Intervention de Cédric Villani

Nous sommes réunis pour évoquer une audition qui était très attendue et dont la mise au point a demandé des efforts considérables, non seulement de votre serviteur, mais aussi et surtout des rapporteurs et du secrétariat. Cette audition a porté sur les nouvelles techniques de sélection végétale – un sujet hautement sensible, puisqu'il a conduit à l'implosion du Haut Conseil des Bioechnologies (HCB).

De son côté, notre office, s'il a su éviter une telle implosion, a dû faire preuve d'une attention toute particulière pour mettre en valeur, aussi fidèlement et objectivement que possible, les nuances et divergences d'opinions qui se sont exprimées sur les plans technique et politique au cours de cette audition.

Plusieurs documents ont été préparés :

- le verbatim de l'audition, un document extrêmement riche qui permet de rendre compte de l'ampleur des sujets qui ont été abordés ;

- une synthèse d'une quinzaine de pages, recommandations comprises.

Les rapporteurs, Loïc Prud'homme et Catherine Procaccia, le premier vice-président Gérard Longuet et moi-même avons travaillé avec le secrétariat pour finaliser l'ensemble des sections de ce document afin d'exprimer fidèlement les différentes positions. Nous avons mis en avant le consensus partout où il pouvait être obtenu et acté les divergences, qu'elles s'expriment parmi les scientifiques ou les rapporteurs.

Pour rappel, cette audition s'est tenue le 18 mars 2021. Le thème abordé était celui des nouvelles techniques de sélection végétale, connues sous l'acronyme anglo-saxon NBT (New Breeding Techniques). Elle répondait à une demande de la Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale portant sur les avantages et les risques associés à ces techniques. Il ne s'agit cependant pas d'un sujet que l'Office examine pour la première fois, puisque déjà, dans son rapport de 2017 sur les enjeux économiques, environnementaux, sanitaires et éthiques des biotechnologies, il avait fait le point sur les techniques de modification ciblée du génome en matière d'agriculture. A cet égard, on emploie souvent dans ce domaine les termes d'édition de génome (par analogie avec la terminologie anglaise « genome editing »). Néanmoins, le vocable approprié est bien celui de modification ciblée du génome.

Si le sujet est revenu sur le devant de la scène, c'est parce qu'il faisait l'objet d'une actualité réglementaire importante. À la suite de la saisine par le Conseil d'État français, lui‑même mobilisé par différents acteurs tels que la Confédération Paysanne, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a été amenée à déterminer si les NBT devaient être soumis à la même réglementation que la transgénèse, une technique qui conduit aux OGM dits « classiques ». En d'autres termes, faut-il considérer du point de vue scientifique et légal les produits issus des NBT comme des OGM ? C'est aujourd'hui l'un des débats virulents au sein de l'Union européenne.

La CJUE, en 2018, a estimé que tel devait être le cas : les produits des NBT doivent être considérés comme des OGM. Depuis, les décrets d'application de cette décision à l'échelle nationale n'ont pas été validés. Il subsiste un flou sur l'utilisation des semences issues de ces techniques. D'ailleurs, certaines prises de parole du gouvernement laissent entendre que celui-ci ne partage pas la position de la CJUE. Par conséquent, un doute persiste sur une divergence qui pourrait éventuellement en découler entre les réglementations française et européenne.

La Commission européenne a produit une étude fin avril 2021, à la demande du Conseil européen. Cette étude vise à proposer une clarification du statut des nouvelles techniques génomiques dans le droit européen. Elle propose de revoir la réglementation 2001/18/CE actuellement inadaptée à ces techniques.

Les deux rapporteurs désignés par l'Office sont Catherine Procaccia et Loïc Prud'homme. Ils ont tenu l'essentiel des débats pendant cette audition de près de cinq heures, qui était divisée en trois tables rondes thématiques. Un grand soin a été apporté à leur composition pour que les points de vue, parfois opposés, y soient représentés de façon équitable.

