Intervention de Pierre Moscovici

Monsieur le président, j'ai toujours très grand plaisir à retrouver votre commission. La Cour a pour mission de nourrir le débat public, d'éclairer la décision et de contribuer au contrôle des dépenses publiques. La Constitution nous confie une mission d'assistance au Parlement. Nous avons à cœur de mener à bien cette mission et d'entretenir de bonnes relations avec la représentation nationale. Le rapport complète l'analyse d'autres travaux publiés récemment, notamment le rapport remis en juin dernier au Premier ministre relatif à la sortie de crise et le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Nous avons mené un travail important pour effectuer cette analyse, avec notamment le concours de Christian Charpy, président de la Première chambre, Cécile Fontaine, conseillère maître et rapporteure générale du rapport, Lorraine Aeberhardt, conseillère référendaire, et Jean-Pierre Viola, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, en charge notamment des finances sociales, qui a assuré le contre-rapport.

Ce rapport répond à la saisine du 23 juin 2020, précisée dans un courrier du 28 juillet 2020. Il nous était alors difficile de prévoir que la crise sanitaire serait aussi longue, conduisant le Gouvernement à prolonger les mesures économiques et sociales, et accroissant ainsi les conséquences financières. L'analyse de la Cour est centrée sur l'année 2020 mais l'année 2021 est également évoquée à travers les perspectives. Nous avons cherché à évaluer l'ampleur des ressources publiques mobilisées, essentiellement par l'État et les organismes sociaux, à déterminer dans quelle mesure la continuité du système de santé pouvait être assurée et comment les conséquences sur notre économie et la société dans son ensemble pouvaient être limitées. Dans un second temps, nous avons dressé un bilan opérationnel des mesures engagées afin de mesurer leur efficacité mais également d'en situer les limites tout en mettant en exergue les risques de fraude ou les effets d'aubaine. Ce rapport comporte, conformément à votre demande, une comparaison avec plusieurs dispositifs anti-crise européens. Cette comparaison est riche d'enseignements sur la situation des finances publiques françaises et sur l'efficacité des mesures engagées, ce qui nous permet d'anticiper l'après-crise.

Le premier constat du rapport est que l'inflation des dépenses publiques a été inédite en 2020, ce qui s'explique en premier lieu par la réponse à la crise. Selon la comptabilité nationale, les dépenses publiques ont augmenté dans l'ensemble de 93 milliards d'euros, soit une hausse de 7,1 %. À données comparables, cette hausse ressort à 96,4 milliards d'euros, soit une augmentation de 6,4 %, dont 86 % sont explicables par le dispositif anti-crise. L'État et les organismes de sécurité sociale ont supporté l'essentiel de cet effort : 50 milliards d'euros pour l'État (soit 90 % de la hausse des dépenses constatée) et 29,5 milliards d'euros pour les organismes de sécurité sociale (soit 85 % de la hausse de leurs dépenses). Les opérateurs d'État (dont Santé Publique France) ont pour leur part dépensé 3,9 milliards d'euros. En revanche, les dépenses des collectivités locales ont baissé de 0,6 milliard d'euros au cours de la crise, principalement sous l'effet de la baisse de 2,3 milliards d'euros enregistrée au niveau des dépenses d'investissement des communes, ce qui est somme toute habituel étant donné que 2020 était une année électorale.

L'État a donc assumé l'essentiel des dépenses en réponse à la crise, dès le premier confinement, afin de répondre à la dégradation rapide et spectaculaire de la situation économique et sanitaire. Les dépenses du budget général ont augmenté de 15,5 %, soit 52,3 milliards d'euros. Les économies liées à la crise ont été limitées à 4,4 milliards d'euros alors que les dépenses hors crise ont progressé de 2,1 % (soit 6,9 milliards d'euros), en dépit d'une économie de 4,1 milliards d'euros sur la charge de la dette (principalement en lien avec l'évolution des taux d'intérêt).

