Intervention de Pierre Moscovici

Je vous remercie de m'avoir invité devant votre commission en tant que président du Haut Conseil des finances publiques pour vous présenter les principales conclusions de notre avis relatif au PLF et au PLFSS pour l'année 2021.

C'est la deuxième fois que je viens devant vous en tant que président du Haut Conseil. À l'occasion de ma première audition, qui a eu lieu une semaine après ma nomination et était relative au troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020(PLFR3), je vous avais fait part de mon attachement sincère au Haut Conseil, que j'ai porté sur les fonts baptismaux en 2012, alors que j'étais ministre de l'économie et des finances.

J'avais également souligné, en référence à mon parcours personnel, la double orientation nationale et européenne du Haut Conseil. Chargé de veiller à la sincérité des prévisions macroéconomiques et de finances publiques établies par le gouvernement français, le HCFP est en outre compétent pour apprécier la cohérence de la trajectoire des finances publiques au regard de nos engagements européens.

Je vous avais indiqué mon souhait d'approfondir les relations entre le Haut Conseil et le Parlement. Éclairer le législateur est au cœur de la mission du Haut Conseil. Disposer d'un tiers de confiance indépendant est, j'en ai la conviction, nécessaire à la qualité et la sincérité des prévisions gouvernementales sur lesquelles sont établis les textes financiers qui vous sont soumis.

Pour qu'il puisse assurer pleinement sa mission, le Haut Conseil doit disposer d'un mandat et de moyens adaptés à cet enjeu démocratique, ainsi qu'aux enjeux de finances publiques que nous impose la crise sanitaire et économique. J'aurai l'occasion d'y revenir dans quelques instants en partageant avec vous certaines réflexions sur la modernisation de la gouvernance des finances publiques.

Je ne serai pas plus long dans ce propos introductif et en viens à la saisine du Haut Conseil.

Dans la continuité du troisième projet de loi de finances rectificative, le PLF pour 2021 est marqué par le choc économique de très grande ampleur qui a touché l'économie mondiale au premier semestre 2020 en raison de la crise sanitaire.

La chute de l'activité du fait de l'impact de l'épidémie et des mesures de restrictions sanitaires présente le même profil dans la plupart des économies du monde : ce n'est ni un V avec une reprise rapide après une chute profonde, ni un W avec une sorte de double chute, mais une racine carrée. Cela signifie que le PIB mondial s'est très nettement replié au premier semestre avant de connaître un rebond vigoureux mais incomplet, au cours du second, et que, selon l'ensemble des prévisions, le retour à la normale de l'activité devrait être lent – vers fin 2021 ou mi-2022, à conditions sanitaires relativement inchangées, bien sûr. Si les économies dans le monde enregistrent un recul et un rebond de l'activité d'ampleur et de temporalité diverses, le profil d'ensemble est très largement partagé, au moins dans les grandes économies. En particulier, l'activité au sein de la zone euro se serait située fin juin près de 15 % en dessous de son niveau d'avant-crise. Selon le consensus des prévisionnistes, cet écart devrait se résorber progressivement mais l'activité de la zone dans son ensemble ne retrouverait son niveau d'avant-crise qu'à la mi-2022.

D'après les dernières données disponibles, le rebond de l'économie mondiale ne serait ainsi que partiel. Plusieurs indicateurs signalent en effet depuis juillet que le rattrapage, très fort au début de l'été, commence à s'essouffler, freiné par certains secteurs des services comme le transport aérien, l'hôtellerie ou la restauration, pour lesquels les restrictions d'origine sanitaire perdurent, voire s'accroissent.

Les perspectives de l'économie mondiale restent soumises à l'évolution des conditions sanitaires. Les incertitudes sur la maîtrise de l'épidémie comme sur le développement d'un vaccin demeurent exceptionnellement élevées, ce qui fragilise inévitablement les exercices de prévisions macroéconomiques et de finances publiques, sachant que nous sommes sur un terrain qui n'est pas particulièrement solide.