La première table ronde a examiné les avancées scientifiques permises par les nouvelles techniques de sélection végétale en les replaçant dans le paysage de l'innovation végétale. La deuxième table ronde s'est concentrée sur l'évaluation des risques sanitaires et environnementaux et sur la question de la réglementation française. La troisième table ronde s'est attachée à analyser les enjeux du débat sous l'angle des sciences humaines et sociales, et en particulier le ressenti des Français vis-à-vis de ces techniques. Cette table ronde a été particulièrement instructive et nous a confortés dans la stratégie générale de l'OPECST visant à impliquer plus les sciences humaines et sociales dans l'analyse de ces sujets en général.

Le compte rendu que je vais vous présenter est articulé en plusieurs temps successifs.

Tout d'abord, de quoi parle-t-on lorsqu'on évoque les NBT ? Les NBT regroupent un ensemble relativement hétérogène de techniques. Au cours de l'audition, nous avons abordé exclusivement la technique de modification ciblée du génome. Le terme d'OGM, qui pourrait être compris, dans le langage courant, comme tout organisme dont le génome a été modifié par la main de l'homme, se réfère en réalité uniquement aux produits de la transgénèse, qui consiste en l'insertion d'un gène dans le génome d'une plante sans que son lieu d'insertion soit contrôlé.

Les techniques de modification ciblée du génome et surtout leur dernière génération qui utilise l'outil CRISPR-Cas9, dont la découverte a valu le prix Nobel de chimie 2020 à Emmanuelle Charpentier et Jennifer Doudna, permettent de réaliser des modifications très précises de la séquence génétique d'un organisme. Elles sont déjà utilisées en médecine humaine et le secteur du végétal y voit un intérêt pour produire de nouvelles variétés aux caractéristiques nutritionnelles ou agronomiques intéressantes.

Les acteurs qui y sont favorables ont insisté sur la grande précision de ces techniques. De surcroît, ils considèrent que leur utilisation n'a pas la même portée éthique que celle de la transgénèse dans la mesure où la modification ciblée du génome consiste à réaliser des modifications qui auraient pu en théorie se produire naturellement. L'INRAE a indiqué s'inscrire dans la recherche de modifications apportant aux plantes des caractéristiques utiles de lutte contre les virus et autres maladies, dans l'amélioration de l'absorption racinaire des nitrates, ou dans le décalage des floraisons pour améliorer la couverture végétale, par exemple.

Les premières variétés commercialisées dans le monde présentent des caractéristiques nutritionnelles intéressantes dans des contextes d'alimentation déséquilibrés, qu'il s'agisse de carences ou d'excès.

Les acteurs plutôt opposés à ces techniques ont nuancé la précision technique en indiquant qu'en plus de la modification souhaitée, la modification ciblée du génome et les techniques connexes utilisées laissent des traces dans le génome de la plante, non contrôlées. Le nettoyage de ces traces serait néanmoins possible via la réalisation de croisements supplémentaires appelés rétrocroisements qui sont également utilisés pour transférer ces modifications dans le génome d'une plante effectivement cultivée. Les plantes auxquelles sont destinées ces modifications sont qualifiées de « variétés élites ».

Si les objectifs présentés par les acteurs favorables à l'utilisation des NBT sont louables et potentiellement intéressants dans une perspective de transition agroécologique, les opposants ont rappelé que les mêmes objectifs ont été avancés pour la transgénèse et qu'ils n'ont pas été atteints. En effet, la majorité des OGM utilisés dans le monde présentent un trait de résistance à un herbicide qui est un encouragement à l'utilisation de celui-ci. Ceci ne constitue pas une pratique vertueuse au niveau environnemental, car elle conduit à un appauvrissement de la biodiversité.

Certains acteurs redoutent qu'une économie de la promesse soit à l'œuvre, au sens où l'on effectuerait à travers ces NBT des promesses qui ne se concrétiseraient jamais. D'autres ont estimé ne pas cacher les limites des techniques existantes (en particulier, toutes les plantes ne peuvent pas être modifiées).

Les promoteurs de ces techniques ne nient pas les obstacles à franchir, mais demandent que leur potentiel ne soit pas sous-estimé.

