le rapport que vous avez rédigé avec Mme Thourot, le dépistage de l'imprégnation alcoolique. Celui-ci a été ouvert aux agents de police municipale sans autorisation d'un officier de police judiciaire jusqu'en 2008. Après cette date, il est devenu nécessaire de constater une infraction, par exemple le non-port de la ceinture de sécurité, pour demander l'autorisation à un OPJ compétent sur ce territoire de dépister le taux d'alcoolémie. Cette décision est étrange, puisque l'acte de dépistage n'est pas devenu plus instrusif en 2008, et que le simple dépistage n'entraîne que la possibilité de présenter l'individu à un OPJ pour chiffrer ce taux d'alcoolémie.

Plus largement, nous souhaiterions voir reconnaître le savoir-faire des collectivités en matière de vidéoprotection. En effet, après la préfecture de police de Paris, qui dispose du plus grand dispositif de vidéoprotection, ce sont les collectivités qui assurent la tranquillité publique et les enquêtes en faisant appel aux différents développeurs de vidéo-protection. Or nous n'avons pas la possibilité de relire nos propres images, qui font l'objet d'une réquisition administrative ou judiciaire, ce qui pose d'énormes difficultés. Les agents de la police municipale, pas plus que les agents de la police nationale et les gendarmes, n'ont la possibilité d'utiliser ces images à des fins de formation, alors qu'il serait très utile de visionner une intervention pour l'évaluer a posteriori, comme nous le faisons pour les caméras-piétons. La nouvelle qualification juridique d'agents de police municipale ouvrirait la possibilité de revenir a posteriori sur des images filmées dans le cadre d'actes d'enquête n'impliquant pas de contrainte sur les personnes ni de perquisition, d'audition ou de placement en garde à vue.

Le pouvoir de mise sous séquestre qui existe déjà pour les gardes-champêtres pourrait être étendu aux policiers municipaux. Il leur permettrait de confisquer des objets découverts sur la voie publique, sans faire de saisie, et de les présenter à l'officier de police judiciaire, améliorant ainsi la garantie de l'intégrité des preuves.

Enfin, comme vous l'avez noté, monsieur Fauvergue, toutes les personnes qui sont à la tête d'une police intercommunale font observer que soumettre chacune des demandes relatives aux agents à chacun des maires des communes membres de l'intercommunalité crée une charge administrative insupportable. Permettez-moi de prendre l'exemple de Saint-Étienne, où j'exerce mon métier. Il y a 53 communes dans l'intercommunalité Saint-Étienne Métropole, de sorte que si celle-ci décide un jour de créer une police intercommunale, l'agrément, la demande d'assermentation et la demande d'armement de chaque agent devra être signé par chacun des maires des 53 communes. Encore s'agit-il d'une collectivité de taille moyenne ; les difficultés sont encore plus graves dans les collectivités plus importantes. Sans parler de transfert de compétences du pouvoir de police, il conviendrait au moins d'envisager une délégation du pouvoir de signature. Il serait très souhaitable que le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou le vice-président en charge puissent signer les documents administratifs.

Les renforts temporaires mis en place par la police municipale, notamment pour la prise en charge d'événements particuliers, se font aujourd'hui avec des ASVP, ce qui n'est pas sans poser problème, car ils ne peuvent pas régler la circulation ni être armés, par exemple. Nous proposons, à l'image de ce qui existe dans l'armée et dans la police nationale, d'instaurer un système de réservistes composé d'anciens policiers municipaux, qui auront déjà bénéficié d'une formation, d'une assermentation et d'un armement, dispositions qu'il faudrait simplement prolonger de manière temporaire, dans certaines circonstances particulières. Cela n'entraînerait pas de modifications considérables en termes de masse salariale ou d'autorisation administrative.

Troisièmement, la cohérence nous fait cruellement défaut, aussi bien au sein des collectivités qu'en ce qui concerne l'articulation des polices municipales avec nos collègues de la police nationale et nos camarades de la gendarmerie.

