Intervention de Didier Migaud

Parmi les pays dont la dette dépasse le seuil des 60 points de PIB, la France est celui dont l'endettement a crû le plus en 2017, tandis que la dette publique moyenne de la zone euro rapportée au PIB diminue, elle, de 1,8 point sur la même période.

Dans ce contexte, deux constats conduisent la Cour à appeler à la vigilance. D'une part, même si l'amélioration de la conjoncture se poursuit et entraîne mécaniquement une amélioration des comptes publics, cela ne doit pas pour autant faire l'effet d'un anesthésiant. Trop souvent par le passé, les périodes de conjoncture favorable n'ont pas été mises à profit pour réduire le déficit structurel et retrouver les véritables marges de manoeuvre budgétaires nécessaires pour faire face à une éventuelle dégradation du contexte économique. La question de fond de l'efficacité de la dépense publique, c'est-à-dire de l'utilité de chaque euro dépensé, n'est pas réglée, en témoignent de nombreux exemples relevés dans les travaux des juridictions financières.

D'autre part, les conditions à réunir pour atteindre les objectifs fixés pour les années à venir par la loi de programmation des finances publiques sont loin d'être acquises. Pour 2018, la loi de finances ne prévoit qu'un recul faible du déficit, et le poids de la dette publique devrait encore légèrement augmenter. Au-delà de 2018, la loi de programmation des finances publiques prévoit une concentration de l'effort de réduction des déficits sur les années 2020 à 2022. Elle repose sur l'hypothèse, par nature incertaine, du maintien du rythme actuel de croissance sur toute la période, et sur des hypothèses d'économies qui doivent être affermies et se concrétiser.

Pour l'État, il s'agit de réformes dont les contours et les périmètres restent encore à définir et à préciser. Pour les collectivités territoriales, les cibles prévues pour les dépenses de fonctionnement et les excédents apparaissent très ambitieuses, à un niveau en tout cas jamais observé pendant les cinquante dernières années. Pour la Sécurité sociale, enfin, les économies attendues supposent un effort très soutenu de maîtrise des dépenses de santé.

L'effectivité de l'amélioration en 2018 et au-delà requerra donc qu'en matière de maîtrise des dépenses, les ambitions du Gouvernement et du Parlement tiennent toutes leurs promesses et que des réformes d'ampleur structurelle soient mises en oeuvre sans retard, notamment dans le cadre des travaux de la démarche « Action publique 2022 ». Voilà le cadre général dans lequel les pouvoirs publics sont contraints de penser leur action s'ils souhaitent atteindre les objectifs qu'ils se sont fixés.

Pour les appuyer dans leurs efforts, les juridictions financières ont analysé, dans le rapport présenté aujourd'hui, une grande série de cas concrets de politiques et de dispositifs publics, et relevé des réussites et des améliorations nécessaires. S'il faut, bien entendu, se garder de généraliser à outrance les constats particuliers, ce travail permet d'aborder les grands enjeux de l'action publique par l'angle du réel, du terrain. Je voudrais évoquer six de ces grands enjeux. Face à eux, il apparaît clairement que les gestionnaires publics ne sont pas restés inactifs, mais, pour qu'ils puissent répondre plus efficacement encore à ces enjeux, des progrès importants restent à accomplir.

Premier grand enjeu traité dans le rapport : la modernisation numérique de l'action publique. Depuis 2011, l'État s'est doté d'une structure de gouvernance de son système d'information, dotée de compétences reconnues et chargée d'appuyer les ministères pour faire profiter le service public des opportunités offertes par les nouvelles technologies. Il a mis en place une stratégie reposant sur une mutualisation des investissements, une optimisation des ressources existantes à travers le partage des méthodes, des codes et des données, et la diffusion des innovations. Des jalons importants ont donc été posés, et la Cour s'en réjouit.