Le contexte général étant posé, je vais vous présenter les trois principaux messages du Haut Conseil des finances publiques. Le premier porte sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement, que nous estimons, dans l'ensemble, plausibles pour les années 2020 et 2021 consolidées. Le deuxième tient à la nécessité impérative d'adopter, dès le printemps 2021, une nouvelle loi de programmation de finances publiques (LPFP). Le dernier a trait à la soutenabilité de la dette publique, qui doit constituer la boussole de la stratégie de finances publiques à moyen terme de la France.

Premier message, concernant le scénario macroéconomique du Gouvernement : il suit, à l'instar de celui adopté par la plupart de nos partenaires, une évolution en racine carrée. Pour 2020, le Gouvernement prévoit en conséquence un recul du PIB français de 10 % en volume, un chiffre en légère amélioration par rapport à la prévision du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, qui était de moins 11 %. Cette prévision avait d'ailleurs été jugée prudente par le Haut Conseil. Pour 2021, le Gouvernement prévoit un rebond de l'activité de 8 %.

Le Haut Conseil considère que le scénario macroéconomique d'ensemble à l'horizon 2021 est plausible. Ce qualificatif de plausible, nous l'appliquons aux prévisions d'activité économique, ainsi qu'à celles en matière d'inflation, d'emploi et de masse salariale. En 2021, l'activité s'établirait 2,7 % en dessous de son niveau de 2019, à un montant proche des autres prévisions disponibles. Elle dépendra très étroitement de l'évolution de la situation sanitaire, principal facteur d'incertitude.

Si nous estimons que le scénario macroéconomique d'ensemble est plausible d'ici à 2021, la chronique annuelle de l'évolution de l'activité pourrait être légèrement différente de celle prévue par le Gouvernement. Pour 2020, nous considérons ainsi que, sauf aggravation marquée de la situation sanitaire d'ici à la fin de l'année, compromettant la reprise du travail dans notre pays, la prévision d'activité est prudente, c'est-à-dire que le recul du PIB pourrait être moindre que prévu. La quasi-totalité des prévisionnistes que nous avons consultés sont un peu moins pessimistes que le Gouvernement. À l'inverse, le rebond pourrait être d'une ampleur plus limitée que ce qui est prévu dans le PLF pour 2021 ; c'est aussi ce que disent la plupart des prévisionnistes. Mais si l'on prend ensemble 2020 et 2021, la prévision du Gouvernement nous paraît plausible et ne s'écarte pas de manière significative du consensus.

Cela repose sur l'hypothèse forte d'une amélioration de la situation sanitaire tout au long de l'année 2021, mais aussi sur l'hypothèse volontariste d'un effet important des mesures du plan de relance sur la croissance, que le Gouvernement estime à 1,1 point de PIB, auquel s'ajouteraient les effets attendus des plans de relance chez nos partenaires. Par exemple, l'effet du plan de relance sur l'investissement public local pourrait être en 2021 un peu moins fort que prévu par le projet de loi de finances, en raison des délais inhérents à l'instruction des dossiers d'investissement et du niveau élevé d'utilisation des capacités de production du secteur du bâtiment.

Sur le fondement de ces hypothèses économiques, le Gouvernement prévoit un niveau de déficit absolument inédit depuis plus de soixante-dix ans : il s'établirait à 10,2 % du PIB en 2020, puis à 6,7 % du PIB en 2021. Ces prévisions sont proches de celles que le Gouvernement vous a présentées à l'été lors du débat d'orientation des finances publiques. Par rapport à ces dernières, le PLF prévoit un solde public en amélioration de 1,2 point en 2020 mais, symétriquement, en dégradation de 1,2 point en 2021. Cette prévision prend en compte la révision des hypothèses macroéconomiques et les nouvelles mesures de soutien de l'activité décidées dans le cadre du plan de relance. Le Haut Conseil estime que le solde public nominal prévu pour 2020 et 2021 est atteignable. Cette prévision est néanmoins affectée par les très fortes incertitudes qui entourent les conditions sanitaires et les évolutions macroéconomiques.

