Intervention de Laurent Saint-Martin

Le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 qu'il nous revient d'examiner est à la fois hors normes et sans surprise. Hors normes par le constat qu'il fait d'une dégradation massive de nos finances publiques en 2020, en raison, évidemment, de la réponse publique, tout aussi massive, à la crise sanitaire, économique et sociale que nous vivons depuis mars 2020 : c'est le « quoi qu'il en coûte ». Sans surprise, en outre, car chacun sait au Parlement et dans le pays à quel point la photographie financière de l'exercice 2020 a peu à voir avec la loi de finances initiale pour 2020, et tout à voir avec les quatre lois de finances rectificatives qui ont permis d'apporter cette réponse publique. Cette dernière a d'ailleurs reçu une très large approbation sur de très nombreux bancs des deux assemblées parlementaires, comme le prouvent les accords trouvés au Sénat et à l'Assemblée nationale dans les mêmes termes.

La préparation et le vote des lois de finances rectificatives ont été un véritable exercice d'équilibriste entre le besoin d'ouvrir suffisamment de crédits et celui de respecter le principe de sincérité qui, en matière de lois de finances, impose de faire les prévisions les plus réalistes possible. Tant mieux, donc, si celles de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 – qu'il s'agisse des recettes, du déficit ou de la dette – apparaissent pessimistes : ce sont les émissions de dettes réalisées sur la base de cette loi qui permettent d'ailleurs aujourd'hui de financer le déficit supplémentaire associé au projet de loi de finances rectificative pour 2021 que nous avons adopté vendredi dernier.

Depuis un peu plus d'un an, l'urgence commande toujours, et il est préférable, dans le contexte sanitaire actuel, de se préparer au pire pour connaître de bonnes surprises au moment d'apurer les comptes.

En 2020, le déficit public, toutes administrations publiques confondues, s'est élevé à 211,5 milliards d'euros, contre 74,7 milliards en 2019. Il représente donc 9,2 % du PIB, contre 3,1 % – et même 2,2 % compte tenu du one-off du CICE – en 2019. Le déficit de l'État atteint pour sa part 178,1 milliards ; il était de 92,7 milliards en 2019. Contrairement à ce qui s'était passé en 2019, il se trouve moins élevé que celui de l'ensemble des administrations publiques, ce qui révèle les conséquences majeures de la crise sanitaire sur les finances sociales. En revanche, le solde des administrations locales a été peu affecté : c'est là une bonne nouvelle pour nos collectivités et un signe de l'efficacité de tous les filets de sécurité créés par l'État – mesures que nous avons adoptées ici.

Les dépenses du budget général, nettes de remboursements et de dégrèvements, se sont élevées à 389,7 milliards, alors qu'elles avaient atteint 336,1 milliards en 2019. On retrouve là les 41,8 milliards décaissés tout au long de l'année 2020 au titre de la mission budgétaire Plan d'urgence face à la crise sanitaire. Au demeurant, toutes les dépenses liées à la crise n'ont pas été rattachées à celle-ci. Les aides exceptionnelles aux ménages et aux personnes les plus modestes, les plus fragilisées, soit 2,4 milliards, ont été financées par la mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" ; la mission "Économie" a permis l'achat de masques pour 395 millions et contribué à soutenir les industries produisant ces masques, mais aussi des zoos et des centres équestres, à hauteur de 45 millions. Elle a également financé les mesures du plan de relance en faveur des filières automobile et aéronautique, ainsi que des projets de relocalisation ou de décarbonation de l'industrie, pour 250 millions.

Au-delà du budget général, les comptes spéciaux ont supporté une partie déterminante de la réponse publique. L'État a déboursé 8,3 milliards en vue de renforcer, par une montée au capital, les entreprises stratégiques fragilisées par la crise. Près de 2 milliards d'avances ont été consenties afin de faire face aux difficultés rencontrées par les aéroports et les aérodromes, ainsi qu'aux pertes tarifaires subies par les autorités organisatrices de la mobilité, qui ont été prises en compte dans la troisième loi de finances rectificative. Les filets destinés à sécuriser les recettes de DMTO – droits de mutation à titre onéreux – des collectivités ont également joué leur rôle : lorsqu'il y a sous-consommation, c'est bien parce que les besoins sont moins importants que prévu.

Enfin, n'oublions pas les PGE, massivement employés pour soutenir la trésorerie des entreprises. Le déficit public de 2020 et de 2021 ne s'en ressent pas ; c'est normal, car les entreprises bénéficient pleinement de leur deuxième année de différé de remboursement. En revanche, on constate leurs effets sur le bilan de l'État : 100 milliards d'engagements de garanties sont inscrits au passif. La sortie de ces PGE devra évidemment être accompagnée, afin de ne pas fragiliser les bénéficiaires, qui ont dû décaisser les montants correspondants. Cela nécessitera sans doute un allongement de leur échéance, ainsi que des procédures de restructuration simplifiées, accompagnées d'un point de vue budgétaire, pour les entreprises ayant des perspectives de rebond.