Au regard des bénéfices attendus, elle appelle à une amplification de cette démarche et formule pour l'avenir deux orientations et quatre recommandations, parmi lesquelles le déploiement accéléré de la stratégie d'État-plateforme, le renforcement de l'attractivité de l'État comme employeur pour recruter et fidéliser les talents qui lui manquent dans certains domaines précis, et la création d'un programme budgétaire supportant les dépenses numériques et informatiques à vocation transversale.

En matière de services publics numériques de santé, des progrès importants ont été enregistrés depuis cinq ans, avec notamment la poursuite du déploiement d'ameli. fr, le portail des services en ligne de l'assurance maladie, et la relance récente par la Caisse nationale d'assurance maladie du projet phare du dossier médical partagé. Les pouvoirs publics doivent désormais afficher pour ambition d'ancrer ces nouveaux services dans les usages et de leur permettre de contribuer à l'évolution des pratiques médicales. Ils doivent pour cela remplir rapidement plusieurs prérequis identifiés par la Cour, mais également enrichir et mieux exploiter les données de santé, afin de tirer pleinement profit de leur potentiel majeur.

Deuxième grand enjeu, qui change la donne pour plusieurs services et dispositifs publics : le réchauffement climatique et la nécessité qui en découle d'accompagner la transition énergétique. L'exemple des aides pour l'électrification rurale, créées en 1936 et reposant sur un système de péréquation entre territoires urbains et ruraux, est particulièrement éclairant. Si celles-ci doivent désormais évoluer, c'est notamment pour relever des défis nouveaux ou s'adapter à des enjeux croissants comme la transition énergétique dans les territoires ruraux et les besoins spécifiques des espaces ultramarins.

Autre exemple traité dans le rapport, celui de l'installation, d'ici à 2024, de près de 39 millions de compteurs communicants Linky par Enedis, filiale à 100 % d'EDF. Le rapport de la Cour souligne les défis qui s'annoncent pour que cette opération, évaluée à 5,7 milliards d'euros, permette de réels progrès dans l'optimisation de notre consommation individuelle et globale d'électricité. Ces progrès restent encore à prouver.

Le troisième grand enjeu est celui de l'emploi. Destinés initialement à faciliter l'insertion professionnelle, les contrats aidés ont été largement mobilisés pour réduire le chômage à court terme et favoriser la cohésion sociale et territoriale, au prix de dérapages financiers importants, d'effets d'aubaines notables et d'un accompagnement insuffisant. Pour garantir l'efficacité et la soutenabilité du dispositif, la Cour appelle à le recentrer sur les publics pour lesquels il est le mieux adapté, c'est-à-dire pour ceux qu'il n'est pas possible d'orienter vers des dispositifs de formation plus intensifs et qui ne requièrent pas pour autant un accompagnement global. Certaines orientations annoncées par le Gouvernement vont dans le sens de ces propositions. La Cour sera attentive à en analyser la portée et les résultats.

Les juridictions financières se sont également penchées sur la santé publique, à travers le cas de la politique vaccinale. La fragilité constatée de certaines couvertures vaccinales apparaît comme le résultat d'une hésitation croissante et particulièrement forte de la part des Français, dans un contexte marqué, depuis vingt ans, par de multiples crises sanitaires et par des controverses, voire des campagnes de désinformation, relayées sur internet et les réseaux sociaux. Face à cette situation, la mobilisation des pouvoirs publics a été tardive et trop timide pour permettre d'inverser véritablement la tendance. Pour rétablir une confiance durable dans la vaccination, c'est-à-dire dans une action publique de santé parmi les plus efficaces tout en étant peu coûteuse, la Cour recommande des actions vigoureuses. Elles passent notamment par la simplification et la facilitation des parcours de vaccination, et par le déploiement d'une communication active.

