Intervention de Olivier Dussopt

Je suis très heureux de retrouver cette commission et de répondre à votre invitation pour évoquer les questions relatives à la fonction publique.

La modernisation de la fonction publique que le Gouvernement veut conduire s'inscrit en résonance avec le programme de transformation de l'action publique, dénommée « Action publique 2022 », qui fait l'objet d'une phase de concertation depuis plusieurs mois, avec différents acteurs, à travers différents canaux d'expression : je pense notamment au comité d'experts qui a été installé par le Gouvernement et par le Premier ministre, et qui rendra ses conclusions dans la première quinzaine du mois d'avril ; je pense aussi aux cinq chantiers transversaux qui mobilisent l'ensemble des directions centrales sur des problématiques liées à la simplification administrative et à la transformation numérique, à la rénovation du cadre de gestion des ressources humaines, à l'organisation territoriale des services publics ou encore à la modernisation de la gestion budgétaire et comptable.

Nous avons également mis en place un forum de l'action publique, d'abord sous une forme numérique, pour permettre aux usagers comme aux agents de réagir de manière interactive aux constats, aux propositions, et de formuler leurs propres propositions sur le programme de transformation de l'action publique. À ce jour, depuis le mois de novembre dernier, le site a fait l'objet de plus de 150 000 visites, avec 5 000 contributions et plus de 20 000 votes sur les différentes propositions émises, qui caractérisent le succès de cette consultation, eu égard à bien d'autres.

Nous avons aussi organisé un certain nombre de forums territoriaux et d'ateliers de coconstruction associant des agents des trois versants de la fonction publique pour échanger, débattre, territoire par territoire, sur les modalités d'action et de transformation de l'action publique.

Les partenaires sociaux sont associés à l'ensemble de ce processus : non seulement des auditions leur ont été proposées par le comité d'experts, mais nous avons mis en place un comité de suivi avec les organisations syndicales souhaitant y participer – entre six et sept, sur les neuf organisations syndicales représentatives. Dans ce comité de suivi, nous débattons de l'état d'avancement du programme Action publique 2022, de la concertation en cours en attendant les arbitrages. Nous dressons également un bilan des réformes qui ont été menées précédemment – je pense notamment à la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et à la Modernisation de l'action publique (MAP). Nous avons ainsi missionné France Stratégie pour établir un bilan de ces réformes dites de l'action publique et souligner les écueils ou les difficultés qu'elles ont rencontrées, notamment en matière d'association des agents, d'association des services et de conduite du changement.

Parallèlement à tout cela, nous considérons que la modernisation de la fonction publique est un préalable nécessaire à la transformation de l'action publique. Et nous pensons qu'il faut tout à la fois, pour transformer l'action publique, donner de nouvelles souplesses aux employeurs publics, quel que soit le versant concerné, organiser ce changement en concertation avec les partenaires sociaux, penser enfin, avec les agents comme avec les usagers, les services publics de demain – les usagers pour la qualité du service et les agents pour les conditions d'exercice de leur profession et le déroulement de leur carrière – en leur garantissant un environnement de travail modernisé.

C'est dans ce cadre-là que le 1er février dernier, à l'issue du comité interministériel de la transformation publique, le Premier ministre a annoncé l'ouverture de quatre chantiers de modernisation – dont j'ai la charge – autour de quatre axes : un chantier autour du dialogue social, que nous souhaitons tout à la fois plus fluide et recentré sur les enjeux les plus importants ; un chantier sur l'élargissement des conditions de recours aux contrats, pour donner davantage de souplesse dans les recrutements ; un chantier autour de la rémunération, pour qu'elle soit plus individualisée ; et, enfin, un chantier sur l'accompagnement renforcé des carrières professionnelles.

Le premier chantier, je l'ai dit, vise à donner un nouveau souffle au dialogue social dans la fonction publique, à tous les niveaux pertinents. Il faut d'abord rappeler que ce dialogue social est consacré par l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 relative au statut des fonctionnaires qui garantit le droit des agents publics à participer aux instances de concertation. Or, nous constatons que l'organisation actuelle n'est pas nécessairement satisfaisante et que nous pourrions trouver à la fois de la souplesse et de la réactivité pour être plus efficaces. Nous devons donc définir un nouveau modèle de dialogue social et adapter la cartographie des instances représentatives du personnel – on en compte 22 000 à ce jour dans les trois versants de la fonction publique dont, pour la seule fonction publique d'État, 1 200 comités techniques, plus de 2 000 comités d'hygiène et de sécurité et plus de 300 commissions administratives paritaires. Il nous faut aussi réexaminer avec les organisations syndicales les attributions de ces instances représentatives en supprimant certaines redondances, en précisant la portée de leurs attributions pour limiter les risques contentieux, en amplifiant le mouvement de déconcentration et en veillant à ce que ces instances se concentrent sur l'essentiel, tout en garantissant l'intégralité des droits des agents.

