Intervention de Alain Griset

Permettez-moi tout d'abord de vous indiquer la présence parmi nous, que vous avez acceptée, de Clément Chadenet qui, dans le cadre du DuoDay, m'accompagnera tout au long de la journée.

Près de trois ans sont passés depuis la création de la mission d'information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances qui a abouti à la proposition de loi organique dont vous votez les conclusions de la commission mixte paritaire. Je tiens à vous présenter les excuses de M. Olivier Dussopt qui n'a pas pu être présent aujourd'hui et qui me donne le plaisir d'être parmi vous.

La loi organique relative aux lois de finances a fêté son vingtième anniversaire le 1er août dernier. Grâce à elle, et depuis près de deux décennies, le Parlement et les gouvernements successifs ont travaillé à rapprocher la gestion des finances publiques du principe fondamental de transparence que pose l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui prévoit : « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique […]. » À l'occasion de cet anniversaire, nous pouvons donc saluer les fondateurs de la LOLF qui ont grandement contribué, par leurs travaux et leur détermination, à améliorer notre architecture budgétaire. Tout d'abord, elle a approfondi à bien des égards les droits du Parlement. Pour ne prendre que quelques exemples, ce dernier examine et vote les moyens de l'État par politique publique et non plus par budget des ministères. Nous discutons ainsi de la destination réelle des crédits, ce qui n'était pas le cas avant 2001, bien que ce soit essentiel pour faire la transparence sur l'usage de la contribution publique.

Par ailleurs, le Parlement vote la totalité des crédits de chaque mission budgétaire, ce qui n'était pas non plus le cas avant la LOLF, car, je le rappelle, les crédits de l'année précédente étaient simplement reconduits par un vote unique. Enfin, le Parlement peut amender les crédits budgétaires, ce qui constitue une amélioration notable et profonde du droit d'amendement. Certes, la recevabilité financière prévue par l'article 40 de la Constitution demeure, mais la loi organique relative aux lois de finances a d'ores et déjà considérablement assoupli cette contrainte en autorisant le dépôt d'amendements parlementaires visant à modifier les moyens alloués aux programmes budgétaires, alors que le dépôt de tels amendements était tout bonnement impossible par le passé.

Il s'agit aussi d'une réussite en ce qui concerne la performance de la dépense publique. Les progrès apportés par ce texte sont indéniables à cet égard. Ainsi, le Parlement dispose d'un outil précieux, la documentation budgétaire, la nôtre étant l'une des plus riches au monde. C'est en effet l'appréciation de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans son rapport de 2018. Elle considère que l'information budgétaire est transparente, précise et qu'elle permet une mesure bien plus fine qu'ailleurs de l'efficacité de la dépense. Il s'agit donc d'un moyen concret donné au Parlement en matière de contrôle budgétaire, ce qui contribue aussi à la démocratisation de l'information en matière de finances publiques.

Pour autant, malgré ces succès et ces avancées, la pratique n'a pas épuisé l'ensemble du potentiel de la LOLF. Nous devons nous saisir des moyens qu'elle met à notre disposition. Beaucoup a été fait pour que les règles de comptabilité et de gestion budgétaires accompagnent le mouvement de la LOLF, mais nos efforts doivent se poursuivre, tant du côté du Parlement que du Gouvernement, pour que l'évaluation de la performance de la dépense publique soit réelle et concrète et pour que la justification au premier euro remplace vraiment la discussion sur les seules mesures nouvelles, à la fois au Parlement et au sein des administrations.

Au-delà de la pratique et de la question de la mobilisation des moyens offerts par la LOLF, chacun convient aujourd'hui que ce cadre doit trouver un second souffle. C'est la volonté exprimée par le président de la commission des finances et le rapporteur général, auteurs de cette proposition de loi organique. Cette proposition de loi est l'aboutissement d'un travail parlementaire transpartisan de grande qualité qui est un cas d'école. Il commence par la renaissance de la mission d'information sur la LOLF par M. le président de la commission, Éric Woerth, M. le rapporteur général Laurent Saint-Martin et Joël Giraud dès le début de l'année 2019. Ses travaux aboutissent par la rédaction d'une proposition de loi organique déposée au premier semestre 2021. Les auteurs de cette proposition de loi organique ont également pu bénéficier de l'avis du Conseil d'État, conformément à la procédure prévue dans la Constitution depuis 2008. Le Gouvernement a contribué à la réflexion, notamment en demandant à la commission présidée par Jean Arthuis de faire des propositions sur les questions de gouvernance des finances publiques. Elle a rempli sa mission, qui, je le pense, a été d'une grande utilité. Je me réjouis de l'accord qui a été dégagé en commission mixte paritaire, car il traduit l'équilibre institutionnel qui a été trouvé en dépit des divergences politiques.

La proposition de loi organique qui en ressort constitue une avancée majeure pour le pilotage de nos finances publiques. Elle consolide les pouvoirs du Parlement en apportant une pierre supplémentaire à l'entreprise d'amélioration de la qualité et de l'efficacité de la discussion budgétaire, au service de la maîtrise de nos finances publiques.