Comme mes collègues des syndicats vous l'ont sans doute expliqué, les policiers municipaux ne bénéficient d'aucune formation à l'armement pendant leur formation initiale. Une fois celle-ci achevée, ils doivent suivre des formations préalables à l'armement (FPA) organisées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT ) qui comportent un module juridique et des modules techniques différents en fonction des armes qu'ils comptent porter. Leur équipement dépend bien évidemment de la commune qui les emploie : si tous les policiers municipaux ne sont pas équipés d'armes à feu, en revanche, plus de 93 % d'entre eux portent un armement de catégorie B, C ou D. Il serait donc cohérent que cette formation préalable à l'armement, en particulier le module juridique, qui est valable durant toute la carrière de l'agent, ainsi que le module technique relatif au bâton et aux bombes lacrymogènes de petite contenance, qui constituent l'armement de catégorie D, soient intégrés à la formation initiale.

Ensuite, le port d'arme des agents territoriaux est communal, ce qui ne va pas sans poser quelques difficultés. Par exemple, un agent de police municipale d'une autre commune ne peut porter son arme pour se rendre à une réunion à la préfecture, alors que le port de l'uniforme est obligatoire et qu'il se déplace alors en véhicule sérigraphié. Cette disposition est en contradiction totale avec les règles de sécurité qui s'appliquent dans sa commune. Un port d'arme national nous paraîtrait tout à fait justifié dans la mesure où, bien évidemment, la collectivité d'emploi est tenue de délivrer des ordres de mission à chaque fois qu'un agent sort de la commune. Le maire et le directeur du service seraient donc les garants du port d'arme en tenue sur un territoire extérieur à celui de la commune.

En outre, les séances d'entraînement au tir organisées exclusivement sous la tutelle du CNFPT n'offrent aucune souplesse aux directeurs et aux maires qui désireraient que certains de leurs agents bénéficient d'un entraînement plus important. En effet, le CNFPT, dans la plupart des délégations, limite à six par an le nombre de séances ouvertes aux agents, ce qui est insuffisant pour entraîner un agent en difficulté ou pour passer à des armes techniquement supérieures. Les collectivités qui le souhaitent devraient pouvoir envoyer leurs agents s'entraîner sur le territoire d'une autre commune, ce qui est aujourd'hui impossible sans une convocation du CNFPT.

De même, le nombre de cartouches détenues par les communes est limité à 50 par arme à feu. Avant l'octroi de pistolets semi-automatiques, cela pouvait paraître suffisant, puisqu'un revolver ne contient que six cartouches, ce qui fait monter à 12 cartouches la dotation par agent avec un dispositif de rechargement. En revanche, un pistolet semi-automatique comme le Glock 17 comprend deux chargeurs de 17 cartouches, de sorte que ne sont disponibles pour l'entraînement que 25 cartouches par arme, ce qui, dans les gros services, pose de réelles difficultés. Nous nous interrogeons donc sur la pertinence de cette limitation, alors même que les forces de sécurité étatiques contrôlent régulièrement, au moment de la demande d'acquisition et de détention auprès des préfectures, la capacité des communes à stocker en sécurité ces munitions et cet armement. Pourquoi ne pas imaginer une convention avec le CNFPT qui permettrait aux communes ou aux intercommunalités qui le souhaitent d'être autonomes en matière de formation ?

Au chapitre social, nous avons constaté que les agents de police municipale étaient considérés comme une catégorie active au sens de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires, ce qui leur permet de partir à la retraite à 57 ans. En revanche, les agents de catégorie B en police municipale, c'est-à-dire les chefs de service et les directeurs de police municipale, sont considérés comme sédentaires, alors que la plupart d'entre eux accompagnent leurs agents sur le terrain. Là encore, il est indispensable de constituer une catégorie cohérente, ce que l'on peut faire par un simple arrêté.

L'appellation des grades et les galons ont été maintes fois évoqués. Ce sont des mesures symboliques, mais dans les corps en uniforme, les symboles sont extrêmement importants, et c'est encore plus vrai dans un contexte morose. L'appellation « agent de police municipale » ne pose pas de difficulté, mais « chef de service » et « directeur de police municipale » sonnent comme une fonction plutôt que comme un grade. Il suffit de comparer ces appellations avec celles de sapeurs-pompiers, qui sont aussi des fonctionnaires territoriaux, pour voir que la situation actuelle n'est pas cohérente.

