Intervention de Ludovic Mendes

Cette présentation vise à rendre compte des travaux menés avec mon collègue Christophe Naegelen. Je le remercie pour le travail mené en commun. Au final, nous sommes d'accord sur l'essentiel, même si certains points de désaccord existent.

L'objectif de cette mission était de comprendre comment préserver la libre circulation des personnes à l'intérieur de l'Espace Schengen tout en renforçant les mesures de sécurité pour que l'Union européenne se dote de moyens pour lutter contre le terrorisme, les réseaux de passeurs de migrants ou encore la criminalité transfrontalière.

Nous avons aussi cherché à déterminer comment l'Union européenne pouvait parvenir à une réelle maîtrise de ses frontières extérieures à travers deux instruments principaux : le contrôle physique des frontières avec les nouvelles missions de l'Agence Frontex et les nouvelles techniques de sécurisation des frontières par la surveillance des flux de voyageurs entrant et sortant de l'Union européenne, avec le recours à des moyens technologiques pour se substituer à une présence physique des garde-frontières, ces techniques étant souvent désignées par l'expression de « gestion dématérialisée des frontières ».

Quelques mots d'abord sur l'histoire de l'Espace Schengen. Il s'agit d'un projet européen à la fois ambitieux et pragmatique. Engagée en 1985, la construction de l'Espace Schengen, qui visait à concrétiser l'objectif de libre circulation, au coeur du projet européen, a été progressive. En plus de 30 ans, cet espace a connu deux principales évolutions : un élargissement géographique de 5 à 26 membres, dont 22 États membres de l'Union européenne et 4 États associés (Islande et Norvège, Suisse, Liechtenstein). La Grande-Bretagne et l'Irlande disposent d'un statut particulier, ces États appliquent certaines dispositions de l'acquis Schengen comme l'utilisation du Système d'information Schengen ou la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Certains États membres sont candidats à l'adhésion à l'Espace Schengen comme la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie. Le cas de Chypre est tout à fait à part : en raison de l'invasion de son territoire par la Turquie en 1974, la frontière nord de Chypre n'est pas stabilisée et il est donc impossible d'en faire une frontière extérieure de l'Union européenne. Chypre ne délivre pas de visa Schengen, mais elle est autorisée à mettre en place un régime de contrôle simplifié à ses frontières extérieures pour les voyageurs munis d'un visa Schengen délivré par un des autres États membres.

À l'origine de nature purement intergouvernementale, l'acquis de Schengen a été communautarisé par le Traité d'Amsterdam en 1997. C'est ainsi que le Code Frontières Schengen qui régit le fonctionnement opérationnel des contrôles aux frontières extérieures de cet espace est un texte de nature communautaire : le Règlement européen du 15 mars 2006, plusieurs fois modifié depuis.

Le fonctionnement de l'Espace Schengen repose sur deux principes fondamentaux : la suppression des contrôles aux frontières intérieures en vue d'assurer la libre circulation – avec toutefois la possibilité de les rétablir temporairement sous certaines conditions. Ensuite, des mesures dites « compensatoires » ont été instaurées afin de limiter les conséquences de la suppression des contrôles aux frontières intérieures à savoir la politique commune des visas, la surveillance des frontières extérieures, la création de bases de données pour faciliter les échanges d'information, la coopération policière et la coopération avec les pays tiers pour prévenir la délinquance et les flux migratoires irréguliers.

Dès la création de l'Espace Schengen, il était clair que la libre circulation devait aller de pair avec des mesures d'accompagnement. Ces actions communes des États membres étaient une manière d'équilibrer les risques liés à la levée des contrôles aux frontières nationales.

Les crises auxquelles l'Espace Schengen a été confronté ont révélé ses failles, comme l'a montré la double crise de 2015 liée à l'afflux migratoire et aux attaques terroristes sans précédent sur le sol européen. Jusqu'à présent, la libre circulation a été privilégiée au détriment de la sécurité. La conséquence de ces deux crises fut le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures au sein de l'Espace Schengen sans concertation préalable entre les États membres. Les réactions en domino de repli sur les frontières nationales (Allemagne puis Autriche, Slovénie, Hongrie, Suède, Norvège, Danemark) sont le symptôme d'un manque de réactivité de l'Union européenne et d'une certaine défiance entre les États membres.