Au-delà du déterminant sanitaire, nous nous sommes attachés à identifier les principaux risques qui affectent les prévisions de recettes et de dépenses sur la base des informations dont nous disposons.

S'agissant des prévisions de prélèvements obligatoires, que nous estimons cohérentes avec le scénario macroéconomique, nous relevons que le Gouvernement ne prend que faiblement en compte les risques de pertes de recettes liées aux mesures de report d'échéances fiscales et sociales accordées en 2020. Il fait aussi l'hypothèse que les exonérations temporaires de cotisations pour les entreprises des secteurs les plus touchés par la crise sanitaire ne seront pas prolongées en 2021. Si l'une ou l'autre de ces hypothèses ne se vérifie pas, les recettes publiques seront dégradées.

S'agissant des prévisions de dépenses publiques, que nous estimons vraisemblables, des risques à la hausse comme à la baisse existent. Du côté baissier, la mise en œuvre des investissements prévus dans le cadre du plan de relance pourrait être plus lente qu'attendu, ce qui se traduirait par un report de dépenses sur 2022 et les années ultérieures. D'autre part, la charge d'intérêts pourrait être un peu moins élevée que dans la prévision du PLF pour 2021 du fait d'hypothèses d'évolution des taux d'intérêt par le Gouvernement qui sont, comme à l'accoutumée, relativement conservatrices ou prudentes.

Du côté haussier, nous relevons un risque sur le niveau attendu des dépenses de santé. Le PLFSS pour 2021 prévoit en effet une enveloppe de 4,3 milliards d'euros pour faire face à la crise sanitaire en 2021, contre des dépenses actuellement estimées à 10,1 milliards d'euros pour 2020. Par exemple, les dépenses associées à une éventuelle campagne de vaccination pourraient se révéler supérieures à celles prévues par le PLFSS pour 2021, qui sont de 1,5 milliard d'euros.

En dépit de ces aléas, le Haut Conseil estime dans l'ensemble que les prévisions de finances publiques sont atteignables.

J'en viens au deuxième message du Haut Conseil : celui de la nécessité d'adopter une nouvelle loi de programmation des finances publiques. C'est sans doute notre message principal de politique publique. Qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques, la LPFP du 22 janvier 2018 est définitivement caduque, nous le savons tous. D'abord, l'estimation du PIB potentiel retenue par cette loi, adoptée deux ans avant la crise, est obsolète. L'ampleur du choc subi par l'économie française devrait avoir un impact durable sur l'appareil productif, notamment sous l'effet du recul de l'investissement. Dans les documents fournis au Haut Conseil, le Gouvernement considère d'ores et déjà que le niveau du PIB potentiel devrait être révisé à la baisse de 1,5 point en 2020, puis de plus de 2 points en 2021 par rapport aux hypothèses de la LPFP.

Plus généralement, la trajectoire financière de la LPFP n'anticipait évidemment pas le choc sur les finances publiques que nous observons en 2020 et que nous constaterons encore en 2021. La LPFP prévoyait ainsi un déficit public égal à 1,5 point de PIB en 2020 et à 0,9 point en 2021, des prévisions bien éloignées de celles présentées par le PLF pour 2021.

Caduque, cette loi de programmation constitue pourtant, aux termes de la loi organique de 2012, la référence pour le PLF qui vous est soumis et pour l'exercice du mandat du Haut Conseil, et ce à double titre.