Le deuxième temps de cette synthèse concerne l'impact sanitaire éventuel des NBT. Faut-il soumettre à une évaluation des risques particulière les plantes issues des NBT ? Pour le HCB et pour l'Agence européenne de sécurité des aliments, certaines modifications opérées avec les NBT ne sont pas susceptibles de présenter un danger supplémentaire. Il est ainsi souhaitable de réaliser une évaluation au cas par cas en se basant sur la traçabilité et la déclaration documentaire de l'obtenteur.

Pour les opposants, il subsiste un risque lié aux effets hors cibles, qui justifie que les produits issus des NBT soient soumis aux mêmes procédures d'évaluation des risques que ceux issus de la transgénèse.

L'OPECST constate que, par rapport à la situation qui prévalait il y a quelques années, l'éventualité du risque sanitaire est désormais placée au second plan des préoccupations, y compris par les observateurs sceptiques qui mettent davantage en avant les risques liés à l'environnement ou au modèle agricole.

Le troisième temps de la synthèse concerne le défi de l'agrécologie. Tout le monde s'accorde sur le défi que représente la transition agroécologique, dont les enjeux ont été sous-estimés, de même que sur l'importance de la diversité (des techniques, des filières et la diversité génétique des plantes cultivées). Cette transition ne s'opérera pas avec des variétés et des modèles standardisés.

Les acteurs favorables aux NBT estiment que ces techniques peuvent contribuer à l'identification de nouvelles variétés intéressantes pour la transition, mais qu'elles ne permettront pas de relever tous les défis. L'INRAE considère qu'il convient de poursuivre la recherche sur les NBT afin de ne fermer aucune porte.

Les acteurs opposés aux NBT ont rappelé les échecs des OGM en matière de diversité. Selon eux, les mêmes contraintes économiques de retour sur investissement aboutiront aux mêmes écueils : l'utilisation de la technique sur les seules espèces de très grande culture, notamment. Un travail sur les pratiques culturales serait bénéfique. Par ailleurs, la diversité naturelle pourrait être mieux employée pour faire émerger des solutions intéressantes, notamment s'agissant de l'adaptation aux conditions locales de terroir et de culture.

Il est certain que le potentiel des NBT dans la transition agroécologique reste à démontrer par des cas d'usage concrets.

L'impact des NBT sur les modèles économiques agricoles constitue le quatrième temps de la synthèse. Cette question est au cœur des débats sur les pratiques contemporaines et dépasse le cadre de l'OPECST. Dans ce domaine s'est invité le débat autour de la propriété intellectuelle.

On constate un consensus des acteurs présents en faveur des certificats d'obtention végétale (COV) qui protègent la variété sur la base de critères phénotypiques. Ils permettent aux agriculteurs de ressemer, moyennant une rémunération équitable à l'obtenteur. Ils permettent également aux chercheurs d'effectuer librement leurs travaux sur les plantes concernées.

En l'état actuel du droit européen, les plantes ne sont pas soumises à brevet. Ce point a fait consensus. Cependant, le brevet reste envisageable pour des processus technologiques permettant l'obtention de variétés ou de gènes.

Certains participants redoutent que la brevetabilité des gènes restreigne grandement l'accès aux semences des sélectionneurs pour la création variétale et qu'elle pose des problèmes de diffusion dans les semences paysannes, venant dénaturer le principe du certificat d'obtention végétale. Il a également été rappelé que l'utilisation d'outils de modification ciblée du génome par la recherche n'est pas soumise à des contraintes de propriété intellectuelle, contrairement à la valorisation des produits obtenus avec ces outils.

Conclusion de cette réflexion : un fort soutien au modèle du COV, des enjeux qui supposent une instruction scientifique serrée et la nécessité de choix politiques nets en matière de propriété intellectuelle, ce qui ne relève pas du champ d'action de l'OPECST.

Sur la base des éléments dont il dispose, l'Office souhaite réaffirmer la nécessité que la propriété intellectuelle garantisse de bonnes conditions pour la recherche et l'innovation, en l'occurrence la création variétale, dans un objectif d'intérêt public. Ainsi, le brevet peut être utilisé de manière productive (en incitant la recherche) ou contre-productive (en protégeant des intérêts en place). Il faut donc promouvoir le brevet en tant qu'élément favorisant la recherche et l'innovation.