Le cinquième enjeu que j'évoquerai est celui de la sécurité publique, illustré par l'exemple de la régulation des activités privées de sécurité. Ces dernières contribuent de manière croissante à la sécurité des Français, et leurs effectifs représentent désormais l'équivalent de plus de la moitié des forces de sécurité publique. Face à cette situation nouvelle, la Cour a constaté que l'État ne jouait pas encore pleinement le rôle de pilote nécessaire pour définir clairement les critères de recours aux sociétés privées et leurs modalités de coopération avec les forces de l'ordre lorsqu'elles interviennent dans l'espace public. Par ailleurs, les résultats obtenus par le Conseil national des activités privées de sécurité – CNAPS – , l'autorité de régulation chargée de moraliser et professionnaliser le secteur, ne sont pas à la hauteur des attentes.

Le contrôle de la moralité des demandeurs de titres autorisant l'exercice d'une activité privée de sécurité apparaît en effet inégal et, de façon générale, trop indulgent. Il conduit à délivrer des cartes et autorisations à des personnes ayant des antécédents judiciaires relatifs à des faits parfois graves et manifestement incompatibles avec l'exercice d'une activité privée de sécurité. En outre, les sanctions prononcées par le CNAPS dans le cadre de sa mission disciplinaire apparaissent insuffisamment effectives et dissuasives.

Enfin, le dernier enjeu que je citerai est de nature transversale : c'est celui de la gestion de la dette des organismes publics. Deux chapitres du rapport annuel soulignent que l'État a bien pris la mesure des risques considérables sur le plan financier, mais aussi et surtout, in fine, pour la continuité de l'action publique, que peut revêtir un pilotage mal avisé de l'endettement public.

Le premier est consacré à la sortie des emprunts à risque des collectivités locales, dont le coût global pour les finances publiques de l'État et des collectivités locales a été estimé par la Cour à environ 3 milliards d'euros, dont 2,6 milliards d'aides distribuées aux collectivités. C'est à ce prix que les risques financiers et juridiques liés aux emprunts les plus toxiques ont été maîtrisés, dans le cadre d'une démarche globale enclenchée par l'État au début de 2013, et mise en oeuvre avec rigueur et réussite.

Le second chapitre a trait à la dette des hôpitaux, dont le montant a été stabilisé dans les années récentes, grâce à une meilleure maîtrise des dépenses d'investissement, à la mise en place d'un fonds de soutien destinés aux établissements ayant contracté des emprunts structurés, et à la création d'une procédure de validation interministérielle des projets d'investissement les plus importants. Toutefois, cette procédure comporte encore des limites et la vigilance la plus étroite demeure de mise, au regard de l'érosion de la capacité d'autofinancement des hôpitaux et du financement incertain du nouveau plan d'investissement lancé récemment par le Gouvernement pour la période 2018 à 2022.

Être à la hauteur des grands défis actuels suppose que les objectifs de certains dispositifs publics spécifiques soient adaptés aux grands enjeux finaux de l'action publique, au prix parfois d'une clarification ou d'un ciblage accru. Cela suppose, parallèlement et nécessairement, que soient remis en question certains objectifs historiques et parfois dépassés. C'est la raison pour laquelle nous appelons notamment à resserrer les missions de la douane en matière fiscale, en supprimant les taxes obsolètes dont les coûts de gestion apparaissent disproportionnés, comme les taxes sur les farines et les céréales, en simplifiant nettement la collecte de certaines autres taxes, et en déchargeant cette administration de la gestion des droits de port et de la totalité de ses activités de recouvrement fiscal. C'est également pour cela que la Cour appelle à une révision profonde du régime des aides à la presse écrite.

Enfin, je voudrais évoquer les conditions opérationnelles à réunir pour réussir la mise en oeuvre des projets de modernisation et en tirer tout le bénéfice à long terme. À travers les exemples traités dans le rapport public, les juridictions financières ont passé plus particulièrement en revue trois aspects concrets de cette mise en oeuvre, et formulent à leur sujet des recommandations précises.

