Intervention de Pascal Teixeira Da Silva

Je suis très honoré d'être parmi vous, alors que je reviens tout juste – ce matin – d'un déplacement au Sénégal, après d'autres pays. Je voudrais d'abord préciser de quoi je suis chargé, car l'intitulé de ma fonction peut paraître très ambitieux : étant pour l'instant seul, même si je travaille bien sûr en étroite coopération avec tous les ministères et toutes les directions concernés, comme avec les opérateurs de l'État, je ne peux pas m'occuper de tout…

Comme vous l'avez souligné, je suis en charge du volet international du plan d'action « asile et migrations » qui a été présenté le 12 juillet dernier. Par rapport à certains homologues européens, j'ai pour avantage d'être missionné à la fois par le ministre de l'Europe des affaires étrangères et par celui de l'intérieur. Je rends compte aux ministres et à leurs cabinets, en permanence, et je me trouve également placé sous le regard constant du cabinet du Premier ministre et de l'Élysée. Certaines réunions se tiennent au plus haut niveau, ce qui témoigne de la grande attention politique que nos autorités portent à ce sujet. Le fait d'avoir nommé un ambassadeur en conseil des ministres en est une illustration.

Je commencerai par les piliers sur lesquels l'approche française repose – et je me réfère en l'occurrence à ce qu'a déclaré le Président de la République : afin de préserver la mobilité légale et de la développer autant que possible – mais c'est l'objet d'un débat –, de préserver également l'asile et d'en garantir l'acceptabilité sociale et politique, il convient de lutter contre l'immigration régulière, sans quoi tout sera confondu et rejeté. Il importe ainsi de maintenir la distinction entre les réfugiés et les migrants économiques, comme entre les migrants réguliers et irréguliers. Cela peut sembler une évidence, mais un tel rappel me paraît important dans le contexte actuel, pour plusieurs raisons.

D'abord, comme c'est le cas depuis 2015, même si c'est désormais d'une manière atténuée, puisque les flux irréguliers ont diminué sur les trois voies existant en Méditerranée, on continue à avoir des flux mixtes, mêlant des personnes éligibles à la protection internationale au titre de la convention de Genève de 1951 et des migrants économiques, qui fuient simplement la mauvaise gouvernance, la pauvreté, le sous-développement et les inégalités, parmi toute une série de causes. Les migrants économiques s'engouffrent, en quelque sorte, dans la brèche ouverte par les réfugiés syriens et dans celle que la Libye continue d'offrir compte tenu de sa situation chaotique. Nous sommes obligés, de fait, d'accueillir des personnes qui ont des statuts différents mais qui se trouvent mélangées. Ce elles sont n'est pas a priori inscrit sur leur visage… La détermination du statut dont ils relèvent nécessite alors d'appliquer un certain nombre de procédures.

Autre raison, découlant de la première, l'idée se développe au sein des organisations internationales concernées et des organisations non gouvernementales (ONG) que le critère à retenir est celui de la vulnérabilité. Dans cette perspective, les questions de statut, à savoir l'application ou non de la convention de Genève, resteraient certes importantes, mais la vulnérabilité devrait constituer un critère d'action et de protection. C'est indéniable sur le plan humanitaire, mais il faut veiller à ne pas détricoter la convention de Genève. Il s'agit d'un instrument important alors qu'il existe encore beaucoup de régions dans le monde où des personnes fuient en masse des guerres ou des conflits, des dictatures et des persécutions politiques, religieuses ou ethniques. Il faut faire attention aux grands textes adoptés juste après la seconde guerre mondiale ou dans les années 1950 et 1960 : compte tenu de l'état du monde, mon expérience des questions multilatérales me conduit à penser que l'on n'arriverait pas à des résultats aussi remarquables aujourd'hui si l'on devait renégocier ces textes. Prenons garde, même si les préoccupations et les intentions de ceux qui lancent le débat autour du critère de la vulnérabilité sont tout à fait respectables.