La traçabilité joue un rôle clé dans la mise en œuvre de la propriété intellectuelle et l'information du consommateur. Elle forme le cinquième temps de notre synthèse. La question est complexe, une plante obtenue par NBT « pouvant potentiellement » être indiscernable d'une plante obtenue par sélection naturelle. Cependant, aucun consensus scientifique ne s'est fait jour sur ce point. Certains invités de l'audition ont affirmé que les plantes issues de NBT étaient indiscernables de plantes dans lesquelles la mutation serait survenue naturellement. D'autres, en revanche, ont évoqué des traces involontairement laissées par les techniques. Ces techniques font encore l'objet de recherches et le débat ne peut donc être tranché. Néanmoins, il semble incontestable que la détection des plantes issues de NBT est plus difficile que celle des plantes issues de transgénèse (OGM).

Les débats de l'audition publique ont également porté sur la recherche, qui donne lieu au sixième temps de la synthèse. Le constat de l'impossibilité de mener des recherches dans le domaine des biotechnologies végétales en dehors du champ de recherche académique a été dressé. Il a abouti à une fuite des cerveaux qui a été regrettée par les participants. En particulier, certaines recherches ne peuvent être financées dans un cadre national, ce qui peut conduire le chercheur concerné à s'expatrier.

La recherche académique ne fait ainsi plus de demandes d'expérimentation en plein champ. Certains participants l'ont regretté, tandis que d'autres estiment que l'Europe ne devrait pas s'engager dans cette voie et développer ses compétences en la matière en vue d'envisager la transition agroécologique.

Traditionnellement, l'OPECST encourage le développement des recherches (dès lors qu'elles ne comportent pas de risque) ainsi que l'épanouissement des jeunes chercheurs et chercheuses. Sur la modification ciblée du génome qui se situe à la croisée de plusieurs domaines, il semble important de ne pas obérer la recherche. C'est pourquoi nous préconisons que les discussions sur les protocoles d'expérimentation puissent reprendre, dans l'esprit transpartisan qui avait cours au sein du HCB, impliquant toutes les parties prenantes. Il convient de découpler la recherche en la matière des possibles cultures à visée commerciale Il convient de dupliquer en matière de recherche ce qui se fait en matière de culture à visée commerciale (à vocation expérimentale).

Le débat français sur les NBT s'insère dans un climat plutôt négatif découlant du débat sur les OGM. Il s'assortit d'une grande défiance de la population s'agissant de la capacité des autorités nationales à assurer la sécurité sanitaire de l'alimentation. Ceci forme le septième temps de la synthèse.

Les sociologues ont souligné que l'appréciation de la balance bénéfices-risques est propre à chaque individu et liée aux émotions. Or, à l'heure actuelle, aucun bénéfice marquant n'a été démontré pour le consommateur. Aucune modification avancée n'est susceptible de changer la donne concernant notre alimentation en Europe occidentale.

Les NBT étant beaucoup plus récentes que les OGM, il n'existe que quelques exemples de variétés commercialisées, même dans les pays où la législation est bien plus souple. Cette absence de bénéfice visible ne permet donc pas d'établir une balance favorable dans le ressenti du citoyen. Les sociologues s'accordent à dire que le débat changera de nature le jour où une application bénéfique clairement identifiée pour la santé du consommateur ou l'environnement verra le jour. Il sera souhaitable d'expliciter les défis que représente la transition agroécologique et les outils qui sont envisagés pour y répondre.

En ce qui concerne leur image, les NBT ont l'avantage d'être plus précis et d'offrir plus de potentialité que les OGM. Elles sont en outre associées au prix Nobel d'Emmanuelle Charpentier et à des applications bénéfiques en médecine.