Le premier objectif visé par le texte dont nous débattons est d'insérer une dimension pluriannuelle dans la discussion budgétaire. C'est un apport essentiel aux yeux du Gouvernement. Qu'il s'agisse de la commission sur l'avenir des finances publiques, présidée par Jean Arthuis, ou de la Cour des comptes, le constat dressé est similaire : il y a un manque de pluriannualité dans la programmation de nos finances publiques. La proposition de loi organique prévoit d'instaurer une règle en matière de dépenses qui nous permettra de nous inscrire encore davantage dans une maîtrise pluriannuelle de nos finances publiques. Cet objectif d'évolution des dépenses est d'autant plus important que le Gouvernement pourra compter sur la vigilance du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) pour détecter les écarts entre ce qui était prévu et ce qui a été fait.

Le texte tend à consolider les discussions consacrées à la gestion de la dette publique, à laquelle les Français semblent plus sensibles que jamais. Pour ce faire, il est prévu la remise d'un rapport spécifique et la tenue d'un débat annuel sur les modalités du financement de la dette, qu'il convient d'aborder de manière dépassionnée.

Le deuxième objectif est de continuer à renforcer la sincérité des lois financières dans la lignée des recommandations du rapport de Jean Arthuis. Si la présente proposition de loi organique est adoptée, le Gouvernement devra justifier les éventuelles déviations de la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques, avant même le dépôt du projet de loi de finances (PLF). Cette mesure va dans le sens d'un cycle budgétaire plus transparent, auquel le Gouvernement est particulièrement attaché.

La proposition de loi organique prévoit également un contrôle du Haut Conseil des finances publiques sur la compatibilité des dispositions des projets de loi de programmation sectorielle avec celles de la loi de programmation des finances publiques : c'est une disposition au service de la sincérité budgétaire. Il s'agit d'asseoir la crédibilité des lois de programmation des finances publiques en évitant que d'autres lois de programmation n'en fragilisent le respect et de garantir les moyens dont l'État dispose pour la mise en œuvre des lois de programmation.

La sincérité budgétaire n'a de sens que si les lois financières sont compréhensibles : il s'agit d'un enjeu démocratique. Les auteurs de la présente proposition de loi organique ont donc pour ambition de réorganiser la présentation des lois de finances en vue d'en améliorer la lisibilité et la transparence : ce sont autant de pas vers un plus grand respect des principes constitutionnels que la loi organique relative aux lois de finances s'attachait à enraciner dans notre pratique.

Le texte prévoit d'améliorer l'information délivrée au Parlement, dans le prolongement de la loi organique de 2001. Dans son rapport d'information, Alain Lambert résumait ainsi l'esprit de cette loi : « Le contrôle parlementaire sur les finances publiques est une ardente obligation sans laquelle les fonctions du Parlement ne sauraient être réellement exercées. C'est ce vers quoi tend l'article 4 en prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur la situation des finances publiques locales. Cette disposition ouvre la possibilité de réserver un temps de discussion budgétaire ad hoc à cette question et nous permettra de disposer d'une vision plus large que si nous en restions à l'examen des seuls crédits de la mission "Relations avec les collectivités territoriales" .

La proposition de loi organique améliore également le processus législatif. De fait, le renforcement des pouvoirs du Parlement passe aussi par une réorganisation du calendrier législatif.

Pour ce qui est du cadrage général, le débat d'orientation des finances publiques sera refondé : s'y substituera une obligation pour le Gouvernement de fournir au Parlement les plafonds de crédits par mission à l'été. Aussi y aura-t-il un débat unique portant à la fois sur l'orientation des finances publiques au moment de la présentation du programme de stabilité, au mois d'avril, et sur ce programme de stabilité.

Enfin, le texte a été enrichi par les débats parlementaires et par la commission mixte paritaire. Pour ne citer que quelques-uns des apports, les débats au sein des deux chambres ont rationalisé la discussion budgétaire sur les taxes affectées, qui seront désormais examinées dans leur ensemble en première partie de la loi de finances. Leur encadrement a également été renforcé pour améliorer la sincérité budgétaire.

L'information du Parlement a également encore été accrue en permettant aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances d'accéder à l'ensemble des informations qui relèvent du secret statistique ou fiscal.

Permettez-moi d'appeler à la vigilance sur l'une des dispositions qui ont fait l'objet d'un accord entre les deux chambres. L'article 4 ter , tel qu'issu de la CMP, prévoit que lorsque l'on doit ouvrir en urgence un montant de crédits supérieur à 100 millions d'euros en usant de la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles, le Gouvernement doit en informer les commissions des finances trois jours au moins avant la publication de l'arrêté ouvrant ces crédits. Nous comprenons cette exigence d'information et de transparence. Néanmoins, il faut être prudent, car cette dotation est attribuée notamment pour faire face à des besoins d'urgence. Or, on ne peut exclure qu'à l'avenir, une situation d'une urgence exceptionnelle, que nous souhaitons évidemment très rare, nécessite une ouverture massive et très rapide de crédits. Il s'agirait d'une urgence telle qu'il serait impossible d'attendre trois jours sans que cette attente ait des conséquences très néfastes. Dans ce cas, une certaine souplesse pourrait s'appliquer.

Mesdames, messieurs les députés, cette proposition de loi organique contribue à doter l'État d'outils rénovés, précieux pour le Parlement comme pour le Gouvernement. Je suis convaincu que, par nos débats, à l'Assemblée comme au Sénat, nous avons contribué à l'enrichir davantage. Au nom d'Olivier Dussopt, je me permets de remercier chaleureusement l'ensemble des parlementaires qui ont participé à ces débats et, une nouvelle fois, à remercier en particulier M. le rapporteur et M. le président de la commission des finances pour le formidable travail qu'ils ont mené.