Intervention de Manuel Valls

Madame la présidente, mes chers collègues, chacun a en tête l'histoire de la Nouvelle-Calédonie. Aussi ne ferai-je qu'en rappeler les grandes étapes qui, depuis 1853, date à laquelle ce territoire est devenu français, ont également marqué l'histoire de notre pays : le bagne, les grandes révoltes kanak des années 1870, la participation, volontaire ou forcée, des Calédoniens au premier conflit mondial et la formation du Bataillon du Pacifique lors de la Seconde Guerre mondiale. Après 1945 s'est construite, parfois douloureusement, la Nouvelle-Calédonie d'aujourd'hui : création d'organisations syndicales et politiques ; importance, depuis plusieurs décennies, du rôle des églises catholique et protestante ; statuts et organisations proposés par les différents gouvernements de la IVe et de la Ve Républiques et, bien entendu, les événements des années 1980, qui se sont déroulés au fur et à mesure que se forgeait l'idée indépendantiste et que le Gouvernement, à Paris, cherchait des solutions.

Chacun se souvient de ce qui s'est passé entre 1984 et 1989 : des hommes sont morts, des deux côtés, des gendarmes et des chefs indépendantistes. En 1988, après l'assaut de la grotte d'Ouvéa par les forces de l'ordre, lors duquel deux militaires et dix-neuf Kanak ont trouvé la mort, Michel Rocard a confié une mission à Christian Blanc. Des personnalités politiques, religieuses, philosophiques, des connaisseurs de ce territoire se sont ainsi efforcés de trouver une solution qu'illustre, après ces événements marqués par la douleur et les larmes, la poignée de main entre Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur. Mais, en mai 1989, Jean Marie Tjibaou et Yeiwene Yeiwene sont assassinés à Ouvéa. Le Président de la République, qui se rendra probablement en Nouvelle-Calédonie au début du mois de mai, aura l'occasion de commémorer ces événements douloureux en même temps que l'Accord de Nouméa.

Car, dix ans après les accords de Matignon de 1988, conclus sous les auspices de Michel Rocard, un autre Accord sera conclu à Nouméa le 5 juin 1998, sous l'égide de Lionel Jospin. Il est précédé d'un préambule que je vous conseille très humblement de lire. Il convient des ombres de la période coloniale, même si celle-ci ne fut pas dépourvue de lumière – cela rappelle d'autres périodes de notre passé – et, surtout, consacre la double reconnaissance, d'une part, du peuple kanak et, d'autre part, des populations d'Asie, du Pacifique et de France métropolitaine arrivées en Nouvelle-Calédonie tout au long de la période coloniale. Au-delà de cette reconnaissance, le préambule de l'Accord de Nouméa pose les bases d'une citoyenneté calédonienne au sein de la nationalité française qui permette au peuple d'origine, le peuple kanak, de constituer, avec les femmes et les hommes vivant sur ce territoire, une communauté humaine affirmant son destin commun. Il affirme également que, la page de la violence et du mépris ayant été tournée, une nouvelle étape est nécessaire : le passé a été le temps de la colonisation ; le présent est celui du partage pour un rééquilibrage ; l'avenir doit être le temps de l'identité dans un destin commun.

Conformément à la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, les populations calédoniennes, et seulement elles – contrairement à 1988, où l'ensemble des Français furent appelés à voter les accords de Matignon-Oudinot –, se prononcèrent sur l'Accord de Nouméa, qui définissait également l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie – composée de trois provinces, d'un congrès, d'un sénat coutumier, d'un conseil économique et social, d'un gouvernement et des communes – et lui transférait la plupart des compétences autres que régaliennes. La défense, la sécurité, la justice et la monnaie restaient de la responsabilité de l'État.

Ces étapes, que je rappelle très rapidement, ne sauraient résumer l'histoire de ce territoire passionnant. Malgré l'assassinat des chefs indépendantistes, se forgèrent, au cours de la période qui s'écoula entre 1988 et 1998, les acquis de la paix, fondée sur le dialogue, le respect, le partage et le rééquilibrage du territoire, symbolisé notamment par l'implantation de l'usine du Nord d'extraction du nickel, le développement incontestable des équipements publics, de l'aménagement et de l'éducation. Cet acquis existe. Les rendez-vous extraordinaires de Matignon et de Nouméa, les forces politiques, indépendantistes ou non, et des personnalités telles que Jean-Marie Tjibaou et ses successeurs, Jacques Lafleur et ses héritiers, y ont contribué. Je le souligne d'autant plus que la mode, qui n'est pas uniquement métropolitaine, est à la mise en cause des responsables politiques. Ceux-ci ont des défauts, certes, comme tous, mais ils ont su, pendant trente ans, préserver ces valeurs, ces acquis, le dialogue et la paix.

