Intervention de Jean-Baptiste Lemoyne

En premier lieu, je souhaite remercier et féliciter les députés Patrice Anato et Vincent Bru pour la qualité de leur rapport, que vous venez d'évoquer. Il tombe en effet à point nommé par rapport à l'actualité du commerce international. Il est publié à un moment critique pour l'OMC. J'en ai pris connaissance et puis me dire relativement en osmose avec le constat dressé, comme avec les pistes esquissées.

Dans cette présentation liminaire, je souhaite aborder trois points. J'évoquerai d'abord les urgences de l'heure, à savoir la définition de la réponse européenne à la décision du président Donald Trump de relever les droits de douane de 25 % sur l'acier et de 10 % sur l'aluminium. Ce sera l'occasion d'aborder ensuite les causes structurelles de la crise du multilatéralisme, qui sont d'ailleurs très bien exposées dans le rapport. J'évoquerai enfin les orientations de la politique commerciale européenne, les évolutions relatives à la mixité des accords conclus, le plan d'action CETA comme l'actualité des négociations commerciales en cours : relations avec le MERCOSUR, avec le Mexique…

Venons-en à l'actualité chaude, voire brûlante : le président Trump a annoncé le jeudi 8 mars le relèvement des droits de douane sur les importations américaines d'acier et d'aluminium. Cette mesure devrait être prise dans un délai très rapide, puisqu'il évoquait une durée de quinze jours, soit des mesures dès le 23 mars. Le Conseil européen se réunira d'ailleurs le même jour et traitera de la question. Dès avant le 8 mars, le Président de la République s'était engagé en faveur d'une inscription des sujets de commerce international à l'ordre du jour de cette réunion. Il est important, en effet, de retrouver des repères, une boussole. Les opinions publiques souhaitent être davantage associées à ces sujets. Dans le cadre du plan d'action CETA, la France pousse ses positions sur certains d'entre eux, notamment dans le domaine du développement durable.

L'objectif principal et affiché de l'administration américaine est d'augmenter la production d'acier et d'aluminium aux États-Unis, car elle considère que le taux d'utilisation global des installations industrielles est plus faible qu'il devrait être. Pour parvenir à ce résultat, les rapports présentés par le département du commerce, sous la direction de Wilbur Ross, proposent un objectif de réduction des importations de 13 millions de tonnes pour l'acier, soit 37 % des importations américaines d'acier en 2017, et de 669 000 tonnes pour l'aluminium, soit 13 % des importations américaines en 2017.

En outre, le président Trump a laissé entendre que des exemptions pourraient être données, pour certains pays, en lien avec la coopération militaire et de sécurité. Cela laisse planer un certain flou ou, si l'on veut être plus positif, une certaine marge de manoeuvre. Le Mexique et le Canada ont été cités dans ce contexte, mais il est clair que cela vise à permettre aux États-Unis de gagner du levier dans la renégociation en cours de l'accord de libre-échange nord-américain (ALENA).

Du point de vue économique, les mesures américaines affecteraient les exportations européennes à hauteur de 4,6 millions de tonnes pour l'acier, soit tout de même 5 milliards d'euros en valeur, et 0,26 million de tonnes pour l'aluminium, soit un milliard d'euros en valeur. Ces mesures auraient un impact sur les exportations françaises, de l'ordre de 478 millions d'euros d'exportation pour l'acier et de 193 millions d'euros pour l'aluminium, impact concentré sur quelques produits spécifiques, notamment les produits plats en acier et les tubes et tuyaux destinés au marché de l'énergie.

Il n'est naturellement pas possible de rester les bras ballants devant une telle situation. Depuis le début, nous nous sommes mobilisés sur ce sujet, comme je peux en témoigner. Lors d'une réunion informelle du conseil des ministres à Sofia, quelques jours avant cette annonce du président américain que nous anticipions, une unanimité se dégageait en faveur d'une réaction européenne.

La difficulté économique résulte de ce que, même si d'autres régions géographiques seront plus touchées que l'Europe, une incidence s'y observe néanmoins, puisque ces régions risquent de déporter vers le marché européen leurs productions antérieurement destinées au marché américain. Cela aurait pour effet corollaire une baisse des prix sur le marché européen, source de difficultés.