Les principales dépenses de crise de l'État concernent l'activité partielle (17,8 milliards d'euros, soit les deux tiers du coût du dispositif, le solde étant supporté par l'Unedic) et le fonds de solidarité (11,8 milliards d'euros). L'État a par ailleurs compensé auprès de la sécurité sociale les exonérations des aides au paiement des prélèvements sociaux pour 3,9 milliards d'euros et pris des participations dans des entreprises touchées par la crise à hauteur de 8,3 milliards d'euros. Le bilan financier du dispositif des prêts bancaires garantis par l'État ne pourra être apprécié que dans les années futures.

Par ailleurs, l'État a financé de nombreuses aides sectorielles ainsi que des aides en faveur de l'emploi et des ménages défavorisés. Il a également mis en place un fonds de soutien aux collectivités locales et contribué au plan de soutien de l'Union Européenne.

Les dépenses de protection sociale ont augmenté de 34,8 milliards d'euros en comptabilité nationale. Ces hausses se concentrent au niveau de l'assurance maladie et de l'assurance chômage. L'assurance maladie obligatoire a vu ses dépenses augmenter de 10 % en 2020 (soit 22,1 milliards d'euros de progression), avec 24,4 milliards d'euros de dépenses liées directement ou indirectement à la crise sanitaire. Ces dépenses ont notamment contribué à compenser les pertes de recettes des établissements de santé et médico-sociaux.

Parmi les dépenses directement imputables à la crise, soit 22 milliards d'euros, figurent une dotation exceptionnelle à Santé Publique France afin de permettre l'approvisionnement en masques et équipements de protection individuels, le remboursement des tests de dépistage, la compensation de pertes de recettes pour des établissements de santé et médico-sociaux, la compensation de pertes d'activité des professionnels, les indemnités journalières dérogatoires au droit commun.

Au-delà des effets directs de la crise sanitaire, 2,4 milliards d'euros de dépenses nouvelles sont apparus en 2020 sur les comptes de l'assurance maladie : le Ségur de la Santé (en faveur des personnels des EHPAD) pour 1,4 milliard d'euros et l'augmentation des indemnités journalières de droit commun (un milliard d'euros supplémentaires).

Les dépenses de l'Unedic ont augmenté de plus de 35 % par rapport à 2019, soit une hausse de 14,6 milliards d'euros. Cette hausse est principalement imputable au financement à hauteur d'un tiers du dispositif d'activité partielle (9 milliards d'euros). Elle résulte également de l'augmentation des indemnisations chômage, dont le surcoût lié à la crise est estimé à 5 milliards d'euros (prolongation des droits des demandeurs d'emploi et aides spécifiques aux intermittents du spectacle et aux travailleurs saisonniers).

La crise a donc pesé considérablement sur les dépenses publiques.

Le second constat de notre rapport est que la réaction à la crise a été rapide et efficace, et ce malgré les difficultés de mise en œuvre. Les mesures ont été amples et protectrices pour le système de santé, les entreprises et les ménages. Toutefois, la prolongation de la crise a conduit à reconduire et élargir ces dispositifs, au prix d'une complexité et de risques croissants de fraude et d'effet d'aubaine.

Je n'évoquerai pas en détail les mesures visant à préserver l'emploi et les revenus des ménages, et notamment la prolongation des droits au chômage et les aides exceptionnelles aux personnes en situation de précarité. Je citerai simplement deux chiffres particulièrement marquants. Tout d'abord, le taux de chômage n'a augmenté que de 0,4 point en 2020, passant à 8,4 %, ce qui témoigne d'une situation plus favorable qu'à l'étranger. Par ailleurs, le revenu disponible brut a crû de 1 % en 2020.