La Nouvelle-Calédonie bénéficie aujourd'hui d'une autonomie qu'aucun autre territoire de la République ne connaît, à quoi s'ajoutent des particularités : non-application de la loi de 1905, existence d'un droit coutumier, d'un droit calédonien, compétences en matière de diplomatie très importantes dans l'espace océanien…

Bref, la Nouvelle-Calédonie repose sur des valeurs océaniennes, mélanésiennes, kanak, mais aussi françaises, européennes et républicaines, qui fondent le destin commun de ses populations et la particularité de ce territoire qui est la seule colonie de peuplement française – avec l'Algérie – et le seul territoire ultramarin où la population originaire n'est pas majoritaire. Cette particularité représente un défi et impose de trouver un chemin original pour la Nouvelle-Calédonie. En raison de cette histoire, des événements de 1988, ce territoire suscite des passions. En 1998, de nombreuses discussions ont abouti à un accord sur l'organisation, vingt ans plus tard, d'une consultation sur l'accession à la pleine souveraineté. Vingt ans, cela semblait long lorsque ces accords ont été signés. Aujourd'hui, ces vingt années se sont écoulées et il faut affronter les défis à venir.

Bien sûr, un long chemin reste à parcourir ; nous l'avons constaté lorsque nous nous sommes rendus sur place. Les défis, dont certains sont proches de ceux que la métropole doit affronter, sont considérables. Je pense aux questions de l'urbanisation, du logement, à la situation des quartiers, notamment à Nouméa et dans le grand Nouméa, à l'éducation, aux inégalités et à l'accès des Kanak aux responsabilités. À ce propos, je citerai un exemple éloquent : sur les 110 à 120 avocats que compte le barreau de Nouméa, deux seulement – des femmes – sont kanak. Les inégalités de revenus sont criantes, l'équilibre entre les provinces n'est pas totalement satisfaisant. On constate en effet une forme d'exode rural du Nord et des îles vers la province Sud, la plus importante, où les non-indépendantistes sont majoritaires.

Ces spécificités devront être abordées à l'avenir, au même titre que la place de l'archipel dans l'océan Pacifique. Le regard des autres pays de la région sur la présence française et la Nouvelle-Calédonie a profondément changé. Il y a trente ans, au moment des événements d'Ouvéa, la Nouvelle-Zélande et l'Australie souhaitaient le départ de la France de cette région, pour des raisons liées notamment à l'épisode du Rainbow Warrior et aux essais nucléaires. Aujourd'hui, on souhaite une forte présence, quelles que soient ses formes, de la France dans le Pacifique, et elle y est présente en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française.

Désormais, l'enjeu, pour les Français en général et pour les Calédoniens en particulier, est celui de la sortie de l'Accord de Nouméa. Celui-ci stipule que le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité seront proposés au vote des populations intéressées. Leur approbation équivaudrait à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie – ceux qui ont travaillé sur ces textes n'ont pas employé le mot « indépendance », mais c'est une traduction juridique qui était proposée.

Le processus touche à sa fin. À l'automne 2018, à une date qui sera fixée prochainement par le Congrès de Nouvelle-Calédonie – on parle du 4 novembre – ou, à défaut, par le Gouvernement français, qui devra également proposer l'intitulé de la ou des questions soumises aux populations calédoniennes, celles-ci seront consultées sur leur accession à la pleine souveraineté. Ce processus est accompagné, depuis plusieurs années, par l'Assemblée nationale. Sous la précédente législature a été créée, à l'initiative de la Conférence des Présidents, une mission d'information sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, qui était présidée par M. Dominique Bussereau et dont les rapporteurs successifs furent MM. Jean-Jacques Urvoas et René Dosière. Le 3 octobre 2017, cette mission a été reconstituée ; votre rapporteur en est le président et Christian Jacob le rapporteur. Christian Jacob, Yaël Braun-Pivet, David Habib, Naïma Moutchou et moi-même nous sommes rendus en Nouvelle-Calédonie, où nous avons retrouvé deux autres membres de la mission, députés de la Nouvelle-Calédonie, Philippe Dunoyer et Philippe Gomes.