Aujourd'hui, les contrôles aux frontières intérieures, rétablis en France depuis le 13 novembre 2015, sont maintenus dans notre pays jusqu'au 30 avril 2018, en raison de la menace pour la sécurité intérieure.

Pourquoi faut-il préserver et renforcer l'Espace Schengen ?

En dépit de ces faiblesses et des critiques parfois virulentes à son encontre, démanteler l'Espace Schengen ne serait pas une bonne idée. Les Européens sont très attachés à la liberté de circulation, qui est l'une des réalisations les plus concrètes de l'Europe. De plus, le rejet de cet espace de libre circulation aurait des coûts administratifs élevés et des incidences économiques très négatives pour certains secteurs, en particulier le tourisme, le transport de marchandises et les travailleurs frontaliers. Pour préserver l'Espace Schengen, le défi consiste à mettre en oeuvre l'ensemble des mesures qui permettront de renforcer la frontière extérieure dans sa fonction, celle d'un filtre, et d'organiser une coopération policière efficace. Si ce mouvement doit assurer une amélioration de la confiance entre les acteurs étatiques et les citoyens vis-à-vis du projet commun, il nécessite aussi une volonté politique que nous avons du mal à susciter ces derniers temps. Il est capital de restaurer la confiance entre les États membres et de prendre conscience que nous serons plus forts ensemble et plus efficaces contre les nouvelles menaces qui fragilisent l'Union européenne. C'est par un mouvement volontaire de plus d'intégration européenne que nous parviendrons à instaurer une Europe qui protège tout en préservant les acquis de la libre circulation.

Promouvoir l'Espace Schengen et la libre circulation reste un combat politique, car la force des populismes risque de remettre en cause ce symbole de la construction européenne. Au-delà des mesures techniques que les États membres adopteront pour conforter cet espace de libre circulation, nous devons remettre au coeur du débat politique la question de ce qui rassemble les Européens. Pourquoi nous sentons-nous appartenir à une même culture ? Pourquoi croyons-nous avoir une destinée commune qui dépasse les appartenances nationales, pour la construction d'un projet collectif et transnational ?

Le Président de la République, dans son discours de la Sorbonne en septembre 2017, a bien exprimé cette nécessité d'une souveraineté européenne à construire pour que chaque État membre puisse réellement défendre ses intérêts et ses citoyens. Il disait ainsi : « L'Europe seule peut, en un mot, assurer une souveraineté réelle, c'est-à-dire notre capacité à exister dans le monde actuel pour y défendre nos valeurs et nos intérêts. Il y a une souveraineté européenne à construire, et il y a la nécessité de la construire. »

Les mesures correctives adoptées depuis 2016 pour renforcer le volet « sécurité » de l'Espace Schengen restent incomplètes. Je ne voudrais pas sous-estimer l'ampleur des réformes engagées depuis 2016. Plusieurs personnes entendues dans le cadre de ce rapport ont souligné que la crise migratoire et les attaques terroristes avaient constitué une sorte « d'électrochoc ». La prise de conscience de la vulnérabilité de l'Union européenne a permis un sursaut tout à fait salutaire pour améliorer le fonctionnement de l'espace Schengen. Plus de réformes ont été faites depuis deux ans qu'au cours des dix dernières années, mais ces mesures restent incomplètes et leurs effets prendront du temps, notamment pour la mise en oeuvre réelle des nouveaux systèmes d'information et de l'interopérabilité des fichiers de sécurité.

C'est donc à la faveur des crises que nous avons connues que l'Europe a décidé de réagir et de mettre en oeuvre des moyens pour assurer sa sécurité. Je ne vais pas m'étendre sur le détail des réformes menées, vous pourrez vous reporter à notre rapport, mais citons par exemple les plus emblématiques.