Dans le domaine sanitaire, les bénéfices des dispositifs sont incontestables en dépit des difficultés de mise en œuvre. Dès le déclenchement de la crise, de nombreuses mesures de soutien au système de santé ont été mises en œuvre, mobilisant 22 milliards d'euros. L'objectif était de faire face à l'épidémie et de permettre la continuité du fonctionnement du système de santé. Les conditions de mise en œuvre ont été difficiles compte tenu de l'urgence. Les conditions contractuelles (achat en Chine de masques et équipements de protection) se sont par la suite normalisées.

L'État a permis aux Français de pouvoir se faire dépister sans consultation médicale préalable. La prise en charge à 100 % des tests par l'assurance maladie a contribué au ralentissement de l'épidémie. Les dépenses liées aux tests – dont le coût a été supérieur à celui de nos voisins européens – ont atteint 2,8 milliards d'euros en 2020 et ce montant s'amplifiera encore en 2021.

Un dispositif a permis de garantir aux établissements de santé et médico-sociaux un niveau de recettes au moins équivalent à celui de 2019, majoré de l'évolution prévisionnelle pour 2020. Dans le même temps, les charges supplémentaires liées à la crise sanitaire (recrutements en CDD et en intérim, heures supplémentaires, prime Covid, achat d'équipements de protection individuels) ont été compensées. Les économies sur les soins hors Covid ont par ailleurs été neutralisées.

Les éléments d'information communiqués à la Cour ne nous permettent pas d'évaluer complètement les dépenses supplémentaires liées à la crise. Nous constatons néanmoins que la situation de trésorerie des établissements de santé s'est améliorée de 2 milliards d'euros en 2020.

Les professionnels conventionnés ont par ailleurs bénéficié d'une indemnisation au titre des pertes de revenus occasionnées par le confinement, leur permettant de couvrir leurs charges fixes. La moitié d'entre eux y a eu accès. Les honoraires de ces professionnels ont augmenté en moyenne de 2 %.

Les indemnités journalières ont augmenté dans de vastes proportions compte tenu de la mise en place d'indemnités dérogatoires, pour 1,5 milliard d'euros. Ce dispositif permettait de financer le maintien à domicile des parents devant garder leurs enfants ainsi que les personnes vulnérables. À partir de mai 2020, les indemnités journalières de droit commun ont connu une hausse d'un milliard d'euros.

Les dispositifs à destination des entreprises ont été mis en œuvre rapidement et efficacement. Ils ont permis d'assurer la pérennité du tissu économique. Ils ont été protecteurs pour leurs bénéficiaires et les critères d'éligibilité étaient d'ailleurs plutôt larges par rapport à d'autres pays.

Le fonds de solidarité a permis de verser des aides rapidement et dès le début de la crise. Il a coûté 16 milliards d'euros à l'État en 2020, en tenant compte des dépenses reportées à 2021. À compter de la fin de 2020, des mesures de recentrage ont permis d'augmenter les montants versés aux secteurs les plus sinistrés. Ce dispositif a donc été amplifié en 2021, et ce jusqu'au 30 septembre, date à laquelle il sera supprimé. Le fonds de solidarité a représenté un montant plus élevé que chez nos voisins européens. Les aides versées (non soumises à l'impôt) étaient d'ailleurs cumulables avec d'autres dispositifs.

Le dispositif d'activité partielle avait pour but d'offrir aux entreprises une alternative aux licenciements économiques. Sa mise en œuvre a été très rapide. Le recours à l'activité partielle a concerné jusqu'à 8,4 millions de salariés en avril, un niveau sans précédent, et 973 000 entreprises. Les plafonds de salaire pris en compte pour le calcul de l'aide ont été plus élevés que dans les autres pays comparables. Le coût total de ce dispositif est estimé à 26,2 milliards d'euros en 2020. La sortie progressive de l'activité partielle a introduit un reste à charge pour les entreprises à partir du 1er juillet 2021 (hormis pour les secteurs protégés).