Une difficulté supplémentaire est liée à la notion de réfugiés climatiques, qui n'est absolument pas fondée juridiquement. La France estime qu'utiliser ce terme dans un autre contexte que celui de la convention de Genève est dangereux, à la fois pour les raisons que je viens d'indiquer, et parce qu'il serait extrêmement difficile de déterminer ce qu'est vraiment un réfugié climatique. Les causes climatiques existent, mais elles se mêlent à beaucoup d'autres facteurs, tenant en particulier à la gouvernance au sens large. Ce n'est pas parce que des phénomènes climatiques se déroulent que leur gestion est nécessairement mauvaise. À la question des ressources s'ajoute par ailleurs celle des inégalités.

Comme l'a souligné le Président de la République, dans plusieurs discours, notre situation n'est pas satisfaisante : on accueille mal en France, on examine mal les situations individuelles, on intègre mal ceux qui sont fondés à demeurer sur le territoire et on renvoie mal ceux qui n'ont pas vocation à y demeurer. Il y a donc beaucoup à faire. D'où le plan d'action sur l'asile et la migration, ainsi qu'un projet de loi dont je comprends qu'il sera soumis au Parlement au mois de février prochain.

J'évoquerai successivement les trois grands volets : la mobilité légale, l'asile et l'immigration irrégulière.

La mobilité existe. Sur ce point, permettez-moi de vous renvoyer aux chiffres qui viennent d'être publiés par la direction générale des étrangers en France : on observe une augmentation du nombre de visas délivrés. Même s'il y a beaucoup de visas de tourisme dans le total, ceux de long séjour étaient en hausse de près de 8 % en 2017 et les premiers titres de séjour délivrés de près de 14 %. Il est souvent question d'une « forteresse » qui serait érigée ou d'une « fermeture des frontières », mais les chiffres montrent le contraire – il est vrai, néanmoins, que l'on peut leur faire dire beaucoup de choses…

La vraie problématique est celle de la composition de la mobilité légale : l'immigration familiale reste le premier motif de délivrance des premiers titres de séjour, avec 91 000 titres sur un total de 262 000, les étudiants et les migrants économiques représentant de moindres proportions, malgré une progression des premiers, ce qui témoigne de l'attractivité et du rayonnement de la France. Il est également intéressant de noter que l'immigration familiale est quasiment en stagnation, alors que les autres motifs de délivrance ont connu une augmentation.

Les facteurs d'évolution sont nombreux et dépassent largement mes compétences. Je voudrais néanmoins souligner que les pays d'origine, notamment ceux avec lesquels nous avons un problème d'immigration irrégulière, sont demandeurs d'une mobilité légale à caractère circulaire qui a du mal à se développer. Les personnes arrivant en France dans des conditions régulières sont trop souvent incitées à rester plutôt qu'à retourner chez elles par la suite. C'est particulièrement le cas des étudiants : la proportion de ceux qui restent en France est l'une des plus élevée parmi les pays en accueillant en grand nombre. Un des enjeux est d'instaurer des mécanismes permettant de créer une autre approche en vue de faciliter la circularité. Je pense que le futur projet de loi contiendra des éléments sur ce plan.

Au-delà des aménagements techniques qui peuvent paraître souhaitables, on peut se demander si une sorte de quid pro quo est possible entre le développement de la mobilité légale et la réduction de l'immigration irrégulière. C'est un pari qui est fait, ou une revendication qui est présentée, mais j'avoue humblement que je suis encore agnostique sur cette question. Je n'exerce mes fonctions que depuis quatre mois et je n'ai pas vu d'étude scientifique suffisamment étayée et probante qui démontrerait l'existence de vases communicants. C'est peut-être le cas, mais je n'en sais rien. Il s'agit en tout cas d'un sujet crucial, qui mériterait une investigation très approfondie : on est là au coeur de notre politique migratoire et du dialogue que nous avons avec les pays d'origine.

Pour en terminer sur le chapitre des mobilités légales, je voudrais souligner que des dispositifs existent déjà. Je pense en particulier aux accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire qui nous lient avec sept pays. Ces accords, conclus dans les années 2006-2010, comportent trois grands piliers : le développement de la mobilité légale, à destination des salariés, des étudiants, des jeunes professionnels et des travailleurs saisonniers, l'amélioration des retours et des réadmissions, et enfin des financements pour des projets de développement solidaire, axés notamment sur la formation professionnelle et tout ce qui est susceptible de traiter une partie des causes profondes de l'émigration, y compris en impliquant les diasporas.