Tout d'abord, le rapport met l'accent sur la nécessité d'accorder une attention très étroite à l'organisation institutionnelle d'un projet pour garantir un partage clair des responsabilités et des tâches. C'est pourquoi il recommande de repenser l'organisation institutionnelle de l'alimentation en eau potable du Grand Paris, en en confiant complètement la compétence à la métropole, et non, comme c'est le cas actuellement, aux douze établissements publics territoriaux qui la composent. En cohérence avec les autres recommandations formulées par les juridictions financières au sujet de la métropole dans le cadre d'un référé adressé au Premier ministre en octobre 2017, cela permettrait d'optimiser l'utilisation des installations de production et de gérer de façon coordonnée les ressources.

La création de l'École nationale supérieure maritime visait, quant à elle, à concentrer les moyens consacrés à la formation maritime et à en améliorer l'attractivité par une réforme pédagogique et la délivrance du titre d'ingénieur. Cependant, elle a pâti d'un manque évident de préparation, notamment en ce qui concerne la stratégie d'implantation immobilière, dispersée aujourd'hui entre quatre villes. La Cour appelle donc notamment à une révision rapide des modalités de gouvernance de l'école et à la rationalisation de ses implantations territoriales, qui pourraient être concentrées sur un seul site, ou sur les deux sites de Marseille et du Havre.

Les efforts de rationalisation et donc de mutualisation des moyens, notamment immobiliers, constituent la deuxième modalité concrète de mise en oeuvre observée cette année par la Cour. Dans ce domaine comme dans les autres, les juridictions financières rappellent que l'achèvement des projets ne signifie pas l'achèvement des efforts. Un pilotage étroit et au long cours doit prendre le relais pour que tous les bénéfices des investissements, souvent massifs, soient retirés. Je donnerai deux exemples.

Le premier est celui du projet Balard, c'est-à-dire du regroupement de l'administration centrale du ministère des armées dans un bâtiment unique construit sur le fondement d'un partenariat public-privé. La Cour met en évidence trois points. Le premier est que, même si le choix d'un partenariat public-privé s'est imposé avant tout à cause du manque de ressources budgétaires publiques disponibles, il s'est révélé adapté dans ce cas d'espèce, du fait de la complexité de la construction d'un bâtiment sécurisé à tous points de vue et de l'exigence des prestations.

Le deuxième est que le projet a été mené à bien dans les temps, pour un résultat à la hauteur des attentes de ses usagers. Il constitue aujourd'hui une réussite opérationnelle. En revanche – c'est le troisième point – , son plan de financement à long terme, qui était gagé sur la réalisation d'économies importantes qui ne se sont pas concrétisées, ne sera sans doute pas atteint. Surtout, la Cour appelle à un renforcement du pilotage de la gestion de ce contrat de long terme, crucial pour éviter un dérapage supplémentaire des coûts et faire respecter ses obligations par le partenaire privé.

Second exemple : la rénovation de 15 % de la surface globale des bâtiments universitaire, engagée en 2007 dans le cadre de l'opération Campus. La mise en oeuvre de cette opération s'est éloignée progressivement de ses principes d'origine. Son bilan apparaît en demi-teinte du fait qu'un quart seulement des opérations a été livré dix ans après son lancement, et qu'elle n'a pas été articulée avec une démarche d'accompagnement des universités vers l'autonomie dans la gestion de leur patrimoine.

L'urgence est désormais de ne pas perdre le bénéfice des importants investissements consentis en organisant dans la durée la gestion et l'entretien du nouveau patrimoine immobilier, en tirant tout le parti des compétences acquises au ministère et dans les universités, et en prévoyant un plan de stratégie patrimoniale dans tous les contrats pluriannuels conclus entre celles-ci et l'État.

