Intervention de Morgan Larhant

De quoi parlons-nous lorsque nous évoquons le budget du ministère des affaires étrangères ?

La mission « Action extérieure de l'Etat » comprend quatre programmes pour un total d'environ 3 milliards d'euros, dont un tiers de crédits d'intervention, un tiers de crédits de personnel et un tiers de crédits de fonctionnement.

Mais nous pouvons adopter un périmètre plus large, incluant l'aide publique au développement et les ressources fiscales affectées ; on arrive alors à 4,7 milliards d'euros. Cela ne représente que 1,5 % du budget de l'Etat, mais tout de même 20.000 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Il existe un périmètre encore plus large qui comprend l'ensemble des programmes et missions du budget qui concourent à l'action extérieure de l'Etat, pour un montant d'environ 7 milliards d'euros. A ceci s'ajoute, depuis quelques années, un pullulement d'opérateurs, qui sont venus compléter l'action du ministère. Nous devons donc penser cette transversalité de l'action extérieure de l'Etat.

En 2018, l'évolution du budget des affaires étrangères est convergente avec celle du budget de l'Etat : il augmente globalement de 2%. La mission « Action extérieure de l'Etat » est stabilisée en volume, mais l'aide publique au développement est augmentée, conformément à l'engagement du Président de la République d'atteindre 0,55% du RNB en 2022. L'évolution est modérément baissière s'agissant du plafond d'emplois du ministère.

La période 2018-2022 sera marquée par l'effort sans précédent sur l'aide publique au développement. Les crédits du programme 209 augmenteront de 1,3 milliard d'euros sur cette période. Cela implique deux grands défis pour le ministère : améliorer son efficience et accompagner la montée en puissance de cette aide publique au développement.

Pour ce qui est de l'efficience, plusieurs pistes doivent être approfondies. Premièrement, il s'agira d'amplifier les efforts sur le réseau du ministère. C'est actuellement le troisième réseau au monde, après les Etats-Unis et la Chine. Ce réseau est d'autant plus vaste qu'il chevauche d'autres réseaux à l'étranger. Au total, il existe environ 680 implantations françaises à l'étranger, en incluant les réseaux des affaires étrangères, de Bercy et de l'intérieur. Nous devrons adapter ce réseau selon un principe de modularité : création des postes à effectif allégé (présence diplomatique) ; abandon de certaines missions, notamment en matière consulaire ; redéfinition des priorités, à l'instar de ce que font les Britanniques depuis 2016. Nous devons avoir une approche globale ; c'est l'idée du service commun de gestion qui a été impulsée et qui devra être prolongée en incluant dans cette mutualisation davantage de fonctions (immobilier, achats) et d'autres acteurs. Nous devrons également réfléchir au patrimoine immobilier du ministère, qui s'élève à 4,5 milliards d'euros.

Deuxièmement, il conviendra de mieux maîtriser la masse salariale. Les effectifs se sont réduits de 5% sur la période 2012-2017 mais la masse salariale a augmenté sur cette période. Cela s'explique principalement par la dynamique de l'indemnité de résidence à l'étranger ; nous devrons la repenser. La Cour des comptes suggère par exemple de revenir sur cette indemnité pour les agents dans le réseau européen, en tenant compte de l'égalisation des niveaux de vie en Europe. Un autre levier est d'appliquer le schéma d'emplois en ciblant davantage les emplois qui coûtent le plus cher, et pas seulement des agents recrutés locaux. Il faut aussi transformer certains emplois permanents du ministère par des recrutements locaux. Ces derniers représentent 34% des effectifs du réseau, contre 66% et 48% pour les ministères britannique et allemand. On économiserait 120 millions d'euros si on appliquait le taux des Allemands.

Une troisième piste de réflexion porte sur l'architecture globale de la fonction « action extérieure », et notamment la répartition des rôles entre le ministère et les opérateurs. Par exemple, on constate que les bourses sont systématiquement gérées au niveau des ambassades, alors que Campus France a un large réseau et pourrait le faire. De plus, s'agissant de ces bourses, il y a deux opérateurs différents selon que l'on est dans l'Union européenne ou non. Il y a évidemment des gains de synergies à faire.

Pour ce qui est du second grand enjeu que je mentionnais plus tôt, à savoir l'augmentation de l'aide publique au développement, il nous faut réfléchir sur les instruments que nous mobiliserons. En effet, il peut y avoir une tension entre l'objectif quantitatif d'APD, qui suppose des décaissements rapides - ce qui conduirait à privilégier les outils multilatéraux - et, d'un autre côté, les intérêts de l'aide bilatérale : visibilité des contributions françaises et possibilité de prendre en compte nos priorités et la situation des pays récipiendaires. Le Président de la République a en outre appelé à une européanisation de notre aide au développement. Cela signifie que nous devons aller vers plus de programmations communes, d'objectifs partagés et de répartition des priorités. Il y a enfin une réflexion à mener sur les acteurs les plus pertinents. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement propose de réaffecter les ressources tirées des financements innovants au Fonds de solidarité pour le développement. Il y a des amendements parlementaires visant à maintenir une affectation de 270 millions d'euros au bénéfice de l'AFD. Cela ne me semble pas être l'option garantissant la meilleure lisibilité et la meilleure efficacité ; il y a un risque de constitution de trésorerie dormante à l'AFD.