Intervention de Jean-Cyril Spinetta

Je vous remercie de m'accueillir. Je vais m'efforcer de répondre aux questions que vous venez de me poser et de donner les principaux éléments du rapport que j'ai remis au Premier ministre à la mi-février.

Le Gouvernement a fait le choix – de manière, je suppose, tout à fait consciente – de confier ce rapport à quelqu'un qui n'était pas un spécialiste du ferroviaire. Vous me permettrez donc de commencer en évoquant les sujets qui ont suscité mon étonnement lorsque je me suis penché sur la question. Campons d'abord le décor : le réseau ferroviaire français, à peu près équivalent au réseau allemand, est le deuxième réseau ferroviaire européen, les opérateurs allemand et français étant d'assez loin les deux premiers opérateurs ferroviaires européens.

Premier sujet d'étonnement : dans le secteur du transport de voyageurs, le transport ferroviaire regagne de manière significative des parts de marché par rapport à l'ensemble des autres offres de mobilité : car, voiture, avion… De 7,5 % en 2000 – un point bas a été atteint à cette date –, elles sont passées à environ 10 %. Le gain est donc important. Ma conviction est que le transport ferroviaire, parfois décrit, à tort, comme appartenant au passé, est un mode de transport d'avenir et qu'il a les moyens de continuer à gagner des parts de marché.

Deuxième sujet d'étonnement : l'importance des concours publics au secteur. Là encore, j'avais, à tort, le sentiment que le secteur était délaissé par les pouvoirs publics. Or, les concours publics au transport ferroviaire n'ont cessé d'augmenter de manière significative en euros constants et pas seulement en euros courants. Je voudrais, ici, donner quelques chiffres que vous avez certainement tous en tête. Pour la part des activités de la SNCF qui ne concerne que le transport ferroviaire, c'est-à-dire SNCF Réseau et SNCF Mobilités « Transport ferroviaire », le chiffre d'affaires ou le besoin de financement est de 22 milliards d'euros par an. Or, il est assuré par des recettes commerciales à hauteur d'un peu moins de 9 milliards, par des concours publics – État, collectivités régionales, subventions de fonctionnement, subventions d'investissement – à hauteur d'un peu plus de 10 milliards et une dette de l'ordre de 3 milliards qui, en réalité, peut être assimilée à un concours public implicite au transport ferroviaire.

La partie la moins commentée de mon rapport, et celle que j'ai eu le plus de mal à rédiger, porte sur le modèle économique du transport ferroviaire. Je viens en effet d'un secteur dans lequel le principe de subvention a existé et n'existe plus. Aussi, lorsque j'ai découvert ce volume de concours publics, me suis-je interrogé sur le modèle économique de ce mode de transport. Au fond, ma conclusion est que la situation française n'est pas exceptionnelle ; elle se retrouve partout, en Europe, où des transports ferroviaires significatifs ont été maintenus : Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Suisse, Autriche… Les concours publics rapportés à l'habitant ou au foyer fiscal sont probablement plus importants en France qu'ils ne le sont en Allemagne, au Royaume-Uni, en Italie ou en Espagne, mais ils le sont moins qu'en Suisse ou en Autriche. La France se situe donc dans une situation intermédiaire, plutôt favorable du point de vue de l'importance des concours publics, mais pas exceptionnelle. Il s'agit en effet d'un mode de transport qui nécessite, par nature, d'être subventionné et dont le besoin de subventions est élevé.

Le domaine de pertinence du ferroviaire – et, au fond, c'est là l'essentiel – est défini par l'intérêt collectif. Je rappelle les chiffres : 9 milliards d'euros de recettes, un peu plus de 10 milliards d'euros de concours publics et 3 milliards d'euros de dette. Dans le modèle économique du transport ferroviaire, la notion de rentabilité au sens classique du terme n'est pas pertinente – je dirai tout à l'heure quelques mots des petites lignes évoquées par Mme la présidente Barbara Pompili. Dès lors, me semble-t-il, deux questions de bon sens se posent, comme à chaque fois que des concours publics importants sont alloués à une activité économique.