La position de l'Union européenne est forte et claire et repose sur trois piliers.

Premièrement, l'Union européenne déplore une mesure unilatérale qui frappe des pays qui ne sont pas à l'origine des surcapacités dans les secteurs de l'acier et de l'aluminium. On sait en effet que nos amis chinois sont particulièrement performants dans ce secteur, grâce à des subventions dont on peut questionner le bien-fondé. Les mesures américaines frapperaient donc des pays qui ne sont pas à l'origine du problème. D'autre part, elles reposent sur une base légale – la sécurité nationale – qui n'apparaît pas forcément crédible, ni étayée. Le secteur de la défense américaine n'est en effet commanditaire que de 3 % des importations d'acier, soit un montant résiduel. La démarche constitue en outre un précédent, qui pourrait conduire d'autres États de l'organisation à arguer de ce motif pour revenir sur l'accès au marché qu'ils ont concédé à l'OMC ; ce n'est pas acceptable.

Deuxièmement, l'Union européenne, en tant qu'alliée des États-Unis, va engager un dialogue au plus haut niveau avec son partenaire pour continuer à travailler sur les meilleurs moyens de remédier aux surcapacités que l'on observe au niveau mondial dans les secteurs de l'acier et de l'aluminium. Certains forums méritent peut-être d'être réactivés, comme celui qui fut créé, sous présidence chinoise, dans le cadre du G20.

Troisièmement, l'Union européenne ne consentira pas de concessions unilatérales sous la menace d'un relèvement des droits de douane. Le président américain souhaite manifestement obtenir des réductions de droits de douane dans d'autres secteurs, voire entrer dans une démarche de libre-échange transatlantique. Sur ce point, la position française est très claire. Comme je l'ai dit à la tribune de l'Assemblée nationale, nous devons annoncer que nous négocions avec les États parties à l'accord de Paris, car il est à notre sens de bonne politique d'établir le lien entre libre-échange et développement durable.

Dès lors, trois options sont envisagées en réaction aux mesures que pourraient adopter les États-Unis le 23 mars prochain : la saisine de l'organe de règlement des différends de l'OMC, pour faire constater la non-compatibilité des mesures américaines avec le système multilatéral ; l'adoption par l'Union européenne de mesures de sauvegarde temporaires sur des produits d'acier ou d'aluminium, les États-Unis n'ayant pour l'instant pas qualifié leurs décisions de mesures de sauvegarde pour échapper à des mesures de compensation ; si l'Union était directement visée, l'adoption de mesures de rééquilibrage contre des exportations américaines autres que l'acier et l'aluminium. La Commission travaille d'ailleurs actuellement à une liste de contre-mesures.

À ce stade, je vous dois des explications sur deux points sensibles, à savoir le champ de l'exemption prévue par le président Donald Trump et la définition du champ des mesures de rééquilibrage.

Sur le champ de l'exemption que considèrent les États-Unis, un dialogue est en cours, au plus haut niveau. On peut considérer que nous aurions des raisons d'être entendu, mais, comme vous le savez, la prévisibilité n'est pas forcément la caractéristique la plus évidente dans la politique conduite outre-Atlantique dans le domaine du commerce extérieur.

S'agissant des mesures de rééquilibrage, la France ne souhaite pas de guerre commerciale, car cela signifierait une certaine défaite des règles de régulation actuelles. Or nous sommes des promoteurs du multilatéralisme. Nous ne souhaitons donc pas ce type de démarche « perdant-perdant ». Cela étant dit, si on nous cherche, nous devrons bien répondre présent.

Certains d'entre vous assistaient, la semaine dernière, à une réunion du comité de suivi de la politique commerciale, où vous avez pu entendre les professionnels, notamment ceux de la filière de l'acier et de l'aluminium. Nous avons ainsi pu en apprendre davantage sur l'impact des mesures de leur point de vue, avant de réfléchir, en incluant dans la discussion les organisations non gouvernementales représentées, aux réactions à adopter.