Les travailleurs indépendants ont pour leur part bénéficié d'un report de leurs prélèvements sociaux. Pour les entreprises employant des salariés, le montant des prélèvements au titre des échéances de paiement de 2020 non réglées atteignait 11,4 milliards d'euros. Les entreprises et les travailleurs indépendants relevant des secteurs les plus affectés par la baisse d'activité ont bénéficié d'exonérations, d'aides au paiement et de réductions de prélèvements sociaux qui ont limité la constitution de leur dette sociale. Le coût total de ces mesures est estimé à 5,7 milliards d'euros à la mi-juin 2021.

Les prêts garantis par l'État ont été souscrits pour l'essentiel entre avril et juin 2020 mais le dispositif s'est poursuivi jusqu'à ce jour. Le montant total des PGE octroyés par les banques atteint 142 milliards d'euros au 1er août 2021. Compte tenu des taux d'intérêt plus favorables, les PGE ont été utilisés préférentiellement par les entreprises. Le coût de ces prêts pour les finances publiques est encore indéterminé car il dépendra du taux de défaut des emprunteurs.

Le résultat opérationnel de ces mesures est tout à fait positif. Pour autant, l'élargissement et la reconduction des aides compte tenu de la persistance de la crise sanitaire ont introduit des risques qui ne sont pas à négliger, et ce d'autant plus que les aides étaient cumulables.

Des risques d'effet d'aubaine ont été relevés : la possibilité de cumuler des aides de droit commun et des aides sectorielles a permis à certaines entreprises de surcompenser leur perte de revenus. Nous pointons en particulier la conjonction de l'activité partielle et du recours au fonds de solidarité.

Des risques d'optimisation existent également dans la mesure où les remboursements passent après d'autres remboursements de droit commun. Compte tenu de l'ampleur des sommes en cause, cela entraîne une certaine incertitude sur la situation des finances publiques. Les aides sociales sont par ailleurs un risque de premier plan.

Les risques de fraude ne sont pas négligeables. La mise en place rapide et efficace des dispositifs s'est en effet accompagnée d'un allégement très important des contrôles en début de crise. Ce choix n'était pas illogique puisqu'il s'agissait de mettre en œuvre rapidement des mesures de protection dans un contexte d'incertitude totale. Nous ne le critiquons pas. Cependant, la complexification des dispositifs et leur prolongement au cours de la crise a provoqué un accroissement du risque de fraude. La Cour l'a souligné à plusieurs reprises. Les contrôles liés au fonds de solidarité ont été progressivement renforcés (contrôles a posteriori à partir de juillet 2020, dispositif d'instruction spécifique pour les demandes d'aides supérieures à 30 000 euros depuis janvier 2021) mais ils restent en deçà des enjeux. Le retour à la normale doit s'accompagner d'une plus grande vigilance. S'agissant de l'activité partielle, le ministère en charge du travail, de l'emploi et de l'insertion réfléchit à une nouvelle stratégie de contrôle, ce qui devrait conduire au réexamen des aides accordées lors de la première vague.

Enfin, l'activité de contrôle fiscal et social a été interrompue pendant le confinement, et n'a repris que progressivement.

La Cour estime que le dispositif d'urgence massif a permis d'atteindre ses objectifs de court terme, en protégeant le système de santé, les ménages et les entreprises : nous n'avons pas vu de paralysie du système de santé, de montée alarmante du chômage, d'explosion de la pauvreté ou de faillites massives d'entreprises. Je pense en particulier aux personnes actives en situation de précarité ou aux étudiants isolés.

Les finances publiques françaises ont joué un rôle essentiel pour amortir les effets de la baisse de la production de richesse nationale, en se substituant en partie aux employeurs et aux clients. L'État a joué son rôle d'assureur de dernier ressort.

À moyen terme, la situation appelle à la vigilance pour la sortie de crise. Les entreprises françaises se trouvent dans une situation moins favorable que dans les autres pays européens avec un endettement élevé (renforcé par les PGE). La Banque de France a d'ailleurs récemment pointé la grande hétérogénéité des situations. Pour les secteurs les plus durement touchés par la crise, les effets pourraient être durables. De même, la situation des ménages est hétérogène. Les catégories les plus touchées par la crise ont été les travailleurs précaires, les étudiants et les artisans et commerçants relevant des secteurs les plus pénalisés.