Dans le cadre de ce chantier, nous avons un autre impératif : garantir le maintien des droits des représentants syndicaux. Plusieurs dizaines de milliers d'agents publics exercent un ou plusieurs mandats syndicaux, en lieu et place, ou en complément de leur activité professionnelle. Cela fait partie des points que nous devons examiner, pour que la modernisation du dialogue social ne se traduise pas par un amoindrissement des garanties apportées aux agents, ni par des difficultés, pour les organisations syndicales, à les représenter.

Deuxième chantier : l'assouplissement des modalités de recours au contrat dans la fonction publique et la rénovation des conditions d'emploi des agents contractuels – sujet particulier, à mettre au regard du principe d'occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, tels que le définit l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983, que j'ai cité tout à l'heure.

Aujourd'hui, le recours au contrat ne se fait que par exception et par dérogation au principe de l'article 3. Depuis le protocole d'accord de 2011 et la loi du 10 mars 2012 dite loi Sauvadet, la plupart des cas de dérogation sont communs aux trois versants : le recours au contrat est autorisé en l'absence de corps ou de cadre d'emploi des fonctionnaires correspondants ; pour les emplois de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions et les besoins du service le justifient ; pour des emplois à temps incomplet ou non complet ; enfin, pour faire face à une vacance durable d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire.

Nous devons donc nous poser aujourd'hui la question, pour des secteurs qui ne présenteraient pas une spécificité propre à la fonction publique, d'un recours plus souple au contrat, avec un objectif qui ne peut pas être quantitatif – entre 18 et 20 %, selon les années, des agents publics sont des contractuels. En revanche, nous voulons introduire de la souplesse, de la liberté et permettre aux administrations et aux établissements publics d'être plus réactifs.

Nous souhaitons donc offrir aux employeurs publics la possibilité de choisir entre l'ouverture d'un poste au concours, l'ouverture au recrutement direct par la voie de la mutation ou, le cas échéant, par la voie du recrutement contractuel, en fonction de l'analyse des besoins et des compétences attendues pour pourvoir l'emploi.

Nous souhaitons aussi permettre aux employeurs publics de recruter plus facilement dans le bassin d'emploi local, ou d'accueillir en mobilité des agents titulaires ou contractuels recrutés dans d'autres administrations, d'autres collectivités ou d'autres établissements. Cela nécessite de revoir les conditions dans lesquelles le recrutement sous contrat est possible.

Par ailleurs, un certain nombre de besoins ne sont pas traités : ainsi les besoins temporaires d'une administration ou d'un établissement public. Il ne s'agit pas d'envisager des contrats courts, mais plutôt des contrats qui permettent à une collectivité, voire à un établissement public, de mener à bien une mission nécessitant la mobilisation d'une compétence particulière pendant un certain nombre de mois, voire un certain nombre d'années, mais ne nécessitant pas le maintien de cette compétence de manière indéfinie ou indéterminée dans son organigramme ou sa structure.

Au-delà, nous voulons aussi mettre à profit ce chantier sur l'élargissement des conditions de recours au contrat pour réfléchir à l'amélioration des droits et garanties des agents contractuels et de leurs conditions d'emploi. C'est essentiel, puisque derrière cette question se cache aussi la possibilité de préserver l'attractivité du recrutement contractuel, et plus largement, du recrutement dans la fonction publique. À cet égard, le bilan de l'accord de 2011 et de la loi dite Sauvadet de 2012, que j'ai citée aussi, sera une étape importante avant l'ouverture de ce deuxième cycle de concertation : il nous permettra d'évaluer la mise en oeuvre des dispositifs tant dans leur dimension « accès à l'emploi titulaire » que dans leur dimension « CDIsation », et d'en tirer les enseignements sur les attentes des agents contractuels en termes de parcours professionnel.

Ces deux cycles de concertation, le premier sur le dialogue social et le deuxième sur l'élargissement des conditions dans lesquelles le recours au contrat sera possible, seront lancés et conduits avant l'été, avec comme ambition de formaliser un point d'accord ou de désaccord lors du point d'étape de juillet, sans que ce soit nécessairement conclusif.

Le troisième chantier, ouvert et annoncé par le Premier ministre, porte sur la rémunération des agents publics afin, notamment, de mieux distinguer la sécurisation du pouvoir d'achat, la prise en compte de l'expérience, des responsabilités et des sujétions, la performance individuelle et collective. Le droit à rémunération des fonctionnaires ainsi que les différentes composantes de la rémunération sont consacrés par l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983. Or, force est de constater dans la pratique une très grande hétérogénéité des situations, notamment pour ce qui touche à la prise en compte des fonctions ou des résultats professionnels des agents, ainsi que des résultats collectifs des services, pourtant expressément prévue par ce même article 20.