Aujourd'hui, l'Assemblée nationale est invitée à se prononcer sur le projet de loi organique relatif à l'organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie. Le devoir de l'État consiste à garantir que la consultation annoncée se déroule de façon exemplaire pour que le résultat soit accepté par toutes les parties. Cela nécessite, nous l'avons constaté sur place, un important éclairage des enjeux de la consultation : le service d'information du Gouvernement (SIG) prépare les éléments qui permettront d'informer le plus grand nombre possible de citoyens de ce territoire.

Cet impératif d'exemplarité, de transparence, d'éclairage, est d'autant plus élevé que le climat général n'est pas exempt de tensions : tensions politiques – c'est normal, dans une démocratie vivante – et tensions liées aux questions de sécurité. En effet, ce territoire, qui a connu la violence mais qui était épargné par l'insécurité telle qu'on peut la connaître en métropole ou dans d'autres territoires ultramarins, est aujourd'hui confronté à une délinquance d'appropriation – vols de voitures, cambriolages… – et à une consommation importante d'alcool et de cannabis sur fond de contestation, de pauvreté, de misère sociale et de déracinement. Cette délinquance est un fait dans un espace où circulent, en outre, des dizaines de milliers d'armes.

Depuis plusieurs mois, des voix se sont élevées pour que soient prises toutes les mesures à même de favoriser la plus large participation au scrutin des personnes relevant du corps électoral référendaire. Un consensus s'est finalement dégagé lors du dernier comité des signataires de l'accord de Nouméa, qui s'est réuni à Paris le 2 novembre 2017 sous la présidence du Premier ministre, Édouard Philippe, lequel s'est rendu quelques semaines plus tard en Nouvelle-Calédonie. Un travail avait été engagé à cette fin lors de la précédente réunion du comité des signataires, lorsque je le présidais. Il s'est prononcé en faveur de dispositions dérogatoires destinées à garantir la légitimité et la sincérité du scrutin. Le présent texte transcrit cette orientation politique dans la loi organique.

Le projet de loi comporte, dans sa version adoptée par le Sénat, une dizaine d'articles. Je veux tout d'abord rappeler – car c'est important pour bien comprendre l'enjeu de la consultation et de ses suites – que la Nouvelle-Calédonie se singularise, au sein de la République, par la coexistence de trois listes électorales dont la composition varie suivant les prescriptions de la Constitution et de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : la liste électorale générale, dressée conformément aux règles du droit commun et qui est utilisée pour les référendums et les élections de type national – présidentielle, municipales, législatives, européennes ; la liste électorale spéciale à l'élection du congrès et des assemblées de province, dont le renouvellement aura lieu en mai 2019 – c'est l'un des éléments des tensions politiques que connaît le territoire –, qui rassemble les détenteurs de la citoyenneté calédonienne ; la liste électorale spéciale à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté, qui accueille « les populations intéressées » à l'avenir de la Nouvelle-Calédonie dans la perspective d'une indépendance du territoire.

Le corps électoral référendaire, plus restreint que le corps électoral de droit commun, est en revanche sensiblement plus large que le corps électoral pour l'élection du congrès et des assemblées de province. L'article 218 de la loi organique du 19 mars 1999 admet à participer à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté les électeurs inscrits sur la liste électorale à la date de celle-ci et qui remplissent l'une des conditions énoncées aux alinéas de ce même article. C'est un élément tout à fait central pour comprendre les équilibres de l'Accord de Nouméa et les exigences qui présidaient aux travaux du comité des signataires, et donc à la loi organique que je vous présente ce matin.

J'en viens maintenant au texte qui nous a été transmis par le Sénat et sur lequel nous sommes invités à nous prononcer.

Le coeur du dispositif se trouve aux articles 1er et 2. Ce sont eux, notamment, qui traduisent en droit l'accord politique trouvé lors du comité des signataires de l'Accord de Nouméa. Ils apportent une réponse à ceux qui, depuis des mois, réclamaient que des mesures soient prises pour favoriser la plus large participation possible au scrutin des personnes relevant du corps électoral référendaire, après que l'on avait constaté que des Kanak relevant du statut coutumier n'étaient pas inscrits sur les listes électorales.

L'article 1er crée une procédure exceptionnelle d'inscription d'office sur les listes électorales générales de Nouvelle-Calédonie pour tous les Français majeurs domiciliés depuis au moins six mois dans l'une des communes de la Nouvelle-Calédonie mais encore non-inscrits. Cette mesure dérogatoire vise à tendre vers l'exhaustivité des listes électorales générales et, in fine, de la liste électorale spécialement établie pour la consultation, pour partie sur la base de ces listes.