D'une part, le Haut Conseil doit s'appuyer sur la croissance potentielle telle qu'établie par la loi de programmation en vigueur. Le solde structurel est ainsi calculé dans le PLF pour 2021 avec la même hypothèse de croissance potentielle que dans la loi de programmation, même si, nous venons de le voir, cette hypothèse n'est absolument plus pertinente. Ainsi, la révision à la baisse de la croissance potentielle, telle qu'estimée actuellement par le Gouvernement, conduirait à accroître de plus d'un point en 2021 le déficit structurel.

D'autre part, le Haut Conseil doit comparer la trajectoire financière prévue par le PLF à celle de la LPFP. À cet égard, le Haut Conseil constate que l'écart de solde structurel prévu en 2021 par rapport à la loi de programmation de 2018 s'élève à moins 2,4 points de PIB, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012. Le solde structurel présenté par le Gouvernement se dégraderait ainsi de 1,2 point entre 2019 et 2021 et s'établirait à moins 3,6 points de PIB en 2021, ce qui est bien éloigné de l'objectif de déficit structurel de moins 1,2 point fixé par la LPFP.

Puisque les anciens repères économiques et financiers sont devenus inadaptés, le Haut Conseil estime tout à fait nécessaire d'en changer aussitôt que possible – pas à l'issue de la crise, mais dès que la situation sera stabilisée et l'horizon plus lisible. Il invite ainsi le Gouvernement à présenter dès le printemps 2021 un nouveau projet de loi de programmation des finances publiques. Cette LPFP permettra d'établir une stratégie de finances publiques de moyen terme. À cet effet, elle fixera notamment une nouvelle trajectoire d'évolution du PIB et du PIB potentiel, ainsi que de finances publiques, conformément à la loi organique de 2012.

Le troisième message du Haut Conseil a trait à la soutenabilité de la dette. Selon le scénario du Gouvernement, la dette publique s'élèverait à 117,5 points de PIB en 2020, soit une hausse de près de 20 points par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Le ratio de dette publique reculerait ensuite légèrement en 2021, à 116,2 points. Cette perspective d'une baisse limitée du ratio de dette publique est liée au très fort rebond du PIB attendu par le Gouvernement. Elle est fragile et pourrait être remise en cause, notamment si le rebond de l'activité était moindre qu'escompté.

En tout état de cause, la dette connaîtrait une augmentation massive par rapport à la situation d'avant-crise, résultant à la fois du choc économique inédit et de la réponse budgétaire apportée pour y faire face. Le ratio de dette publique s'établirait ainsi, en 2021, 18 points de PIB au-dessus de son niveau d'avant-crise et 22 points au-dessus de celui prévu par la loi de programmation. Cela ne fait que confirmer et accélérer des évolutions intervenues depuis longtemps, après une décennie quasi ininterrompue de hausse de la dette. Or le contexte de croissance potentielle affaiblie rend plus difficile la réduction du déficit. La soutenabilité à moyen terme de la dette publique constitue donc un enjeu central de la stratégie financière de la France. Elle appelle à cet égard la plus grande vigilance. Je sais tous les débats que la dette peut susciter, et je vous ai déjà dit que, quelles que soient les possibilités qu'offre une nouvelle politique monétaire, ou une nouvelle politique européenne, ni la monétisation absolue, ni la mutualisation absolue, ni l'annulation de la dette, qui pèserait sur les épargnants, ne sont plausibles. La question de la dette doit donc être traitée, raison pour laquelle nous vous appelons à la vigilance.

Dans la continuité de ce message sur la dette, et avant de répondre à vos questions, je tiens à partager avec vous quelques réflexions sur la gouvernance des finances publiques et particulièrement sur le mandat du HCFP. La crise sanitaire qui a touché la France et le monde en 2020 s'est traduite par un choc massif sur les finances publiques, notamment sur l'encours de la dette publique. Compte tenu de cette situation, je suis persuadé qu'une refondation de la stratégie financière est indispensable pour assurer la soutenabilité de la dette publique et le meilleur usage des deniers publics. La Cour des comptes s'est d'ailleurs exprimée à ce sujet dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, publié en juin dernier.

