Intervention de Christine Pires Beaune

En préambule, permettez-moi, madame la présidente, de dire et d'apporter, au nom de mon groupe, tout notre soutien au peuple ukrainien. Je voudrais aussi remercier Jean-René Cazeneuve, qui aura présidé cette mission d'information de longue haleine, Joël Giraud, pour sa contribution au tome I, même si elle a dû, pour une bonne raison, s'interrompre, François Jolivet, avec qui j'ai eu plaisir à travailler sur ce tome II, et les services de la commission des finances.

Beaucoup a déjà été dit par le président Jean-René Cazeneuve. Cette mission a donné lieu en mars 2021 à la publication d'un tome I consacré à la DETR. Aujourd'hui, nous vous proposons, chers collègues, un tome II consacré à la DSIL, quoiqu'il comporte également des compléments relatifs à la DETR. La mission d'information sur la DETR a été créée dans le sillage des évolutions constatées sur la répartition de cette dotation depuis 2018, qui n'étaient pas toujours bien comprises par les départements et qui nous avaient d'ailleurs conduits à voter le gel des enveloppes pour l'année 2020, le temps de mieux appréhender les dynamiques qui déterminent la répartition des enveloppes départementales.

Les travaux de la mission ont permis de parvenir à l'identification d'une définition pertinente et consensuelle de la ruralité – j'y reviendrai – et de dresser plusieurs constats.

Premier constat, les critères d'éligibilité des EPCI à la DETR sont larges et peu discriminants. La refonte de la carte intercommunale en 2017 a eu pour conséquence une augmentation sensible de la population éligible à la DETR, puisque 5 millions d'habitants y ont été rendus éligibles entre 2014 et 2019, ce qui a eu pour effet de pénaliser les collectivités déjà éligibles, notamment les collectivités rurales à qui s'adresse la DETR. Ce problème demeure.

Deuxième constat, la répartition de la DETR par habitant rural est très hétérogène selon les départements, avec des écarts difficiles à justifier, puisqu'ils vont de 1 à 15. Ce problème subsiste également.

Troisième point, les enveloppes départementales de DETR peuvent adopter des trajectoires pluriannuelles contre-intuitives et divergentes, sans que cela s'explique par une évolution du caractère rural des départements concernés. Ce problème demeure lui aussi.

J'ai bien entendu les arguments sur la triple ruralité, mais le nord-ouest du département du Puy-de-Dôme, à plus d'une heure de la métropole de Clermont-Ferrand, ne profite absolument pas de cette métropole et une commune de 200 habitants située dans le nord-ouest du département a les mêmes caractéristiques qu'une commune d'un département uniquement rural.

Ces trois constats militent pour une révision des critères de l'éligibilité à la DETR d'une part et des critères utilisés pour le calcul des enveloppes départementales d'autre part.

En revanche, la mission d'information a pu se rendre compte que la DETR était une dotation qui fonctionnait bien.

À l'issue de la restitution de ses travaux, la mission avait souhaité poursuivre ses investigations sur la DETR et élargir son périmètre d'analyse à la principale autre dotation de l'État destinée aux collectivités territoriales : la DSIL.

Plus récente que la DETR, la DSIL a été créée en 2016 sous la forme d'un fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) pour compenser les effets de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l'investissement public local. Cette dotation a été pérennisée par la loi de finances pour 2018.

L'enjeu de la DSIL n'est pas le même que celui de la DETR. Pour la DETR, il se situait plutôt dans la répartition des crédits entre départements et sur la question des collectivités éligibles, qui sont censées correspondre aux territoires ruraux. La DSIL ne fait pas l'objet d'un encadrement départemental. L'éligibilité à cette dotation est très large et le rôle de la commission départementale des élus est réduit. L'enjeu réside dans l'examen approfondi de la pertinence du niveau régional de gestion retenu par le législateur depuis sa création, qui offre aux représentants de l'État la liberté la plus grande pour répartir les subventions.

De prime abord, le niveau régional peut apparaître mieux à même de cibler des projets dits structurants et il offre une vision plus large et une souplesse accrue aux préfets de région. La mission a donc cherché à savoir si les choix discrétionnaires des préfets de région ne conduisaient pas à traiter de manière très différente des collectivités et des projets aux caractéristiques similaires. Elle a donc procédé à une analyse des doctrines des préfets de région en matière de gestion administrative et de répartition des crédits de la DSIL.