Le bilan, selon un rapport réalisé il y a quelques années déjà, est mitigé. Pour avoir participé au comité de suivi de deux accords, je peux confirmer qu'ils ne sont pas entièrement satisfaisants et qu'il est assez difficile de les faire mieux fonctionner. Il y a, bien sûr, la question de la volonté politique, en particulier pour les retours et les réadmissions, mais il n'est pas non plus très facile de décréter, s'agissant de la mobilité légale, qu'il faudrait tant de Tunisiens ou tant de Sénégalais dans tel secteur d'activité ou de convaincre de jeunes professionnels de venir en France. Les raisons, sur lesquelles je pourrai revenir, sont multiples. C'est un sujet qui mérite d'être revu, non pour renégocier de fond en comble les accords existants, mais pour voir ce qui peut être amélioré.

Je serai plus rapide sur l'asile, car je n'ai pas compétence pour la partie légale de cette question. Dans le contexte général de notre politique migratoire, la lenteur des procédures et la question du retour des déboutés du droit d'asile constituent des points prioritaires – le Président de la République s'est exprimé en ce sens, et le Gouvernement a annoncé que le projet de loi comporterait un certain nombre de dispositions dans ce domaine. Il y a en effet de nombreuses améliorations à apporter.

Les réfugiés qui traversent la Méditerranée, au sein de flux mixtes, sont exposés à de graves périls lors de la traversée du Sahara, de leur séjour en Libye, puis du passage de la Méditerranée. Il est plus humain et plus raisonnable d'essayer de les réinstaller depuis les pays de transit. Les réinstallations concernent ainsi des réfugiés au sens de la convention de Genève, qui ont été enregistrés par le HCR et qui ont par ailleurs un projet migratoire : tous ceux qui se trouvent dans des pays de transit ne souhaitent pas aller en Europe. À titre d'exemple, l'essentiel des 60 000 Maliens qui ont trouvé refuge à l'Ouest du Niger – ils ont quitté leur pays à cause des combats et de la poussée des groupes djihadistes – attendent que la situation redevienne normale de l'autre côté de la frontière et n'ont aucune envie d'être réinstallés en France ou plus généralement en Europe.

La réinstallation fait partie de ce que prévoit la déclaration adoptée le 28 août dernier lors d'un sommet réunissant l'Union européenne, quatre de ses États membres et trois pays de transit, notamment le Niger et Tchad. En ce qui concerne la France, le Président de la République a annoncé que nous réinstallerions 10 000 réfugiés en deux ans, dont 3 000 en provenance d'Afrique – depuis le Niger, le Tchad et le territoire libyen. Dans ce dernier cas, il s'agit de personnes transférées vers le Niger par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), ce qui a déjà concerné 25 personnes jusqu'à présent.

Le troisième et dernier volet, qui constitue le coeur de ma mission, est la lutte contre l'immigration irrégulière. Je vais utiliser des termes propres aux démographes et aux statisticiens en parlant de « flux » et de « stocks », mais je tiens à préciser que cela n'a pas de connotations particulières dans ma bouche : je sais que leur emploi pour désigner des êtres humains est parfois critiqué, mais je le ferai dans un sens purement technique.

On distingue généralement par commodité les pays d'origine, de transit et de destination. Mais la distinction entre ces catégories est en réalité très théorique. Presque tous les pays relèvent de ces trois registres. Le Maroc, par exemple, est de manière croissante un pays de transit, notamment sur ce que l'on appelle la voie de la Méditerranée occidentale, avec 28 000 traversées au départ de ce pays en 2017, soit deux fois plus que l'année précédente ; c'est aussi un pays de destination pour des migrants subsahariens, ce qui suscite d'ailleurs des tensions – des incidents ont eu lieu il y a quelques semaines ; c'est enfin un pays d'origine, de manière assez récente. L'année dernière, les Marocains représentaient ainsi la quatrième nationalité de migrants irréguliers, avec plus de 10 000 personnes ayant traversé la Méditerranée occidentale, mais aussi centrale, via la Libye. De même, si la Côte d'Ivoire est un pays de destination, avec près d'un quart de la population d'origine étrangère, ce qui n'est pas un phénomène récent, il s'agit également d'un pays de transit, dans une certaine mesure, et d'un pays d'origine. En 2017, c'était ainsi le deuxième pays d'origine des flux irréguliers, avec 12 600 personnes, le quatrième pays d'origine l'année précédente, avec près de 14 000 personnes, et le cinquième en 2015. Il faut donc garder en tête que les problématiques sont assez imbriquées et veiller à prendre en compte cette réalité dans les dialogues que nous menons avec les pays tiers.