J'en viens à la situation du système commercial multilatéral actuel. Avant même l'élection de Donald Trump à la présidence américaine, les tensions commerciales étaient en voie d'accroissement. On sait que les difficultés proviennent en premier lieu du modèle de développement économique de certains États émergents. Ce modèle repose sur une intervention lourde de l'État dans les processus économiques, via des entreprises d'État, des subventions transversales et des prix faussés, en faveur des exportateurs, ce qui conduit à des surcapacités, à des prix mondiaux artificiellement bas et à des dommages pour les partenaires loyaux. Ces sujets sont connus depuis longtemps. Comme je le disais, il convient d'activer le forum global sur les surcapacités dans le secteur de l'acier.

À défaut, ce serait, après l'accord de Paris, un second pilier d'une mondialisation régulée qui serait fragilisé, puisqu'il s'agit d'une atteinte à des éléments forts susceptibles d'entraîner une adhésion de la communauté internationale. Par conséquent, nous partageons les propositions du rapport Anato-Bru sur la relance du multilatéralisme.

Mais comment faire ? J'ai eu l'occasion de me rendre, en compagnie de parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat, à la réunion ministérielle de l'OMC à Buenos Aires en décembre 2017. Les ministres présents n'ont même pas été capables de se mettre d'accord pour mettre fin aux subventions à la pêche illégale. Quand les intérêts de certains États sont en jeu, il n'est même pas possible de progresser sur ce type de points.

Il faut refonder le système et faire preuve de créativité. Il n'est plus possible d'organiser ainsi pendant plusieurs jours des grand-messes qui mobilisent des centaines de personnes et ne débouchent sur aucune avancée. À cet égard, le rapport Anato-Bru évoque la piste du cadre plurilatéral. Dans ce cadre restreint, nous avons plus de chance d'obtenir des accords entre des acteurs qui partagent les mêmes valeurs et les mêmes intérêts. Il serait ainsi envisageable d'établir des nouvelles règles sur le commerce électronique ou d'approfondir les règles sur les subventions dans un format semblable. L'objectif est de créer une dynamique susceptible de rallier, sous la forme de coalitions, des États membres qui ne participaient pas à la négociation initiale, afin qu'ils rejoignent l'accord plurilatéral une fois ce dernier constitué.

Le second enjeu du multilatéralisme à court terme est la préservation du bon fonctionnement de l'organe de règlement des différends de l'OMC. Les États-Unis refusent d'y nommer de nouveaux juges pour remplacer ceux qui doivent l'être. Un certain nombre ne sont plus en fonctions ; d'autres devraient être nommés et ne le sont pas, faute d'accord.

Pour l'heure, l'organe ne compte plus que quatre juges. L'un d'entre eux quittera ses fonctions fin 2018, un autre fin 2019. Or l'instance ne peut délibérer valablement que si au moins trois membres se prononcent. Au plus tard fin 2019, l'organisme de règlement des différends (ORD) de l'OMC ne sera donc plus en mesure de fonctionner et de trancher des litiges. L'idée est parfois évoquée de créer un « ORD bis », instance qui serait compétente pour les affaires impliquant des États autres que les États-Unis. Cela ne peut cependant nous satisfaire pleinement, si on songe que l'ORD connaît d'affaires telles que les litiges transatlantiques relatifs au soutien aux industries aéronautiques.

Enfin, j'en termine par les orientations du gouvernement relativement à la politique commerciale européenne. Comme il l'a annoncé lors de l'adoption du plan d'action CETA du 25 octobre, le Gouvernement est très attaché à l'obligation d'information du Parlement en matière de politique commerciale. Je pense que nous devons de plus en plus travailler ces sujets en amont, de sorte que nous ayons en tête, quand siège à Bruxelles le conseil des ministres, les positions du parlement national.

De ce point de vue, je salue vos collègues du Sénat, qui ont mis à l'ordre du jour en séance publique dans leur assemblée une résolution relative au mandat de négociations commerciales avec l'Australie et avec la Nouvelle-Zélande. Notre audition de ce jour participe elle aussi de cette « hygiène de vie » dans le régime des relations entre le Gouvernement et le Parlement au sujet de ces questions.

Comme l'a indiqué le Premier ministre à Marielle de Sarnez, le Gouvernement apportera une attention toute spécifique à l'étude d'impact qui sera en annexe du projet de loi de ratification du CETA. Comme parlementaire, j'ai dû en effet, en lisant des études d'impact, parfois rester sur ma faim. Vu l'importance du CETA, nous souhaitons que la méthodologie appliquée soit irréprochable et qu'un organisme économique mène des études d'impact sectorielles et géographiques. Des inquiétudes se sont manifestées, de sorte que nous voulons que le Parlement puisse disposer d'instruments d'analyse pour se prononcer en toute connaissance de cause.