En somme, la très forte augmentation des dépenses n'a pas empêché une certaine maîtrise budgétaire, comme l'illustrent l'évolution modérée des dépenses de personnel – inférieure à la prévision de la loi de finances initiale – et la première baisse des emplois consommés depuis 2015. Par ailleurs, dans la lignée des deux précédentes, l'exécution 2020 se signale par l'absence de décrets d'avance et par le respect de règles raisonnables de mise en réserve de crédits – 2021 constituera une exception en la matière.

Les recettes fiscales nettes de l'État ont également subi les effets de la crise : elles s'élèvent à 256 milliards, contre 281,3 milliards en 2019, et alors que la loi de finances initiale prévoyait 293 milliards. Les impôts dont le rendement dépend de l'activité économique, tels la TVA, la TICPE, l'impôt sur les sociétés, expliquent bien sûr en très grande partie cette moins-value. Toutes administrations publiques confondues, l'encours de la dette au 31 décembre 2020 s'élève à 2 000 milliards, soit 115,7 % du PIB. Au 31 décembre 2019, il était de 1 823 milliards, représentant 97,6 % du PIB. Il s'agit donc là d'une très forte hausse de notre endettement, due à des besoins de financement sans précédent – plus de 300 milliards – en raison d'un déficit public inédit.

Cette augmentation du stock de la dette s'est toutefois accompagnée en 2020 d'une baisse substantielle du coût des engagements financiers de l'État, avec un montant historiquement faible de 35,8 milliards, contre 40,3 milliards en 2019. Plus nous nous endettions, moins nous devions payer le service de la dette ! La qualité de la signature de la France, confortée, nous a permis de financer nos politiques publiques au meilleur coût sur les marchés. Bien entendu, tout cela n'a été possible qu'avec et grâce à la politique monétaire efficace de la Banque centrale européenne (BCE), mais aussi en raison du bien-fondé de nos politiques d'urgence et de relance, considérées à la fois comme protégeant les emplois, les entreprises, et comme susceptibles de contribuer, en préparant la croissance future, à un retour sur investissement.

Du fonds de solidarité à la gratuité des tests et des vaccins, en passant par le Ségur de la santé et par les dispositifs d'activité partielle, nous avons mené, depuis plus d'un an, une très grande politique sociale. Il nous revient d'en constater aujourd'hui le coût, il nous reviendra à l'avenir d'en gérer les conséquences, mais nous pouvons collectivement en retirer la satisfaction du service rendu à nos compatriotes. Au niveau international, nos politiques publiques ont été validées, justifiées, voire encouragées ; la Commission européenne, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Fonds monétaire international (FMI) ont bien compris leur intérêt en vue de préserver les revenus, l'emploi, les entreprises, tout en préparant le rebond de notre économie. Une fois sortis de l'urgence, le plan de relance doit nous permettre de rattraper le temps perdu en retrouvant, au-delà de l'action de la BCE, un facteur de crédibilité de la France sur les marchés financiers et de confiance des investisseurs dans notre signature.

La crise n'a pas entamé la volonté de sérieux budgétaire de la majorité. L'aiguillon des taux d'intérêt, momentanément assouplis par la BCE, ne manquera pas de se faire sentir de nouveau et de susciter des interrogations concernant la soutenabilité de nos finances publiques. Plus que jamais, il nous faut procéder aux réformes structurelles qui nous fourniront des outils afin de mieux encadrer la dépense publique, de rééquilibrer les comptes sociaux, de promouvoir l'investissement pour l'avenir. En temps voulu, une nouvelle programmation budgétaire doit nous permettre de stabiliser puis de diminuer l'endettement public.

Il revient au Parlement de donner quitus au Gouvernement concernant l'exercice budgétaire 2020. Certes, sans doute aurait-il été possible, comme nous en avons discuté, de mieux ajuster les crédits ouverts en 2020 et en 2021 au titre de l'urgence, notamment en modérant le volume des reports, qui pèse nécessairement sur l'exactitude de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement. Cependant, situons-nous à l'époque de l'adoption du quatrième projet de loi de finances rectificative : nous mesurerons combien il était alors difficile, face à la crise, d'anticiper précisément les besoins. Dans ce contexte, qui incitait à la prudence en matière de prévisions portant sur des politiques publiques nouvelles, entre autres des politiques de guichet, il convient d'admettre que l'exécution 2020 reflète bien les quatre lois de finances rectificatives, lesquelles avaient été approuvées largement au-delà de la majorité parlementaire. On peut donc logiquement former le vœu que ce projet de loi le soit également, dans le même esprit d'unité nationale.