Même si ce fut généralement sous la pression des événements, de nombreuses mesures ont été adoptées depuis fin 2015, souvent grâce à des initiatives franco-allemandes : comme la transformation de Frontex en Agence européenne de garde-frontières et garde-côtes, la création des hotspots pour parvenir à organiser l'accueil du flux des réfugiés d'abord sur les îles grecques puis en Italie avec une coopération complexe des garde-frontières locaux, des agents de Frontex, des experts du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) et enfin des officiers d'Europol pour les contrôles de sécurité approfondis quand un doute apparaissait sur le profil d'un demandeur d'asile.

Autre mesure importante pour permettre de mieux suivre les déplacements des citoyens européens et repérer certains voyages à visée terroriste, la modification de l'article 8-2 du code frontières Schengen pour permettre le contrôle systématique des ressortissants de l'Union lors du franchissement des frontières extérieures, alors qu'auparavant les vérifications menées étaient très succinctes.

Un certain nombre d'autres propositions viennent d'être adoptées comme le Règlement créant un système d'enregistrement des entrées et sorties (EES), qui permettra d'enregistrer les données relatives aux déplacements aux frontières extérieures de l'Union européenne pour les ressortissants des pays tiers et qui permettra de calculer en temps réel la durée de séjour autorisée des personnes concernées. D'autres sont en cours d'examen comme le système d'information et d'autorisation de voyage (ETIAS) qui constitue le deuxième volet du paquet législatif dit des « frontières intelligentes » et qui crée un dispositif électronique d'autorisation de voyage pour les ressortissants de pays tiers dispensés de visa, soit principalement les citoyens des pays d'Amérique et des Balkans. Ce système permettra le recueil de données personnelles en ligne à fournir avant le voyage et une confrontation de ces données avec les fichiers de sécurité. Après une analyse de risque en partie automatisée un refus d'accès à l'Espace Schengen pourra être prononcé avant même que l'intéressé n'ait quitté son pays de départ.

Ces deux projets de textes font partie d'un chantier beaucoup plus vaste, celui de l'interopérabilité des fichiers de sécurité sur lequel je vais revenir. Enfin, parmi les réformes entreprises figure aussi la modernisation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) pour augmenter le recours à la biométrie et le rendre plus facile d'accès pour l'ensemble des forces de sécurité de l'Union européenne.

En quoi ces projets de réforme sont-ils incomplets ?

À titre personnel, je regrette, que les mesures correctives adoptées pour sécuriser l'Espace Schengen aient abouti à des dispositifs de compromis qui ne prennent pas assez en compte les menaces endogènes à l'intérieur du territoire européen, provenant de citoyens européens. Je regrette par exemple que les demandes de la France n'aient pu être satisfaites concernant la création du système d'entréede sortie (EES) et le Règlement adopté en novembre 2017 limite le dispositif aux seuls ressortissants de pays tiers alors même que les déplacements des returnees menacent la sécurité de l'ensemble des États membres, lorsqu'ils reviennent de Syrie, par exemple. Ce Règlement aurait dû aussi s'appliquer aux citoyens européens.

Dans les négociations en cours concernant le règlement ETIAS dont je viens de parler, il semble qu'il s'appliquera en priorité aux voyages aériens même si son champ d'application couvre aussi les transports routiers internationaux de voyageurs, les liaisons maritimes et ferroviaires internationales. Là encore, pour des raisons pratiques, on privilégie le contrôle des liaisons aériennes alors que les terroristes utilisent beaucoup plus les liaisons terrestres ou maritimes.