Comment prévenir les départs ? On évoque toujours les fameuses « causes profondes », mais la question est extrêmement complexe – on pourrait en discourir pendant des heures… D'où la nécessité de mieux connaître les profils des migrants et les facteurs des départs irréguliers. Ce sont toujours des questions que je pose lors de mes déplacements à l'étranger, aussi bien aux autorités locales qu'à l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), qui est toujours très bien documentée. Je constate qu'il n'y a pas de profils types, même si l'on peut dégager des caractéristiques communes à un certain nombre de pays.

Il s'agit majoritairement d'hommes jeunes, entre 16 et 30 ans, qui ne font pas partie des plus démunis ou des plus analphabètes. Ce ne sont pas, bien sûr, les plus qualifiés, mais plutôt des gens venant d'une sorte d'entre-deux : des jeunes ayant suffisamment d'esprit d'entreprise et de capacités à mobiliser des ressources pour prendre la route de l'émigration. Ayant parfois connu des « petits boulots » dans une économie informelle qui joue un rôle très important en Afrique subsaharienne, ils ont le sentiment de se trouver dans une impasse et qu'il leur faut donc tenter le voyage. Beaucoup d'entre eux rêvent aussi de devenir footballeurs : ce sport est une métaphore du monde globalisé et, en partie, un miroir aux alouettes. À cela s'ajoutent des facteurs régionaux, certains espaces ayant plus que d'autres une tradition d'émigration, régulière ou irrégulière.

Là aussi, nous avons besoin d'avoir davantage de connaissances. Pour traiter les causes, il faut bien connaître les symptômes et j'espère en avoir une idée plus précise dans quelques mois. Par ailleurs, il faut souligner que le développement économique et social, la lutte contre les inégalités et surtout la mauvaise gouvernance, dans toutes ses dimensions, ainsi que la question démographique, assez largement taboue, appellent des actions à très long terme qui dépassent largement ma mission.

L'implication des diasporas dans le développement des pays d'origine est un axe d'effort de la politique française et européenne. Des expériences ont été menées depuis quelques années, notamment au Sénégal dans le cadre du Programme d'appui aux initiatives de solidarité pour le développement (PAISD), qui réussit très bien à mobiliser la diaspora en France et produit d'excellents résultats en matière d'investissements dans les infrastructures et d'investissements productifs, en collaboration très étroite avec les communautés d'origine. C'est sans doute une formule qui mériterait d'être répliquée dans d'autres pays. Il faut néanmoins être conscient que cela nécessite de réunir un certain nombre de conditions, notamment par un travail de persuasion très exigeant et qui demande du temps.

Les actions de communication, d'information et de dissuasion constituent un autre moyen de prévenir les départs. C'est une problématique qui émerge de plus en plus depuis un reportage réalisé par CNN sur l'esclavage et la vente aux enchères de migrants en Libye, mais ce n'est pas facile pour autant. Dans un grand nombre de pays, la migration est considérée comme naturelle, c'est-à-dire comme un droit. Engager une action de dissuasion est donc politiquement compliqué. On peut faire intervenir des migrants revenus de Libye ou d'Europe après avoir connu des expériences très amères, comme je l'ai vu en Guinée, pour essayer de faire comprendre que la migration n'est pas si aisée, que l'Europe ne constitue pas un paradis et que, si l'on est entreprenant, on peut aussi tenter sa chance dans son pays en aidant à le bâtir. C'est une dimension qui prend un certain essor, mais les questions du « quoi », du « comment » et du « qui » ne sont pas simples à régler.