Un certain nombre de tentatives ont été faites, notamment en 2008, avec la prime relative à la performance et au mérite, puis, en 2014, avec le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), qui s'est substitué à la prime de fonctions et de résultats pour l'État et les collectivités territoriales. Le déploiement de ce dispositif est encore limité : en tenant compte de l'ensemble des accords signés et en voie d'application, nous savons qu'à l'horizon 2020, 27 % des agents de l'État seront concernés par le RIFSEEP et que la partie réellement variable de la rémunération prévue au titre du nouveau régime est faible – 15 % du régime indemnitaire. Il faut aussi préciser que pour les corps n'ayant pas basculé dans ce régime, autrement dit dans la très grande majorité des cas, la rémunération ne fait pas l'objet d'une modulation au vu du mérite.

Nous allons mener ce travail avec les organisations syndicales et les employeurs publics, avec pour première volonté de définir ce qu'est le mérite : selon la nature des fonctions exercées, la définition du mérite n'est évidemment pas la même. Nous sommes convaincus que le mérite peut être individuel, lié à l'implication de l'agent dans son travail, en donnant la possibilité à l'encadrant de proximité d'en juger, mais qu'il peut être aussi collectif, et l'on peut imaginer des mécanismes d'intéressement permettant de valoriser l'engagement des collectifs de travail.

Sur la question du mérite, il nous faudra aussi interroger la structuration de la rémunération dans son ensemble et ce cycle de concertation nous permettra donc de réexaminer les composantes de la rémunération des agents publics en prenant en considération l'impact de la future réforme des retraites.

Je veux aussi préciser qu'il ne faut pas confondre les discussions que nous aurons dans le cadre de ce troisième chantier avec les discussions autour du rendez-vous salarial, initialement prévu au mois d'octobre et qui a été avancé, à la demande quasi unanime des syndicats, à la mi-juin – il aura lieu entre le 10 et le 20 juin. Il sera l'occasion de tirer le bilan des mesures prises au cours des mois précédents, mais aussi d'examiner les perspectives d'évolution du pouvoir d'achat des agents en 2018.

Dernier des quatre chantiers ouverts depuis le CITP du 1er février : l'accompagnement des agents, notamment en termes de formation, de mobilité et de seconde carrière, par exemple, à l'occasion de la transformation de l'organisation et des métiers des services publics. Là aussi, il faut rappeler un certain nombre de fondamentaux.

Les fonctionnaires bénéficient du principe de séparation du grade et de l'emploi, prévu à l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983, ce qui implique un droit de reclassement en cas de suppression de leur emploi. Ce droit de reclassement recouvre des réalités très hétérogènes entre les trois versants de la fonction publique et même au sein de chacun des versants – à l'exception du versant territorial qui, dans le cadre de la loi de 1984, dispose d'une procédure d'accompagnement clairement établie.

Pour la fonction publique d'État, la loi de déontologie du 20 avril 2016 a supprimé la possibilité d'une réorientation professionnelle instaurée par une loi de 2009, au profit d'une priorité de mutation ou de détachement des agents concernés sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un service ou une administration se trouvant dans la même zone géographique. Mais ces mesures ne sont pas entrées en vigueur faute de décrets d'application.

Il en est de même pour la fonction publique hospitalière : l'article 93 de la loi du 9 janvier 1986 qui définit le droit au reclassement des agents hospitaliers n'est jamais entré en vigueur faute de publication du décret d'application, qui devait définir le périmètre des offres d'emploi proposées à l'agent. Le 27 octobre dernier, le Conseil d'État a enjoint le ministère de la santé de combler ce vide juridique. En conséquence, nous aurons aussi pour objectif durant la concertation de préciser les modalités de mise en oeuvre de ce droit au reclassement dans les trois versants, et de renforcer les leviers d'accompagnement et de mobilité existants.

Nous voulons aussi travailler sur un dispositif d'accompagnement de la mobilité vers le secteur privé. Une indemnité de départ volontaire de la fonction publique a été mise en place en 2008 et a été sollicitée par un nombre d'agents publics variant entre 700 et 1 400 par an. Mais, là encore, elle se caractérise par une grande hétérogénéité ; les conditions d'accès à l'indemnité de départ volontaire, les critères, les projets poursuivis ouvrant droit à cette indemnité sont différents d'un versant à l'autre. Il est nécessaire d'apporter de la cohérence et de l'homogénéité, pour que cette indemnité de départ volontaire soit tout à la fois plus attractive, plus sûre et plus équitable.