Enfin, c'est un message réitéré des juridictions financières, le succès final des démarches de modernisation dépend de la capacité des gestionnaires à prêter une attention très étroite aux résultats de leur action pour les usagers des services publics. Les politiques publiques n'ont de sens que si elles sont efficaces. C'est pourquoi nous appelons si souvent à mettre en place, dès la création d'un dispositif, les modalités de son contrôle interne et externe et les remontées d'information nécessaires à son évaluation.

C'est l'un des messages du chapitre relatif au service civique et à l'agence chargée de son déploiement. Créé en 2010, le service civique a fait l'objet d'une montée en charge réussie, grâce à la grande mobilisation de l'État à tous les niveaux. D'environ 35 000 en 2014, les effectifs de bénéficiaires approchent 140 000 fin 2017. Étant donné son coût, entièrement à la charge de l'État, il est désormais nécessaire de veiller au respect systématique des principes fondateurs du service civique, pour éviter que les missions offertes ne s'assimilent à des emplois, des stages ou des fonctions de bénévoles déguisés, et s'assurer qu'elles correspondent bien à un engagement personnel du jeune dans une mission d'intérêt général. Une évaluation globale des effets du dispositif, tant pour les jeunes volontaires que pour les bénéficiaires de leurs actions, pourrait aussi utilement être menée.

Autre exemple, les dispositifs de remise et de transaction en matière fiscale permettent de procéder à des diminutions, voire à des abandons, d'impôt pour tenir compte des situations spécifiques des contribuables, pour un montant de 526 millions d'euros par an en moyenne. Il faut savoir que 36 % de l'ensemble des demandes de remise gracieuse sur la période 2011-2016 concernaient la taxe d'habitation : en raison de disparités particulières en matière d'assiette et de taux, cet impôt peut en effet atteindre des niveaux élevés au regard des capacités des contribuables. La marge d'appréciation laissée à l'administration fiscale dans l'utilisation des remises et transactions suppose, en contrepartie, des dispositifs de contrôle interne et une restitution sans faille, afin notamment d'assurer l'homogénéité des pratiques sur l'ensemble du territoire. Or la Cour constate, entre autres, que l'égalité de traitement des contribuables sur tout le territoire national n'est pas suffisamment garantie par les modalités actuelles de suivi des pratiques des différents services des impôts.

La lutte contre la fraude aux cotisations sociales apparaît, enfin, comme une politique à relancer, notamment face au développement des nouvelles formes de travail. Le nombre de contrôles et d'actions de lutte contre cette fraude diminue dans les URSSAF, tandis que le montant total des redressements stagne et que celui des recouvrements afférents recule. En particulier, certains prélèvements ou dispositifs sociaux font l'objet de contrôles très limités ou inexistants, bien que des dizaines de milliards d'euros soient en jeu, comme les cotisations aux régimes de retraite complémentaire des salariés du secteur privé, le crédit d'impôt compétitivité emploi ou les cotisations des travailleurs indépendants. La Cour formule plusieurs recommandations de nature à permettre d'inverser ces tendances.

Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, il ne m'a pas été possible de faire état, de manière exhaustive, des observations de la Cour contenues dans les 1 287 pages de son rapport annuel, réponses comprises. Vous aurez compris qu'au-delà des critiques que nous formulons parfois – souvent, aux dires de certains – , nous saluons aussi les efforts engagés et les réussites obtenues par de nombreux gestionnaires, dans tous les domaines de l'action publique.

Il ne faut toutefois pas se voiler la face. Des progrès substantiels restent à réaliser dans de nombreux domaines. Il s'agit non seulement de mobiliser des marges importantes pour augmenter la performance des politiques publiques – de nombreux rapports de la Cour montrent qu'il existe des marges d'efficacité et d'efficience en matière d'action publique, et je ne cesse de rappeler le décalage entre le niveau de la dépense publique et les résultats de l'action publique – , mais également de mener les réformes structurelles qui, seules, permettront à la France de respecter, dans le long terme, sa trajectoire de finances publiques. Bonne lecture !