Intervention de Christine Pires Beaune

Le CIR est une dépense fiscale d'une ampleur considérable, qui représente plus de 6,5 milliards d'euros par an. Avec la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi – le fameux CICE – en exonération pérenne de cotisations sociales, le CIR est en passe de devenir la première dépense fiscale. En 2020, si l'on en croit la Cour des comptes, le CIR pourrait atteindre 7,7 milliards d'euros, en raison de l'accélération, pour soulager la trésorerie des entreprises dans le contexte de la crise sanitaire, du remboursement des créances auxquels il donne droit. Si cette mesure est exceptionnelle, il demeure que le coût du CIR ne cesse de progresser d'année en année et est resté supérieur à 6 milliards d'euros depuis 2017.

Le CIR occupe une place importante dans la mission Remboursements et dégrèvements, dont je suis la rapporteure spéciale. Il est imputé sur les crédits de cette mission chaque fois qu'il donne lieu à une restitution au bénéfice d'une entreprise contribuable. C'est notamment le cas lorsque son montant dépasse celui de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise : l'entreprise peut alors demander le remboursement de la créance à compter de trois ans, voire moins dans certains cas dans l'année. Cette part de restitution représente environ deux tiers du montant de la dépense fiscale. C'est pourquoi j'ai tenu à participer aux travaux de ce groupe de travail ; je remercie le rapporteur général et M. Francis Chouat.

Nos trois mois de travaux ont été instructifs. Nous avons procédé à une dizaine d'auditions et sommes allés à la rencontre d'entreprises innovantes, allant de la PME à la grande entreprise, dans les départements du Val-de-Marne, de l'Essonne et du Puy-de-Dôme. Ces travaux ont eu pour but d'étudier les effets du CIR sur les activités de recherche et développement des entreprises privées.

Le CIR est une mesure relativement ancienne. Créé en 1983, il a cependant fait l'objet d'une réforme d'ampleur en 2008. Depuis lors, il prend en charge une part du volume des dépenses en recherche et développement et non leur accroissement. Plus de dix ans après cette réforme, nous avons pu nous appuyer sur un certain nombre d'analyses conduites notamment par la commission nationale des politiques d'innovation de France Stratégie – analyse la plus récente –, par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et par des économistes, tels que M. Philippe Aghion.

Le CIR bénéficie à 20 000 entreprises environ, dont 60 % sont des industries manufacturières. La moitié des dépenses qu'il permet de financer sont des dépenses de personnel, qui financent les emplois des chercheurs, des techniciens de recherche et des jeunes docteurs.

Les comparaisons internationales montrent que c'est la France qui offre le traitement fiscal le plus avantageux à la recherche privée. Pourtant, le pourcentage du produit intérieur brut consacré à la recherche est, en France, inférieur à la moyenne des pays de l'OCDE : 1,4 % contre 1,67 %. Ce paradoxe mérite d'être mis en avant pour s'interroger sur les éventuelles pistes de réforme du CIR.

En outre, la part relative des dépenses de recherche et développement autres que celles de personnel ou de fonctionnement – brevets, amortissements – tend à baisser. Quant à l'effet de levier, France Stratégie note même qu'il est très modeste, de l'ordre d'un euro de recherche et développement supplémentaire pour un euro de CIR. Le dernier rapport de France Stratégie constate que le CIR n'a pas suffi à contrecarrer la perte d'attractivité de la France pour la localisation de la recherche et du développement des entreprises multinationales étrangères. Les facteurs déterminants pour implanter ce type d'activités tiennent plutôt à la présence d'écosystèmes d'innovation dynamiques qui permettent l'accès à des compétences scientifiques et technologiques spécifiques.

Sans remettre en cause le principe d'incitation fiscale pour la recherche et le développement, j'estime qu'il est possible, à enveloppe égale, de mieux cibler le crédit d'impôt, et ainsi d'allouer la dépense publique vers ceux qui en ont le plus besoin. Pas moins de 77 % du montant total du CIR est concentré sur 10 % des entreprises seulement. Or on sait qu'il constitue souvent un effet d'aubaine pour les plus grandes d'entre elles. Celles-ci pourraient en effet réaliser des dépenses de recherche et développement sans aide de l'État du fait de leur capacité de financement initiale, de l'importance que ces dépenses revêtent pour leur compétitivité mondiale, mais aussi de l'environnement fiscal qui a évolué pour elles favorablement ces dernières années, si l'on songe à la diminution des impôts de production et de l'impôt sur les sociétés.

Il me semble nécessaire de recentrer le CIR vers les TPE, les PME et les ETI, qui sont celles qui ont la plus grande propension à développer des innovations de rupture et qui sont aussi les plus dépendantes de l'aide publique, comme l'ont montré les travaux de M. Aghion. De même, l'OCDE observe que l'effet de levier augmente à mesure que la taille de l'entreprise décroît. C'est donc dans les TPE, les PME et les ETI que le CIR peut entraîner la plus grande force d'entraînement pour la recherche et le développement.

Plusieurs pistes de réflexion pourraient être envisagées. Pourquoi ne pas moduler le taux en fonction de la taille de l'entreprise plutôt que de retenir un taux proportionnel à un certain niveau de dépense ? Pourquoi ne pas accroître le montant du crédit d'impôt à mesure que l'investissement augmente ? Sur le modèle de l'impôt sur le revenu, un système progressif, basé sur le rapport entre les dépenses de recherche et développement et le chiffre d'affaires pourrait être opportun. Il s'agit d'ailleurs d'une proposition de M. Philippe Aghion. Enfin, la mise en place d'un plafond réduirait les effets d'aubaine et permettrait de rester dans une enveloppe « raisonnable ».

Plus généralement, le CIR ne saurait être le seul outil de soutien public à l'innovation. Il est nécessaire de mettre en place des soutiens spécifiques aux entreprises qui réalisent les investissements les plus risqués, notamment les entreprises du secteur biomédical lorsque sont réalisés des essais cliniques. Dans la même perspective, l'allongement de la durée d'obtention du statut de JEI doit être étudié. Je pense aux sociétés PEP-Therapy et Alfanosos qui, lorsqu'elles en arrivent à la phase des essais cliniques, peinent à trouver des financements. Ces entreprises ont droit à des exonérations de cotisations sociales et de fiscalité pendant sept ans. Dans de nombreuses situations, cette période est trop courte pour aboutir à des innovations rentables. Comme mon collègue Francis Chouat, je plaide pour un allongement de la durée du bénéfice de ce statut, actuellement fixée à sept ans, qui devrait être portée à dix ans, voire douze.

Je me félicite du travail transpartisan réalisé. J'ai également pris plaisir à allier auditions classiques et déplacements sur le terrain, qui me confirment dans la conviction qu'aucun territoire n'est condamné et qu'un meilleur aménagement du territoire est possible et renforcerait grandement la cohésion sociale.