L'article 2 crée un nouveau cas d'inscription d'office sur la liste électorale spéciale à la consultation pour les électeurs nés en Nouvelle-Calédonie qui, dès lors qu'ils y ont été domiciliés de manière continue durant trois années, bénéficieraient d'une présomption simple de détention sur le territoire du centre de leurs intérêts matériels et moraux.

L'inscription en question n'est pas automatique : les personnes doivent effectivement détenir le centre de leurs intérêts matériels et moraux en Nouvelle-Calédonie. Dans son rapport, le président de la commission des Lois du Sénat, M. Philippe Bas, juge théorique la possibilité pour la commission administrative spéciale de refuser une demande d'inscription présentée sur ce fondement, dès lors que les conditions de naissance et de résidence sont remplies. Le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), qui rassemble les mouvements indépendantistes, a contesté cette analyse, dans une lettre adressée lundi au Premier ministre, interprétant cette disposition en lien avec l'esprit du comité des signataires qui, effectivement, ne fait guère de doute. Le Conseil d'État, dans son avis, insiste lui aussi sur le fait que « la présomption instituée par le texte est réfragable et il appartiendra en tout état de cause aux seules commissions administratives spéciales mentionnées à cet article d'apprécier, le cas échéant sous le contrôle du juge, le bien-fondé d'une inscription d'office au titre de cette disposition ». Le Gouvernement devra néanmoins préciser son intention. On touche là à l'une des difficultés que rencontrent tous ceux qui ont en charge l'évolution juridique de la Nouvelle-Calédonie et élaborent des dispositions spécifiques à ce territoire qui, le plus souvent, peuvent être interprétées différemment par le juge ou les pouvoirs publics.

Les autres dispositions du projet de loi organique transcrivent diverses demandes formulées par le Comité des signataires pour le bon déroulement de la consultation.

L'article 3 prend en considération la situation des électeurs résidant sur la Grande Terre et inscrits sur les listes électorales des communes insulaires de Bélep, de l'île des Pins, de Lifou, de Maré et d'Ouvéa. Il leur permet de prendre part plus facilement à la consultation en ouvrant, de manière dérogatoire au droit commun, des bureaux de vote dédiés sur le territoire de la commune de Nouméa.

Il faut savoir que la démographie calédonienne a fortement évolué au cours des trente dernières années. L'urbanisation a concentré la population autour de Nouméa, tandis que les terres du nord et les îles voyaient leur population progresser beaucoup plus modérément. La province Sud regroupe désormais 74 % de la population, contre 19 % dans la province Nord et 7 % dans les îles Loyauté. Comme le souligne l'étude d'impact, cette situation est exacerbée dans les communes insulaires de Bélep, l'île des Pins, Lifou, Maré et Ouvéa, ces trois dernières formant la province des îles Loyauté. S'y rendre pour voter peut s'avérer compliqué et onéreux, alors que l'inscription sur la liste électorale de la nouvelle commune de résidence n'est pas toujours envisageable pour des raisons administratives mais aussi culturelles ou coutumières.

Nous avons constaté, sur place, l'acuité de cette difficulté. La mesure proposée est une bonne solution, à condition toutefois qu'elle soit connue et fasse l'objet d'une large information – le haut-commissaire Thierry Lataste s'est évidemment saisi du problème, avec le président de la province des îles Loyauté et les maires concernés.

L'article 4 élargit à la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de provinces la possibilité d'ouvrir une période complémentaire de révision l'année du scrutin.

L'article 5 adapte le droit électoral applicable en Nouvelle-Calédonie aux exigences propres à une consultation de type référendaire. Il précise le type d'informations dont disposent les commissions administratives chargées de procéder – comme j'y ai fait référence à propos de l'article 2 – aux inscriptions d'office sur les listes électorales.

L'article 5 bis, issu d'un amendement du sénateur Gérard Poadja, du parti Calédonie ensemble, dont l'intervention a marqué nos collègues sénateurs, prévoit la consultation du congrès et du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie sur le projet de décret de convocation des électeurs.

L'article 5 ter, issu d'un amendement du Gouvernement, confère une base organique au remboursement des dépenses de campagne exposées par les groupements politiques.

L'article 5 quater, également issu d'un amendement du Gouvernement, régit la répartition des temps d'expression dans les médias pendant la campagne officielle.

L'article 6, enfin, prévoit une entrée en vigueur de la loi au lendemain de sa publication au Journal officiel.

Ce que vous propose le rapporteur, c'est de voter conforme le texte issu du Sénat. Il faut faire vite. C'est la base du compromis qu'il faut désormais faire vivre pour que puisse commencer, en Nouvelle Calédonie, le débat décisif pour l'avenir de ce territoire.