La composition des tenues est définie de manière extrêmement stricte par décret. À partir du moment où l'on a décidé qu'elle ne doit pas ressembler à la tenue des policiers nationaux ni à celle des gendarmes, pourquoi limiter les effets ? Certains agents ou certains membres de l'encadrement exercent des recours devant les tribunaux parce que tel ou tel effet d'uniforme n'est pas conforme au décret. Nous avons tous beaucoup mieux à faire que nous préoccuper de cela.

Le port de la tenue est théoriquement obligatoire. Le port de la tenue civile devrait être possible pour les missions administratives et non pour les missions de police, sans port d'arme, bien évidemment. Mais cette disposition risque elle aussi de mettre les cadres de la sécurité en difficulté vis-à-vis d'agents qui ont parfois d'autres motivations que le bon comportement dans la profession.

La sérigraphie des véhicules pose des problèmes similaires. Je pense avec émotion à mes collègues assurant des astreintes dans des secteurs urbains difficiles qui se déplaçant en tenue et en véhicule sérigraphié avec gyrophare, doivent se montrer très imaginatifs pour le garer dans un lieu sûr afin d'éviter qu'il ne soit détruit. L'utilisation de véhicules civils ou avec une sérigraphie allégée devrait être possible pour certaines catégories de personnels.

Ensuite, le cadre d'emploi de catégorie A, c'est-à-dire de directeur de la police municipale, n'est pas attractif. Je vous ai fait parvenir les propositions de notre association. Nous ne sollicitons pas un régime d'exception : nous demandons seulement que la filière de la police municipale bénéficie de la même organisation que la filière technique, la filière administrative ou celle des sapeurs-pompiers, avec un cadre d'emploi de catégorie A d'encadrement qui ouvre l'accès à la fonction par un concours de niveau « bac + 3 » ou « bac + 5 » et un cadre de direction et de coordination, comme les contrôleurs généraux des sapeurs-pompiers. Enfin, la filière des agents de police municipale de catégorie C ne distingue que deux grades, alors que la filière des sapeurs-pompiers en comporte trois. Cette différence ne nous paraît pas justifiée ; elle limite l'attractivité de la police municipale pour les jeunes agents.

Monsieur le rapporteur, vous m'avez interrogé sur les échanges entre la police municipale, les cadres territoriaux et l'État. Ces échanges ne sont pas assez réguliers ; ils génèrent des frustrations et de l'incompréhension. Au niveau national, il existe une commission consultative des polices municipales (CCPM) qui est très peu consultée — j'en parle avec d'autant plus d'objectivité que l'ANCTS n'en est pas membre. Depuis le changement de législature, elle n'a été convoquée qu'une fois, mais elle n'est pas consultée sur les sujets importants, comme les caméras-piétons, les bombes lacrymogènes, ou sur votre rapport, monsieur Fauvergue.

Pour résumer, nous avons le sentiment que si nous ne hurlons pas, nous ne sommes pas entendus. L'État méconnaît les compétences des policiers municipaux et des collectivités territoriales. Nombre des contrôleurs généraux des délégations de service public (DSP) nous ont demandé pourquoi nous ne réquisitionnions pas nos agents pour les manifestations des Gilets jaunes, alors que le pouvoir de réquisition des policiers municipaux par les collectivités territoriales n'existe pas. L'État doit s'organiser de manière à contrôler plutôt qu'à agir lui-même. Il doit tenir compte des nouveaux acteurs que sont les communautés urbaines, les métropoles, les départements, les régions ? Le Sénat pourrait être un interlocuteur, en tant qu'il représente les collectivités

Les réponses que nous apporte le ministère de l'intérieur sont parfois affligeantes. À une question parlementaire sur la création de nouveaux cadres d'emploi, il a répondu qu'il fallait appliquer les règles définies par le protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR). Le ministère de l'intérieur se préoccupe des Gilets jaunes et du terrorisme, mais il n'a pas le temps de s'occuper des policiers municipaux. Quand on sait que le ministère de l'intérieur disposait en 2017 de 294 700 équivalents temps plein et de 75 préfets hors cadre, nous nous interrogeons très respectueusement sur la manière dont ces moyens sont utilisés.