Intervention de Saïd Ahamada

Permettez-moi tout d'abord de saluer la création du ministère de la mer, occupé par Mme Girardin : c'est un fait notable de l'année 2020. Voilà longtemps que j'appelais de mes vœux la création d'un ministère dédié aux questions maritimes. Nous partageons tous le souhait de voir la France prendre toute sa place dans le concert des nations maritimes.

Je vous remercie, madame Girardin, d'avoir lancé la démarche de concertation dite « Fontenoy », qui associe tous les acteurs pour faire émerger une nouvelle politique de soutien au transport maritime. Je souhaite que les propositions qui en sont issues soient bientôt dévoilées et que les parlementaires vous soutiennent dans leur mise en œuvre.

Je reviendrai sur l'exécution budgétaire de l'année écoulée, avant de présenter les conclusions de mon travail d'évaluation des dispositifs d'exonération de charges sociales au bénéfice des armateurs français.

En 2020, l'État a consacré 345 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 298 millions euros de crédits de paiement aux affaires maritimes et aux ports. Ces deux budgets, qui relèvent respectivement du programme 205 de la mission Écologie, développement et mobilité durables et de l'action Ports du programme 203, ont connu des sorts différents.

S'agissant du budget des affaires maritimes, les dépenses ont reculé de 13 millions d'euros par rapport à 2019, en raison notamment d'une diminution du coût du dispositif d'exonération de charges dont bénéficient les armateurs exposés à une forte concurrence internationale - dispositif que j'ai choisi d'évaluer cette année. Cette baisse, à droit constant, traduit essentiellement les effets de la crise sanitaire sur l'emploi maritime. L'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), chargé du régime spécial de sécurité sociale des marins, indique que 9 778 marins ont bénéficié de l'activité partielle en 2020, soit une augmentation de 1 708 % par rapport à 2019.

La sous-exécution de cette action est d'autant plus importante que 19,2 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour financer un dispositif complémentaire pour les ferries, de sorte que le taux d'exécution par rapport à la loi de finances initiale est de 88 %, mais le taux de consommation des crédits ouverts de seulement 70 %. Cet effet était prévisible dès lors que cette mesure n'entrait en application qu'en 2021. D'ailleurs, l'intégralité des crédits ouverts en loi de finances rectificative a été reportée.

À l'inverse, l'année 2020 a été marquée par une nouvelle sur-exécution des dépenses de soutien, c'est-à-dire les dépenses de fonctionnement des services centraux et déconcentrés de la direction des affaires maritimes (DAM). J'avais déjà mentionné cette sur-exécution chronique, liée à une sous-budgétisation, au printemps dernier. Ma recommandation de revoir ces crédits à la hausse a d'ailleurs été partiellement prise en compte en loi de finances initiale pour 2021. Je réitère cette demande devant vous, mesdames les ministres. Cette action consomme avec constance 9 millions d'euros chaque année. C'est elle qui supporte les aléas de gestion, tels que les presque 800 000 euros de dépenses liées au covid-19 en 2020 ou le versement d'indemnités aux familles endeuillées des sauveteurs de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) des Sables-d'Olonne, décédés à l'été 2019. Il convient donc de la doter de crédits suffisants.

Je souhaite encore signaler deux faits marquants de l'année 2020. L'École nationale supérieure maritime (ENSM), opérateur du programme, a fait face à plusieurs difficultés. La crise a entraîné une baisse de ses ressources propres de 2 millions d'euros. De plus, l'école a rencontré des difficultés pour recruter à hauteur de son plafond d'emplois. Les difficultés à cet égard semblent s'installer, tandis qu'en parallèle les armateurs réclament l'augmentation des promotions de navigants polyvalents pour atteindre 180 diplômés annuels, compte tenu des besoins.

Je voudrais aussi vous remercier, madame la ministre de la mer, de l'énergie que vous déployez pour rendre pleinement effectives les analyses des carburants maritimes outre-mer. Celles-ci permettent de s'assurer du respect par les navires de la norme de teneur en soufre, laquelle a été abaissée à 0,5 % au 1er janvier 2020. La question a été réglée aux Antilles, où j'avais constaté ce manque en février 2019 à l'occasion d'un déplacement, grâce à l'ouverture sur place de laboratoires agréés.. Elle est également en bonne voie d'être réglée à La Réunion, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie, ce dont je me félicite. La France doit être présente partout. Vous savez combien cette question me tient à cœur. J'aimerais d'ailleurs vous entendre à propos du nombre d'inspections réalisées à bord des navires en 2020 sur l'ensemble du territoire, dans le but de contrôler le respect de cette norme, ainsi que sur le nombre de prélèvements envoyés en laboratoire et le nombre de procès-verbaux dressés.

S'agissant du budget des ports, je ferai deux observations.

La première vise à souligner l'effort inédit consenti pour financer les projets de développement des grands ports maritimes en 2020. L'AFITF a ainsi engagé 94 millions d'euros pour les opérations inscrites dans les CPER, soit plus 64 millions d'euros par rapport à 2019, portant le taux de réalisation des opérations portuaires à 78 %. Je salue cette belle avancée qui répond à la demande formulée dans mon rapport de mai 2020 d'augmenter les financements de l'AFITF sur ce volet.