Avant de laisser la parole à mon collègue François Jolivet, qui vous présentera les conclusions de la mission concernant la gestion administrative de la DSIL, je vais évoquer la DETR, afin de rendre compte de compléments à nos travaux sur cette dotation.

Tout d'abord, je reviens sur la définition de la notion de ruralité. Plusieurs dotations – la dotation de solidarité rurale (DSR), la dotation de soutien à l'investissement des départements, la dotation minimale de péréquation des départements, etc. – prennent en compte le caractère rural ou urbain des collectivités pour déterminer l'éligibilité de celles-ci, mais elles utilisent des notions différentes pour définir la ruralité, telles que le taux d'urbanisation ou l'appartenance à une aire urbaine. La mission considère donc qu'il est temps d'utiliser la méthode de la grille communale de densité de l'INSEE, qui fait consensus. On peut considérer qu'elle est la plus fonctionnelle et la mieux à même de mettre en valeur le poids de la population rurale.

On peut relever que la loi de finances pour 2022 a commencé à intégrer la grille de densité dans certains dispositifs. La mission propose donc de généraliser l'usage de la grille de densité aux autres dispositifs à destination des collectivités rurales et de déterminer l'éligibilité à la DETR principalement en fonction de ce critère.

La mission est revenue sur la question du taux de subventionnement, car le traitement des projets entre départements paraît inégal. Si l'on compare les DETR des trois départements du Gers, de l'Indre et du Puy-de-Dôme en 2020, on constate que la doctrine des préfets en la matière est très diverse, ce qui revient à traiter de manière inéquitable des dossiers pourtant similaires.

Un constat semblable peut être fait s'agissant de la proportion de dossiers écartés. Des dossiers sont plus susceptibles d'être écartés faute de crédits dans certains départements plutôt que dans d'autres. Par exemple, dans mon département du Puy-de-Dôme, 30 dossiers ont été écartés en 2020, ce qui semble encore raisonnable, dont 10 pour insuffisance de crédits. En 2021, le nombre de dossiers écartés a littéralement explosé, pour atteindre 130, dont 96 pour insuffisance de crédits. Je m'interroge sur cette progression. Je ne suis pas la seule, puisque mon préfet me le rappelle souvent. Combien de dossiers seront refusés en 2022 pour insuffisance de crédits ? À ce stade, nous n'avons pas de réponse.

Les enveloppes départementales peuvent sensiblement diverger dans le temps, sans que ces mouvements puissent s'expliquer par un changement du poids de la ruralité dans les départements. Ce constat de déséquilibre a justifié le resserrement du « tunnel » d'évolution des enveloppes départementales à plus ou moins 3 % en loi de finances pour 2021 – auparavant, il était de plus ou moins 5 %. Le problème ne demeure pas moins entier. En 2021 et en 2022, l'enveloppe du Puy-de-Dôme et de certains départements – tels que la Vienne, le Doubs, le Calvados, l'Eure, les Côtes d'Armor, les Hautes-Pyrénées, les Pyrénées Atlantiques, la Haute-Garonne, la Manche et la Charente – ont baissé de 3 % chaque année tandis que celles d'autres départements ont progressé. Cela justifie notre recommandation de revoir les critères d'éligibilité : il faut éviter que cette trajectoire devienne insoutenable.

Il me semble que ce phénomène est la traduction d'une prise en compte insatisfaisante de la population rurale. J'en veux pour preuve le montant de DETR par habitant rural au sens de la grille de densité : en 2020, il était de 93 euros dans le Gers et de 51,5 euros seulement dans le Puy-de-Dôme. Je ne m'explique pas cet écart de dotation ! Une commune rurale de 250 habitants doit faire face aux mêmes charges, qu'elle soit dans le Gers, l'Indre ou le Puy-de-Dôme ; dans la même situation financière, elle devrait donc pouvoir recevoir les mêmes subventions pour les mêmes travaux.

Je considère que la répartition de la DETR devrait davantage prendre en compte la population rurale en évitant les écarts de DETR par habitant rural entre départements. Cela passe sans doute par une refonte des critères de répartition et d'éligibilité.

Tels sont les trois compléments que je souhaitais apporter aux travaux réalisés par la mission sur la DETR.