Nous voulons aussi mettre à profit cette concertation pour évoquer la possibilité de départs collectifs vers le secteur privé. Il s'agit de considérer que lorsqu'une administration ou un établissement public se réforme ou est amené à fusionner avec un autre service, nous pouvons mettre en place des procédures de départ volontaire – j'insiste sur l'adjectif – collectives, avec formation et indemnisation, vers le secteur privé, mais qui resteraient circonscrites aux seuls établissements ou aux seuls services qui font l'objet d'une restructuration. Loin de nous l'idée de mettre en place un seul et unique départ volontaire à l'échelle de toute la fonction publique ; cela n'aurait pas de sens, surtout s'il était amené à s'appliquer dans les secteurs où nous recrutons et où nous créons des emplois.

Nous avons prévu, et j'ai eu l'occasion de le dire à l'occasion de certains débats à l'Assemblée nationale, d'accompagner cette transformation par la mobilisation des moyens nécessaires, d'abord en termes de formation. Le schéma directeur national de formation est en cours de publication. Consolidé par la mobilisation de 1,5 milliard d'euros au titre du Grand plan d'investissement, il permettra d'accompagner les agents en termes de montée en compétences, de déploiement du compte personnel de formation et d'adaptation à la modernisation, notamment numérique, du service public. Mais nous avons ajouté à ces 1,5 milliard d'euros, au titre de la formation, un fonds de 700 millions d'euros disponibles pour la fonction publique d'État sur appel à projets, pour financer des investissements de modernisation. Nous ne pouvons pas demander à nos directions et à nos services de se moderniser sans leur donner les moyens de le faire. Lorsque l'on incite à la numérisation, il faut aussi pouvoir financer les travaux et les investissements qu'elle exige.

Le dialogue va être mené sur ces quatre chantiers pendant les mois qui viennent ; notre objectif est d'aboutir aux textes législatifs ou réglementaires nécessaires au début de l'année 2019, ce qui nous laisse un an de concertation et de discussion avec les organisations syndicales, comme avec le collège des employeurs.

Ces quatre chantiers sur le dialogue social, sur l'élargissement du recours au contrat, sur la rémunération et son individualisation, comme sur l'accompagnement renforcé des carrières professionnelles, n'épuiseront pas des problématiques plus particulières, plus spécifiques à la fonction publique territoriale. Le Premier ministre a donc chargé le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, M. Philippe Laurent, et moi-même, de formuler un certain nombre de propositions spécifiques à ce versant. Nous devons notamment examiner des questions liées au temps de travail et à son organisation, en écho à un certain nombre de rapports – en particulier ceux de la Cour des comptes qui ont noté qu'en moyenne, les 1 607 heures de travail annuelles n'étaient pas toujours atteintes. Il faut donc y travailler.

Cela passe par un réexamen d'un certain nombre de dispositifs, tant législatifs que règlementaires, autour des autorisations exceptionnelles de congé, mais également, autour de la date d'entrée en vigueur d'un certain nombre de protocoles d'accords sur le temps de travail.

Cela passera aussi par la volonté de travailler sur une meilleure association, a minima, du collège des employeurs territoriaux à la définition des décisions prises par l'État et qui les impactent directement. À titre d'exemple, lorsque l'État augmente le point d'indice, il n'assume en réalité que 40 % de la dépense liée à cette augmentation, puisque le reste est supporté par les employeurs hospitaliers ou les employeurs territoriaux, alors que jusqu'à présent, ils sont très peu – voire, pratiquement pas – associés à ce type de décisions.

Ces quatre chantiers, ainsi que le chantier spécifique à la fonction publique territoriale, se dérouleront parallèlement à l'agenda social tel qu'il avait été fixé. Autrement dit, les dates et échéances figurant dans l'agenda social des douze mois qui viennent ne sont pas remises en cause : le 9 mars a marqué le lancement de la concertation pour le renouvellement de l'accord pour l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, signé à l'unanimité en 2013, et que nous espérons voir reconduit.

Nous allons aussi avancer, et rapidement, sur la rénovation des politiques d'emploi des personnes handicapées. C'est une concertation commune avec le secteur privé impliquant M. Bruno Le Maire, Mme Sophie Cluzel et moi-même. Nous allons aussi avancer sur la concertation relative aux conditions de travail des agents publics, au reclassement pour inaptitude et à la médecine de prévention. Par ailleurs, au second semestre, nous lancerons les discussions autour de la protection sociale complémentaire, après que le rapport des trois inspections nous aura été remis. La lettre de mission a été signée récemment.

Enfin, même si cela ne relève pas du dialogue social avec les employeurs, il faut avoir en tête que les élections professionnelles de la fonction publique se tiendront le 6 décembre prochain ; nous travaillons non seulement à sécuriser ce processus, mais aussi à promouvoir ces élections pour que le taux de participation soit le plus élevé possible.

Voilà ce que je pouvais vous dire à ce stade, madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, sur le calendrier de nos travaux, les orientations et l'objectif que nous nous sommes fixé : aboutir, au début de l'année 2019, à la modernisation du cadre général de la fonction publique.