Tout d'abord, il convient de s'assurer qu'un euro public investi rapporte plus, non pas au sens de la rentabilité classique, mais du point de vue des facilités de déplacement, de la réduction de la pollution et de l'empreinte environnementale, de la productivité des entreprises, du dynamisme du marché de l'emploi, bref : un euro public investi doit rapporter plus, au plan collectif, que cet euro. Ensuite, la SNCF étant, pour une grande partie de ses activités, un service public indispensable, la seconde question qui se pose est celle de savoir si chaque euro public investi est utilisé de la manière la plus efficace et la plus opérationnelle possible. C'est, me semble-t-il, à la lumière de ces deux questions que devraient être examinés l'ensemble des choix à faire en matière de transport ferroviaire.

Troisième sujet d'étonnement : l'état de vétusté, pour ne pas dire plus, du réseau ferroviaire français. Dans la conclusion de son rapport, commandé en 2005 par la SNCF, M. Robert Rivier, spécialiste suisse du transport ferroviaire, membre de l'École polytechnique fédérale de Lausanne, indiquait : « Si la situation actuelle devait perdurer (les moyens alloués à la maintenance des infrastructures se réduisent de 30 % par an en valeur constante), ne subsisterait à l'horizon 2025 qu'un tiers du réseau ferré national. La totalité du réseau capillaire (groupes UIC 7 à 9) [c'est-à-dire les petites lignes, dont on a beaucoup parlé] ne pourra plus être normalement exploité dès 2011-2015 ».

Ce rapport n'a fait l'objet d'aucune objection ni d'aucune contestation, même si le diagnostic était assez clair. De fait, toujours selon ce rapport, pendant environ trente ans, entre 1980 et 2010, les investissements de renouvellement du réseau – la maintenance, l'entretien courant étaient bien sûr assurés dans les meilleures conditions possibles – ont été un peu délaissés. Je citerai un chiffre : le renouvellement des infrastructures, qui concernait 1 000 à 1 100 kilomètres de lignes chaque année, n'a plus porté, pendant trente ans, que sur 400 à 500 kilomètres par an. Les problèmes que rencontrent les autorités organisatrices, les régions, mais aussi et avant tout les usagers du transport ferroviaire sont dus à ce retard d'investissement. Le rebond ne s'est réellement produit qu'à partir de 2010 et, surtout, de 2013, lorsqu'il a enfin été décidé d'affecter au renouvellement et à la régénération du réseau 3 milliards d'euros par an. Si l'on veut rattraper le retard, cet effort devra être poursuivi pendant au moins une vingtaine d'années.

Tels sont les premiers constats que j'ai dressés.

En ce qui concerne les petites lignes, que vous avez évoquées, madame la présidente, le professeur Rivier écrit dans son rapport de 2005 : « Parmi les réseaux européens comparés, seul le réseau national français compte une telle proportion de lignes à faible trafic. Il y a lieu de s'interroger sur la pertinence du maintien d'un trafic très faible sur un système conçu pour le transport de masse. » C'est une appréciation que j'ai faite largement mienne, peut-être à tort. En tout état de cause, elle a évidemment orienté l'ensemble des réflexions qui ont abouti à ce rapport. Là encore, il ne s'agit pas de la rentabilité de ces lignes ; la notion de rentabilité n'a strictement aucun sens. Je vais citer des chiffres que vous connaissez tous, compte tenu des responsabilités que vous assumez, les uns et les autres, dans vos régions respectives : le coût de fonctionnement annuel des TER est de 4 milliards d'euros alors que les recettes commerciales sont de 1 milliard d'euros. La question qui se pose n'est donc pas celle de la rentabilité mais de savoir où, dans un système qui souffre d'un manque d'investissement, les concours publics doivent être affectés de manière prioritaire.

La question se pose d'autant plus que l'on constate que, dans beaucoup de grandes gares, non seulement à Paris, mais aussi à Lyon, Marseille ou Toulouse, des goulots d'étranglement provoquent des saturations du trafic et empêchent le transport ferroviaire de croître alors même que la demande sociale est forte. Les noeuds ferroviaires doivent donc bénéficier d'efforts considérables qui devront être poursuivis pendant de très nombreuses années. Le réseau doit être numérisé et modernisé par l'adoption des systèmes de signalisation modernes – je pense au standard européen ERTMS (European Rail Traffic Management System) – qui permettrait d'augmenter de manière extrêmement importante la capacité des lignes. La France a pris beaucoup de retard dans ce domaine, compte tenu des choix qui ont été les siens de consacrer plutôt ses efforts au développement de lignes nouvelles. Ce retard doit être rattrapé ; ce sont, du reste, des exigences européennes. La prise de conscience est récente : elle date de 2010-2013. D'où cette dette de 3 milliards d'euros par an, qui alourdit les comptes de SNCF Réseau, dont la dette s'élève à 46 milliards d'euros et atteindra, si rien n'est fait, 62 ou 63 milliards d'euros en 2025 ou 2026.