Le troisième constat de notre rapport est que la crise aura des effets durables sur les finances publiques. Tout naturellement, les mesures liées à la crise ont été financées par la dette. La dette publique atteint 115,1 points de PIB, soit 2 650 milliards d'euros. Elle a augmenté de 20 points de PIB par rapport à 2019. Nos projections montrent que l'endettement devrait se maintenir durablement à ce niveau. Le prolongement de dispositifs de soutien au-delà de la crise sanitaire proprement dite pèsera sur les finances publiques. Des coûts pérennes s'ajouteront aux coûts transitoires de gestion de la crise. Les accords du Ségur de la Santé prévoient ainsi une augmentation des rémunérations, ce qui représente un investissement financier important (près de 10 milliards d'euros en 2021, 12 milliards d'euros en 2022, soit près de 0,5 % du PIB). Cet investissement s'accompagnera-t-il d'une réorganisation du système de santé ? De même les honoraires des professionnels de santé de ville ont été revalorisés. Ces charges massives ne pourront être financées que par des économies sur d'autres types de dépenses publiques, y compris au niveau de l'assurance maladie. Je vous renvoie au rapport que nous avons soumis au Président de la République et au Premier ministre afin que la mise en place des politiques publiques soit plus efficace et plus équitable. La recherche d'économies et d'efficacité n'est pas antinomique avec un esprit de plus grande justice. Les efforts visant à soutenir la relance économique risquent également d'être pérennisés.

Pour réussir la sortie de crise, nous devons nous efforcer de redresser progressivement la trajectoire des finances publiques. Nous avons déjà souligné ce point. La France est plus endettée que ses voisins européens, ce qui est lié essentiellement aux dépenses publiques. Leur hausse a certes ralenti ces vingt dernières années, elle est plus rapide que dans les autres pays, de sorte qu'avant la crise, le taux d'endettement de la France se situait déjà 9 points de PIB au-dessus de la moyenne de l'Union Européenne. La crise a encore amplifié les écarts. La trajectoire pour le redressement des finances publiques en 2021 est également en décalage par rapport aux stratégies mises en œuvre par la plupart de nos partenaires européens. Ainsi, en 2024, la France serait le pays le plus endetté de la zone euro avec un taux de 120 % de PIB tandis que la plupart des autres pays envisagent une baisse de leur taux d'endettement à partir de 2022.

La Cour a appelé, dans son rapport commandé par le Premier ministre, à la mise en extinction progressive des dispositifs coûteux de sortie de crise, et à infléchir le rythme des dépenses publiques. L'objectif de cette démarche est d'améliorer la qualité des dépenses publiques et d'identifier des sources d'économies potentielles. Cette préconisation reste d'actualité. Nous aurons l'occasion de développer et actualiser ce sujet à l'occasion des rapports que nous devons remettre, que ce soit le rapport demandé par la commission des finances du Sénat ou le rapport sur le budget 2022.

Les dépenses importantes résultant de la crise nous apparaissent justifiées, et le bilan de ces actions est positif, mais le contrôle et l'évaluation ne sont pas un luxe car ils permettent de garantir une certaine qualité de la dépense publique.

Les trois principales conclusions de notre rapport sont donc en premier lieu que les dépenses publiques ont massivement augmenté en 2020, principalement en lien avec la réponse à la crise sanitaire, en deuxième lieu que le bilan opérationnel de ces mesures d'urgence est positif dans l'ensemble, mettant en exergue la pertinence de ces mesures et l'efficacité dans leur mise en œuvre par les administrations publiques, même si cela s'accompagne cependant de risques, notamment de risques de fraude, et en troisième lieu que l'objectif en sortie de crise est de renouer avec la croissance économique tout en redressant la trajectoire des finances publiques.