La mise en œuvre et le respect à long terme de cette stratégie appellent un renforcement de la gouvernance financière. Je vous rappelle qu'en 2012, à la suite de la crise financière de 2008 puis de celle des dettes de la zone euro, les gouvernances française et européenne des finances publiques avaient été refondées pour éviter que les difficultés rencontrées alors ne se reproduisent. Dans le prolongement du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, la loi organique de 2012 avait introduit dans le droit français un ensemble de dispositifs visant à assure une maîtrise durable des finances publiques ; elle avait notamment fondé le Haut Conseil des finances publiques, que j'ai l'honneur de présider.

Après le choc que nous venons de connaître, totalement inédit depuis la Seconde Guerre mondiale, il m'apparaît nécessaire de compléter l'architecture élaborée en 2012 pour franchir une nouvelle étape dans l'amélioration du pilotage des finances publiques en France. La Cour des comptes s'exprimera sur ce sujet à la fin de l'automne. Mon propos n'est pas d'anticiper ici ce prochain rapport, que je vous présenterai le moment voulu, si vous m'y conviez ; c'est bien en ma qualité de président du Haut Conseil que je tiens aujourd'hui à m'adresser à vous.

Depuis sa création, notre jeune institution budgétaire indépendante a contribué à l'amélioration du réalisme des hypothèses macroéconomiques. Ce constat, conforme aux attentes du législateur de 2012, a été étayé par des analyses économiques de grande qualité du Haut Conseil, réalisées de manière indépendante. Toutefois, notre mandat, significativement plus réduit que celui de nos homologues européens, est insuffisant pour assurer pleinement la surveillance indépendante de la trajectoire de finances publiques et éclairer les autorités et les citoyens sur les risques liés à la situation de nos finances publiques. C'est la raison pour laquelle je me contenterai de répondre aux questions entrant dans le cadre de notre mandat ; je répondrais volontiers aux autres questions, mais je ne pourrai le faire que lorsque notre mandat sera étendu.

Je vous citerai à cet égard trois exemples de limites de notre mandat actuel. Première limite : la loi organique de 2012 n'a pas formellement confié au HCFP la mission d'apprécier le réalisme des prévisions de finances publiques, qu'il s'agisse des recettes, des dépenses ou du déficit public. Dans l'exercice de son mandat actuel, nous ne pouvons faire abstraction de ces considérations et elles font régulièrement l'objet de développements dans nos avis. Notre analyse reste toutefois limitée dans sa portée par la loi organique.

Deuxième limite : le Haut Conseil n'est pas non plus compétent pour examiner le réalisme de l'évaluation de l'impact financier ou socio-économique de mesures, quand bien même cette évaluation serait déterminante pour apprécier le réalisme de la trajectoire de finances publiques.

Troisième limite, et ce sera là mon dernier exemple, mais il y en a d'autres : le mécanisme de correction ex post n'a pas fait la preuve de son efficacité. Son déclenchement par le Haut Conseil en cas d'écart significatif à la trajectoire de solde structurel est trop tardif, puisqu'il intervient seulement une fois l'écart à la trajectoire constaté et ne semble pas permettre d'assurer le plein respect des trajectoires financières programmées.

Un ensemble d'ajustements de la gouvernance des finances publiques est donc nécessaire. À cet effet, j'ai demandé au rapporteur général du Haut Conseil, M. Éric Dubois, de réfléchir aux évolutions souhaitables du mandat de notre institution budgétaire indépendante. Il faut aussi que les moyens soient progressivement adaptés à ces nouveaux enjeux. Le PLF pour 2021 prévoit un accroissement très significatif des moyens humains du Haut Conseil, et je m'en réjouis. Je pense toutefois que le mandat et les moyens devraient aller de pair ; j'aurai l'occasion de revenir devant vous pour présenter les propositions qui iraient dans ce sens, si vous en convenez.