La seconde observation concerne un sujet d'inquiétude : les crédits dédiés à la compensation par l'État des dépenses liées à l'activité régalienne des ports et non à leur activité industrielle et commerciale. À la suite des annulations effectuées en loi de finances rectificative sur le programme 203, ces dépenses ont reculé de plus de 5 millions d'euros l'année dernière. Elles permettent de rembourser intégralement les dépenses de dragage, ce qui est déjà une avancée considérable en comparaison de ce que d'autres gouvernements avaient fait, mais elles ne compensent pas les dépenses de personnel en matière de capitainerie, par exemple. Or plus l'intervention de l'État sera ambitieuse pour limiter ces charges régaliennes, meilleure sera la compétitivité des ports. Pour une prise en charge intégrale, il faudrait compter 112 millions d'euros : est-ce envisageable et, si oui, à quel horizon ?

J'en viens aux conclusions de mon travail d'évaluation des dispositifs d'exonération de charges sociales au bénéfice des armateurs français.

Vous le savez, et cela a été très bien rappelé par la Cour des comptes dans son rapport sur les aides à la flotte de commerce, publié au mois de février, lorsqu'ils exploitent des navires sur des lignes intracommunautaires ou internationales, les armateurs français sont soumis à la concurrence de navires sous des pavillons qui présentent des conditions sociales plus avantageuses grâce à une main-d'œuvre moins chère, donc des coûts d'exploitation moindres, leur permettant de gagner des parts de marché. Malgré l'esprit patriotique qu'on leur connaît, cette situation peut les conduire à diversifier leur flotte en plaçant certains de leurs navires sous pavillon étranger ou à limiter le nombre de marins français dans leurs équipages. À défaut, elle les expose à la perte de parts de marché. C'est le cas sur une ligne maritime que je connais bien : celle qui dessert la Corse, où les armateurs français sont confrontés à la concurrence de l'armateur italien Corsica Ferries. Non seulement l'Italie dispose d'un dispositif d'exonération intégrale des charges sociales et patronales pour les marins, mais les salaires pratiqués sont nettement plus bas.

Cette concurrence a des effets pénalisants pour l'économie française. C'est pourquoi le code des transports comporte un dispositif prévoyant l'exonération des charges sociales patronales dues par les armateurs au titre des marins qu'ils emploient à bord des navires de commerce soumis à une concurrence internationale.

S'est ajoutée à ce dispositif, pour la seule année 2021 et pour les seuls ferries particulièrement affectés par la crise, une mesure temporaire d'aide au paiement des charges sociales salariales chiffrée à 30 millions d'euros. C'est la raison des ouvertures en loi de finances rectificative que je citais. Le décret est paru le 14 mai dernier. Se pose désormais la question du maintien de cette exonération totale au-delà de 2021.

Je ferai trois remarques à ce sujet.

Premièrement, ce dispositif d'exonération intégrale est en vigueur chez nos voisins danois et italiens. Cette aide d'État est autorisée dans le cadre des orientations communautaires publiées en 2004. Même si on peut regretter l'absence d'harmonisation des régimes à l'échelle de l'Union européenne, ce qui fausse la concurrence entre armateurs européens, il est difficile dans l'immédiat de ne pas faire au moins aussi bien que nos concurrents directs, bien que la solution de long terme soit, à mon sens, à rechercher dans une harmonisation des régimes et la réduction du dumping social au niveau européen.

Deuxièmement, en termes de coûts, cette politique d'exonération de charges n'est pas neutre. Le coût annuel moyen est passé de 60 millions d'euros pour la période 2010-2016 à 67 millions d'euros depuis que la loi Leroy de 2016 a étendu ces exonérations patronales au transport maritime de marchandises. Cela revient à un coût annuel de près de 5 818 euros par marin bénéficiaire, un montant que l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), dans une revue de dépenses publiée en 2015, avaient estimé élevé au regard des autres dispositifs de réduction des charges patronales. Si l'on devait pérenniser les exonérations accordées aux ferries en 2021, ce coût annuel atteindrait 100 millions d'euros, soit environ 9 600 euros par marin. À titre de comparaison, le Royaume-Uni dépense 6 530 euros par marin, soit 150 millions d'euros au total, pour un dispositif d'exonération partielle.

Troisièmement, si cette piste devait être retenue, il faudrait veiller à ne pas reproduire l'écueil de la loi Leroy. Le dispositif n'avait pas fait l'objet d'une pré-notification à la Commission européenne en amont de l'adoption du texte, de sorte que l'obtention de sa validation en tant qu'aide d'État avait été longue, conduisant des armateurs à s'auto-exonérer, au risque de devoir rembourser les montants perçus. Cela avait entraîné un pilotage budgétaire délicat puisque, pendant deux ans, les crédits inscrits en loi de finances initiale n'avaient pas été consommés, faute de validation. Au contraire, l'obtention de cette dernière a eu pour effet une sur-exécution des crédits en 2019.

Vous l'aurez compris, la piste d'un maintien de cette aide me semble devoir être étudiée très sérieusement, dès lors qu'elle reste limitée aux navires les plus affectés par la concurrence internationale et conçue comme transitoire. Ce n'est d'ailleurs pas la seule piste étudiée dans le cadre des travaux du Fontenoy pour soutenir la flotte de commerce. Pourriez-vous, madame la ministre de la mer, nous en dire un mot ?