J'en reviens aux petites lignes. J'ai proposé, non pas qu'elles soient fermées – du reste, cela ne relève pas de ma responsabilité de le proposer –, mais qu'il en soit dressé un bilan socio-économique – et j'insiste sur ce caractère socio-économique – prenant en compte l'ensemble des éléments : le service rendu, le gain écologique, la productivité des entreprises, l'accès au marché du travail, les besoins sociaux… J'ai proposé que ce bilan soit dressé selon une terminologie définie par France Stratégie, comme c'est la règle, et que les résultats de ces évaluations soient rassemblés dans un rapport transmis au Parlement, afin que celui-ci en débatte et que les décisions soient objectivées et rationnelles.

J'ajoute que SNCF Réseau a décidé de ne plus investir dans ces lignes peu fréquentées, sauf si les régions décident de le faire, en fonction des responsabilités qui sont les leurs et de leur appréciation de l'intérêt de ces lignes. L'établissement n'intervient plus, quant à lui, que sur la base d'un forfait de 8,5 %. En conséquence, il est inéluctable que beaucoup de ces petites lignes peu fréquentées ferment, parce qu'elles seront hors d'âge dans les années qui viennent. Il me semble donc qu'une politique rationnelle, objectivée, qui détermine ce qu'il faut conserver et ce qui peut ne pas l'être, serait meilleure que la politique un peu aveugle qui s'applique actuellement. Le Gouvernement a exprimé son choix dans ce domaine, et je n'ai pas à le contester. Pour répondre à l'une de vos préoccupations, madame la présidente, la question des petites lignes, que je crois importante, ne remet pas en cause l'ensemble de l'équilibre du rapport que j'ai remis au Premier ministre, sauf sur un point : je pensais que, dans ce secteur, quelques économies pouvaient être faites pour être réaffectées aux noeuds ferroviaires et aux véritables priorités. J'ai même proposé qu'aux 3 milliards d'euros d'investissements aujourd'hui prévus pour la rénovation du réseau, on ajoute 500 millions par an pour atteindre 3,5 milliards. Les économies qui auraient pu résulter de l'examen des petites lignes n'avaient pas vocation, dans mon esprit, à sortir du ferroviaire mais à lui être réaffectées en totalité, dans les domaines qui seraient apparus comme prioritaires.

La deuxième grande question est évidemment celle de la concurrence. Vous l'avez dit, à la suite d'un chapelet de textes européens égrené depuis plus de dix ans, la concurrence va devenir le principe d'organisation du secteur ferroviaire en France, comme elle l'est déjà dans de nombreux pays européens qui ont anticipé cette évolution. Je pense notamment à l'Allemagne, à la Suède, à la République tchèque et à l'Italie. J'ai suggéré que les réseaux à grande vitesse s'ouvrent à la concurrence sous la forme d'un accès libre (open access), afin que la concurrence s'exerce « dans le marché » et non pas « pour le marché ». Cette recommandation sera sans doute prise en considération. Personne ne sait quelles seront les intentions des différents acteurs, français et européens, s'agissant de la grande vitesse. J'y reviendrai probablement dans mes réponses à vos questions, mais il est très difficile d'évaluer quel sera le nombre des candidats pour ces réseaux, puisque les lignes internationales ouvertes depuis plusieurs années n'ont jusqu'à présent suscité l'intérêt d'aucun compétiteur.

Mais le véritable problème de la concurrence – sur lequel doivent, me semble-t-il, se concentrer les réflexions – concerne le secteur conventionné, c'est-à-dire principalement les TER. Si mes recommandations sont suivies, les régions qui seront volontaires pourront se lancer à partir de 2019 pour une mise en oeuvre effective en 2021, de manière probablement progressive et maîtrisée. Mais, en 2023, la concurrence deviendra le principe organisateur général pour les services conventionnés.