J'en viens à évoquer maintenant plus largement le débat de société sur les NBT, huitième temps de la synthèse. Ce débat est complexe et il importe de le poursuivre dans une logique transpartisane, telle que celle suivie par le HCB. Cette entité n'a cependant pas survécu à ce débat, notamment du fait de sa proximité avec les instances gouvernementales. Le gouvernement a fait le choix de l'efficacité en réaffectant ses missions dans plusieurs institutions. Pourtant, cette disparition est regrettable. Les blocages du HCB n'étaient pas nécessairement liés à sa composition, mais tenaient à la difficulté intrinsèque d'un débat qui est à la fois scientifique, philosophique, économique et social et doit donc être abordé selon une variété de regards. Peut-être était-ce un leurre de penser que l'on trouverait une réponse rapide à ce débat.

La question des valeurs a également été évoquée. Si les objectifs sont louables, la technique n'est pas neutre, comme l'a rappelé Bernadette Bensaude-Vincent. En effet, une technique véhicule toujours les valeurs de la communauté qui la porte. Utiliser ces techniques entre en contradiction avec les valeurs des tenants d'une version forte de l'agroécologie qui suppose d'agir et de faire avec la nature. Jean-Yves Le Déaut a déploré que le dialogue soit rendu difficile par des positions idéologiques.

Le débat sensible sur l'étiquetage est également intervenu dans l'audition. Pour les uns, des produits identiques doivent être étiquetés à l'identique. Pour les autres, les consommateurs sont en droit de connaître l'origine des variétés qu'ils consomment ainsi que les tenants et aboutissants qui lient ce produit à l'ensemble de la chaîne. Ce débat peut être rapproché de celui sur l'affichage des filières équitables dans le cadre desquelles, au-delà du produit lui-même, toute la chaîne socio-économique de production est évaluée à travers des labels.

Les incertitudes scientifiques qui demeurent conduisent à une méfiance de l'opinion publique. L'OPECST soutient la nécessité d'un débat public (scientifique, politique, économique et sociétal) évoquant aussi bien la nature des différentes techniques que leurs usages avérés pour permettre aux citoyens de prendre position.

Enfin, cette synthèse ne peut manquer de faire état des questions posées par la réglementation européenne. Adoptée en 2001 avant l'invention des NBT, et précisée dès le départ de façon peu satisfaisante à travers une liste d'exceptions, basée uniquement sur la notion de risque qui ne représente qu'une facette du débat, la directive 2001/18/CE nécessite d'être réévaluée. La réécrire intégralement serait la solution la plus ambitieuse. A tout le moins, il est souhaitable que la réglementation puisse évoluer en fonction des techniques comme le recommandait le Science Advice Mecanism. Cela pourrait se traduire par une réévaluation régulière de tout ou partie de la réglementation comme l'a proposé l'Académie d'agriculture.

Plusieurs acteurs ont exprimé leur vif rejet des conclusions de la CJUE et ont estimé que leur application consisterait en une interdiction de fait des NBT, à rebours du progrès scientifique. La pertinence de baser l'évaluation des risques sur le produit et non sur la technique a été illustrée par l'exemple des variétés résistantes aux herbicides qui peuvent être obtenues à partir de techniques ne relevant pas de la transgénèse ou des NBT. Il s'agit d'un exemple d'application non vertueuse, indépendante de la technique avec laquelle ces variétés ont été obtenues.

En rapport avec les précédentes recommandations de l'OPECST, une réglementation entièrement refondée devrait permettre d'appliquer un nouveau cadre d'évaluation dès que les propriétés d'une nouvelle variété le nécessitent, qu'elle soit issue d'une sélection classique, de techniques actuellement exemptés par la réglementation OGM ou des NBT.

Quel que soit le cadre à venir, l'évaluation des risques doit porter sur les risques sanitaires et les effets environnementaux liés aux pratiques. Ces derniers ont occupé la plus grande part de l'audition du 18 mars. Il s'agira d'une évaluation systémique basée sur le produit, ses caractéristiques et son utilisation dans le paysage agricole.

Ce sujet comprend de multiples facettes et est particulièrement complexe. Je passe la parole aux rapporteurs pour qu'ils puissent exposer leurs recommandations tout en insistant sur les points de convergence et de divergence qui ont subsisté à l'issue des débats.

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