Un centre de recherche en économie internationale, le CEPII, va donc être saisi dans les prochains jours. La méthodologie qu'il va appliquer sera discutée avec le Parlement, étant toutefois entendu qu'il appartient, en vertu de la Constitution, au Gouvernement d'élaborer cette étude d'impact.

Par ailleurs, des débats sont toujours en cours à Bruxelles sur l'architecture de la politique commerciale. La question de la « mixité » des accords commerciaux, qui détermine la nécessité ou non d'une ratification par tous les parlements nationaux, est débattue : il faut trouver un équilibre entre la légitimité démocratique, avec l'association des parlements nationaux, et la crédibilité de la politique commerciale, pour éviter que nos partenaires aient le sentiment qu'un parlement peut à lui seul bloquer l'ensemble de l'Union. On se souvient notamment de l'épisode wallon s'agissant du CETA. Il faut donc trouver le bon équilibre. Compte tenu de l'attention qu'y accorde l'opinion publique, les questions de politique commerciale doivent irriguer tant les débats du Parlement européen que ceux des parlements nationaux.

Nous souhaitons que les chefs d'État et de gouvernement puissent se saisir de cette question de la mixité des accords commerciaux, qui n'est pas un petit débat. Pour l'instant, la logique du cas par cas l'emporte. Par exemple, nous avons atteint un accord politique avec le Japon. Mais les Japonais ne sont pas encore prêts à conclure sur le volet des investissements, sur lequel des discussions se poursuivent. Il a ainsi été décidé que l'accord puisse être – dans ce cas-là – non mixte ; mais, comme je l'ai dit en conseil des ministres chargés du commerce extérieur, cela ne doit pas faire jurisprudence, ni constituer un précédent. Pour l'heure, examinons la situation au cas par cas, en attendant que des discussions aient lieu entre chefs d'État et de gouvernement.

Sur le plan politique, le Gouvernement est particulièrement conscient des critiques et doutes que portent de nombreux citoyens aux négociations en cours. Le Président de la République a fortement pris position.

Premièrement, la France est favorable aux négociations, à la condition qu'elles aboutissent à des accords respectant le principe de réciprocité. Dans les instances européennes, ce dernier mot n'est plus un gros mot : il est plus facile à partager aujourd'hui avec nos partenaires. Deuxièmement, l'agriculture ne doit en aucun cas être une variable d'ajustement. Nous portons donc des demandes visant à l'établissement de mécanismes tels que des contingents, des démantèlements progressifs ou des clauses de sauvegarde garantissant la pérennité de nos filières agricoles – en particulier bovines, mais cela vaut aussi pour la volaille et le sucre.

Troisièmement, les accords sont un levier utile pour promouvoir nos propres normes à l'international. Il ne s'agit pas de constater un nivellement par le bas, au contraire, surtout si on veut défendre le développement durable. Il convient donc de faire partager plus largement les préférences collectives européennes, en matière de droit social comme de droit environnemental.

Voici enfin un état des lieux des négociations en cours.

Des négociations ont eu lieu il y a quelques jours à Asunción, au sujet du MERCOSUR. Un accord ne sera conclu que s'il y a un équilibre. À ce stade, le compte n'y est pas. Au niveau agricole, nous avons porté des demandes visant à ce que nos filières sensibles soient le mieux préservées possible. Prenons l'exemple des bovins. Les quotas relatifs à la viande de haute qualité devraient, selon nous, être le plus possible soumis aux critères du contingent Hilton, de façon que la concurrence soit plus équilibrée et le volume des exportations plus proche des 70 000 équivalents-carcasse.

Il y a aussi tous les problèmes de normes sanitaires et de traçabilité. Il n'a échappé à personne qu'il y a eu un scandale sanitaire de viande avariée au Brésil. Nous cherchons à obtenir du MERCOSUR des garanties fortes sur les normes sanitaires et la traçabilité. Le démantèlement du réseau de vente de viande avariée a entraîné de nouvelles arrestations au Brésil la semaine dernière.