Les mesures de renforcement capacitaire sont un autre volet à développer afin de prévenir les flux irréguliers. Une grande partie des pays en cause ont des déficits importants en matière de contrôle des frontières et plus largement, pour certains d'entre eux, de contrôle du territoire. Il s'agit notamment d'améliorer la lutte contre les réseaux criminels de passeurs ou de traite d'êtres humains et celle contre la fraude documentaire, qui peut être massive et dont témoigne le pourcentage de refus de délivrance de visas – essentiellement pour ce motif. Cela renvoie aussi à l'enjeu majeur que constitue l'état civil : certains documents de voyage, passeports ou cartes d'identité, utilisent une technologie dernier cri – ils sont sécurisés et biométriques –, mais reposent sur un état civil qui n'est absolument pas fiable. Il arrive qu'une même personne détienne un passeport, une carte d'identité et un permis de conduire, tous très modernes, sous trois identités différentes. Les états civils lacunaires ne sont pas tenus du tout ou de manière peu rigoureuse au regard de nos principes juridiques, alors que c'est un élément majeur pour lutter contre la fraude documentaire et pour faciliter les retours et les réadmissions. Au-delà de l'enjeu migratoire, il y a là un véritable enjeu politique. Car un vrai système d'état civil, fiable, est un outil fondamental de gouvernance et la connaissance de la population, notamment sa répartition et son évolution. C'est aussi un instrument pour l'exercice des droits démocratiques – les élections, notamment.

Un certain nombre de projets dans ce domaine sont en cours, certains financés par l'Union européenne, d'autres par la Banque mondiale. Les faire avancer n'est pas facile et exige tout un travail d'accompagnement, en fonction de la capacité des États concernés, très inégale, de leur engagement et de leur appropriation de la question.

Il existe de nombreux programmes de retour volontaire accompagné depuis les pays de transit. Vous aurez constaté que les pays africains se sont enfin mobilisés pour rapatrier de Libye leurs ressortissants, avec l'aide de l'OIM et en partie grâce à un financement européen.

S'agissant du « stock », c'est-à-dire des migrants en situation irrégulière, il existe trois voies, dont la première est celle du retour volontaire aidé.

Le dispositif français, mis en oeuvre par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (l'OFII) est, je crois, attractif et intéressant. Toutefois, les volumes en direction de l'Afrique – qu'il s'agisse du Maghreb ou de l'Afrique de l'ouest – sont peu importants et concernent souvent des personnes dont le titre de séjour est arrivé à échéance, comme les étudiants. Il est nécessaire de mener une action d'information, ce que fait l'OFII, mais aussi de mobiliser les diasporas. Le retour volontaire aidé, même accompagné d'un projet de réinsertion professionnelle ou d'une aide à la création d'entreprise, n'est pas encore bien vu et souvent perçu comme un échec, voire une humiliation tant pour l'intéressé lui-même que pour sa famille ou sa communauté. Offrir cette possibilité aux étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une mesure d'éloignement serait sans doute utile : il faut en effet que la personne concernée soit convaincue qu'il n'existe pas d'alternative et que cela est préférable à un retour forcé sec.

S'agissant du retour forcé, la situation, pour ce qui est du cadre légal, est assez contrastée et très incomplète. L'Union européenne tente de négocier, sinon des accords, du moins des arrangements sur les procédures en matière de retour et de réadmission, mais cela s'avère assez difficile. De tels accords ont pu être conclus avec la Guinée et l'Éthiopie ces derniers mois et des négociations sont en cours avec la Gambie, le Ghana, la Côte d'Ivoire et le Nigeria. De manière générale, ces pays n'aiment pas les retours et le fait de conclure des accords spécifiques sur les procédures n'est pas très populaire.

La France, comme l'Union européenne, utilise des mesures incitatives, dans le cadre d'une approche globale. Mais il existe aussi des mesures restrictives : l'Union européenne s'est ainsi donné la possibilité en juin d'activer le lien « visas-réadmission ». Il a suffi d'en menacer le Bangladesh pour que le pays signe un arrangement sur les procédures. Il est vrai que la coopération des États d'origine pour la délivrance des laissez-passer consulaires est un point noir. Une partie importante de mon travail consiste à engager un dialogue afin d'encourager la coopération consulaire, et, ce qui est déterminant, la volonté politique.