Je souhaite insister ici sur un point, qui me paraît majeur : les marchés des transports régionaux sont, pour l'essentiel, des marchés de main-d'oeuvre, de coûts salariaux. En effet, qu'il s'agisse des trains ou des ateliers de maintenance, les investissements sont assumés par les régions. Les concurrents chiffreront le cahier des charges à partir de celui qui sera établi par l'autorité organisatrice, et l'essentiel de leurs coûts seront des coûts salariaux. Aborder ce système de concurrence avec un handicap en matière de compétitivité – lié non seulement au niveau des salaires, mais aussi à la productivité – fait courir un risque important à l'opérateur historique qu'est la SNCF. Cette question mérite donc, me semble-t-il, une très grande attention.

Vous avez évoqué, madame la présidente, le chiffrage que M. Jean-François Colin et moi-même avons établi. Les chiffrages ne sont pas très faciles à réaliser : l'opérateur historique étant en situation de monopole, nous manquons de références disponibles, sauf sur un point, le temps de travail. Une convention collective nationale de branche, signée en 2016, permet en effet d'établir une comparaison simple, d'où il ressort qu'il existe un écart de 10 % entre les règles appliquées par la SNCF et celles qui résultent de la convention nationale de branche.

Nous avons identifié trois autres domaines dans lesquels les chiffrages sont moins évidents. Premier domaine : le dictionnaire des filières et des métiers de la SNCF, c'est-à-dire la définition des postes de travail. Il nous semble qu'en la matière, la SNCF a pris un certain retard dans l'organisation des polyvalences possibles, ainsi que dans l'amélioration de l'organisation du travail et la productivité. Deuxième domaine : les classifications et les parcours professionnels, qui débouchent, à la SNCF, sur un revenu moyen des personnes présentes – pardon d'évoquer ces notions un peu ésotériques – ou sur un glissement vieillesse technicité (GVT) supérieur à 2 % par an, ce qui est complètement déconnecté des réalités du marché. Enfin, il existe à l'évidence, à la SNCF – personne ne le conteste, d'ailleurs –, des sureffectifs importants – plusieurs milliers – et des coûts de structure qui mériteraient sans doute d'être allégés. Je ne parle pas de la cotisation spécifique sur les retraites, le taux T2, qui s'y ajoute, car c'est un autre sujet.

Cet ensemble – temps de travail, métiers, classifications et parcours professionnels, sureffectifs et coûts de structure – génère l'écart de 20 à 30 % qui existe entre la SNCF et les autres entreprises – et je parle d'entreprises françaises, appliquant les règles du droit social français. Ma conviction est qu'aborder ces marchés, qui sont des marchés de coûts salariaux et de main-d'oeuvre, avec un tel écart de coût, c'est s'exposer à un poison lent mais dont les conséquences seront à terme douloureuses pour la SNCF. En Allemagne, où l'on a anticipé l'attribution des marchés régionaux sous la forme de délégations de service public ou de marchés publics, l'opérateur national des chemins de fer allemands a perdu 40 % de l'ensemble de ses marchés. Dans le secteur du fret, où l'on observe un tel différentiel de productivité et de compétitivité entre la SNCF et les opérateurs privés – qui, eux aussi, perdent de l'argent, mais en perdent moins –, l'opérateur historique a progressivement perdu pratiquement 40 % du marché. Cette question doit donc, me semble-t-il, être regardée en face, car il convient, je le crois, de prendre les décisions qui s'imposent.

C'est dans ce cadre que nous avons soulevé le problème du statut : faut-il continuer à embaucher du personnel régi par le statut ou faut-il, tout en garantissant aux personnes qui sont déjà sous statut le respect scrupuleux de leurs droits acquis, ne plus embaucher qu'en dehors du statut ? Je précise qu'actuellement, 15 000 des 145 000 agents de la SNCF qui travaillent dans le secteur ferroviaire sont hors statut et que leur proportion a augmenté de manière significative ces dernières années. J'ajoute que ne pas être régi par le statut ne signifie pas être sans statut : ces agents relèvent du statut des contractuels de la SNCF, qu'il faut sans doute parachever, améliorer et mieux définir.