Nous passons beaucoup de temps – dirai-je que nous nous décarcassons ? – à chercher de nouveaux débouchés pour nos productions à l'international. Le marché turc, les marchés d'Asie s'ouvrent. En Chine, – le président Macron l'a souligné lors de son déplacement –, la levée de l'embargo ESB se met en place.

Par ailleurs, nous souhaitons que l'Accord de Paris puisse figurer comme clause essentielle dans le volet politique de l'accord.

Vous le savez, le Mexique est déjà bénéficiaire d'un accord de libre-échange avec l'Union européenne. En 2013, les parties avaient convenu de moderniser cet accord ; la Commission estime qu'une conclusion pourrait intervenir au cours du premier semestre, malgré des points encore durs, notamment sur les indications géographiques et la protection des brevets. Nous appelons à ce que des progrès soient faits dans ces domaines, que l'accord soit ambitieux sur le chapitre du développement durable et que le respect de l'Accord de Paris soit une clause essentielle.

S'agissant du plan d'action CETA, nous avons mis en ligne un tableau de suivi, consultable par tous. Le plan d'action est structuré autour de trois axes. Le premier est de s'assurer que les risques identifiés par le rapport Schubert ne se concrétisent pas. Les Canadiens utilisent une part infime – 1 % – du quota de viande de boeuf. Ce sont 500 tonnes de viande bovine qui ont été exportées sur le continent européen en 2016, bien loin des 45 000 tonnes octroyées. Il ne sert donc à rien d'agiter les craintes, mais il convient de suivre attentivement les échanges et de guetter tout début de déstabilisation. Pour le moment, les Canadiens ne disposent pas d'une filière à même de répondre aux caractéristiques du marché européen. Sur la traçabilité, l'audit de 2016 était positif mais la France a demandé qu'un nouvel audit soit réalisé, certainement en 2019. Quant à la Cour sur l'investissement, elle n'entrera pas en vigueur tant que l'ensemble des États membres n'auront pas ratifié l'accord.

Le deuxième axe consiste à conduire des actions bilatérales avec le Canada en faveur du développement durable. Les travaux sont en cours et un document devrait être signé à l'occasion de la venue en Europe de Justin Trudeau, en avril, ou du déplacement d'Emmanuel Macron au Canada. Ce plan d'action s'articule autour de dix thèmes, parmi lesquels figurent la réduction des émissions du transport aérien et maritime, l'efficacité énergétique, le développement de la finance verte ou encore les efforts conjoints en recherche et développement. Par ailleurs, lors du One Planet Summit, les autorités canadiennes ont accepté l'idée d'une revue sur les subventions aux énergies fossiles, laquelle a été présentée à la réunion du groupe énergie du G20, les 22 et 23 février.

Le 19 février, le ministre d'État Nicolas Hulot a explicitement demandé aux vice-présidents de la Commission européenne Maroš Šefčovič et Jyrki Katainen d'intégrer au programme de travail de Bruxelles la question de la révision de la directive sur la qualité des carburants, dans l'idée de réduire l'empreinte carbone des carburants consommés dans l'Union pour la période 2020-2030. Le même jour, nous avons présenté des propositions sur le mécanisme d'inclusion carbone aux frontières à la Commission. Celle-ci reste réservée, mais nous essaierons de bâtir une coalition avec les États membres prêts à nous suivre.

Le troisième axe du plan CETA consiste à conduire une politique commerciale nouvelle qui intègre les enjeux de développement durable. Nous avons déjà obtenu des résultats. Le mandat adopté pour la rénovation de l'accord avec le Chili a été publié par le Conseil le 22 janvier 2018. Quant à l'accord avec le Japon, il comprendra un engagement à respecter et à mettre en oeuvre l'accord de Paris. Les accords de commerce suivants devront intégrer des références contraignantes à l'accord de Paris et aux conventions internationales de l'Organisation internationale du travail (OIT). Nous faisons en sorte que les effets sur le climat des transports aériens et maritimes soient pris en compte dans le cadre des mandats Australie et Nouvelle-Zélande.

Ces propos liminaires ont été longs, mais cela s'explique par l'actualité en matière de politique commerciale, particulièrement riche et dense !