Ma troisième remarque porte sur la gouvernance de la SNCF. Celle-ci a été organisée par la loi d'août 2014 en trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) : l'EPIC de tête, l'EPIC SNCF Réseau et l'EPIC SNCF Mobilités.

J'ai dit quels sont les résultats actuels de l'EPIC SNCF Réseau : il réalise les investissements nécessaires – ceux-ci sont peut-être encore insuffisants, mais un effort significatif a été accompli –, mais est à l'origine d'une dette de 3 milliards d'euros par an. Or, financer des besoins essentiels par la dette est une facilité à laquelle il devrait, me semble-t-il, être mis un terme.

À ce propos, j'ai fait une proposition qui a été peu commentée mais qui me paraît importante : le coût complet du réseau – qui a été ignoré pendant des années, pour ne pas dire des décennies – pourrait être une référence, calculée par SNCF Réseau et l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), qui devrait être prise en compte dans les décisions concernant le renouvellement du réseau. Ce coût complet, on le connaît à peu près, même si les spécialistes en discuteront exactement les termes : il est de l'ordre de 8 à 9 milliards d'euros par an. Il doit être assumé par la collectivité nationale, soit à travers des péages, soit par des subventions, mais il n'est plus possible de faire l'impasse sur le coût complet d'un réseau ferroviaire de 30 000 kilomètres de lignes. Ce coût est élevé, mais il doit être assumé, faute de quoi l'on se retrouve dans la situation que l'on connaît aujourd'hui.

Comment aboutir à terme à l'équilibre de SNCF Réseau ? Il faut d'abord consentir des efforts de productivité, déjà engagés et normés dans le cadre du contrat pluriannuel conclu en 2017 avec l'État, qui concerne un plan devant s'achever en 2026 et se traduire par le quasi-équilibre des flux de trésorerie de l'établissement – même si d'aucuns ont jugé trop optimistes les hypothèses retenues. Le renforcement des efforts de productivité, la redéfinition des péages – sur lesquels nous reviendrons sans doute au cours de notre échange – et une reprise de dette par l'État libérant SNCF Réseau d'une partie significative de ses frais financiers lui permettraient d'atteindre l'équilibre de ses flux de trésorerie et, ainsi, de financer les investissements nécessaires à un horizon assez proche.

Par une évidente obligation, j'ai été prudent sur le sujet extrêmement sensible de la dette, qui ne peut être tranché que par le Gouvernement, seul capable d'établir les chiffres. En cas de reprise, la dette serait naturellement incorporée à la dette publique mais aussi au déficit public, ce qui pourrait présenter un problème important. J'ai donc recommandé que la reprise de dette soit calculée de manière à permettre le retour à l'équilibre des flux de trésorerie de SNCF Réseau avant le terme du contrat pluriannuel qui lie l'établissement à l'État.

La transformation de SNCF Réseau en société nationale à capitaux publics – dont je rappelle qu'elle fut la forme juridique de la SNCF pendant quarante-cinq ans, de sa création en 1937 jusqu'en 1982 – aurait pour principal intérêt de mettre un terme à la facilité de la dette et obligerait tous les acteurs, sans exception, à assumer les coûts complets du réseau sans engendrer une dette incontrôlable.

Je m'arrêterai là, madame la présidente, même si les sujets que je n'ai pas évoqués sont nombreux, comme celui, sensible, des transferts de personnel dans les cas où les contrats de TER seraient remportés par des concurrents de la SNCF, sur lequel le rapport est très détaillé. Si j'ai intitulé ce rapport « L'avenir du transport ferroviaire », c'est parce que j'ai la conviction que le transport ferroviaire est un mode de transport d'avenir et que ses principales caractéristiques tiennent au fait qu'il est un transport de masse qui arrive au coeur des agglomérations, dont l'empreinte environnementale est faible – ce qui est un atout considérable par rapport à tous les autres modes de transport et dont il faut toujours tenir compte – et dont l'intensité capitalistique est extrêmement forte et les coûts élevés. C'est pourquoi il faut réfléchir à la meilleure allocation des concours publics, qui sont inhérents au modèle économique du secteur ferroviaire – lequel, sans eux, ne pourrait pas assurer ses missions de service public.