Il faut enfin accélérer de manière évidente la modernisation du système d'information Schengen pour faciliter les échanges d'informations sur les données biométriques. Ce grand chantier doit aller de pair avec celui du renforcement des échanges d'information policière et sur l'interopérabilité des fichiers de sécurité. J'approuve sans réserve les initiatives prises par la Commission européenne pour remédier au cloisonnement des bases de données développées dans le cadre de l'acquis Schengen, de la politique de l'asile et de la coopération policière. Je souligne la nécessité d'adopter dans les meilleurs délais les deux projets de Règlement établissant un cadre juridique pour l'interopérabilité des systèmes d'information présentés le 14 décembre 2017. Je souhaite que la mise en oeuvre de ce très important projet informatique soit accompagnée par un renforcement des moyens humains et financiers accordés à l'Agence EU LISA, chargée de mettre en oeuvre le futur portail de recherche européen et le détecteur d'identités multiples afin de mieux lutter contre la fraude documentaire.

Un effort tout particulier doit être fait contre la fraude documentaire. Avec le chantier de l'interopérabilité et la modernisation du SIS des progrès décisifs devraient être possibles, mais leur mise en oeuvre est prévue au plus 2021 et sans doute plutôt pour 2023. À court terme, il n'est pas acceptable que l'ensemble des ressortissants des pays de l'Union européenne disposent de passeports biométriques et que ceux-ci ne répondent pas aux mêmes normes de lecture, numérisation des données, sécurisation de celles-ci et inscription des informations contenues dans des fichiers. À très court terme, il conviendrait, a minima, qu'entre membres de l'Union européenne les données biométriques contenues dans un passeport d'un citoyen européen soient lisibles par les gardes-frontières de tous les pays de l'Union européenne. La Commission européenne vient d'annoncer une initiative pour sécuriser les cartes d'identité des citoyens européens, en rendant obligatoire l'inclusion de données biométriques. C'est une première étape, mais beaucoup reste à faire pour harmoniser les passeports européens.

Parlons maintenant des choix politiques qui nous attendent.

Je me félicite de la montée en puissance de l'Agence Frontex suite à l'adoption du Règlement du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, qui a élargi ses missions et a renforcé ses moyens opérationnels. Mais j'estime qu'il faudrait rapidement renforcer les prérogatives de l'Agence Frontex pour créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes à l'échelon européen habilités à effectuer des contrôles au long cours aux frontières extérieures de l'Union européenne et sans se limiter à une intervention dans des situations de crise.

Il faut à terme créer une véritable police européenne des frontières. Frontex doit devenir l'Agence responsable de ces contrôles opérationnels des frontières extérieures dans les ports et les aéroports. Je me félicite du développement des missions de veille stratégique de l'Agence Frontex avec la création d'un centre de surveillance et d'analyse des risques et le déploiement d'officiers de liaison de l'Agence dans les États membres pour renforcer les échanges d'information et prévenir les situations de crise dans la maîtrise des frontières extérieures. Je pense aussi que Frontex doit monter en puissance pour organiser des opérations de retour visant à reconduire dans leur pays d'origine les migrants en situation irrégulière alors qu'aujourd'hui l'essentiel des opérations de retour sont encore conduites par les États membres.

J'en viens maintenant au renforcement des missions d'Europol pour permettre de mieux organiser la coopération policière entre les États membres. J'approuve le renforcement des missions d'Europol depuis la mise en oeuvre du nouveau règlement à compter du 1er mai 2017 avec la mise en place d'unités spécialisées pour répondre aux menaces émergentes comme l'unité de veille cyber pour le retrait des contenus illicites en ligne ou le centre européen de contre-terrorisme ou encore le service spécialisé contre le trafic de migrants. Mais il faut aller plus loin. Je souhaite tout d'abord que le système d'information d'Europol soit fortement renforcé pour être en mesure d'absorber la montée en charge très rapide des informations échangées dans ce cadre en raison de la gravité des menaces terroristes ou de la criminalité transfrontalière. Et surtout il faut élargir son mandat pour qu'elle devienne une agence opérationnelle en matière de sécurité et puisse avoir la responsabilité d'équipes communes d'enquêtes de manière beaucoup plus fréquente qu'aujourd'hui. À terme, il faut qu'Europol devienne une agence opérationnelle et se voie confier la conduite directe d'enquêtes quand la délinquance visée est transnationale, que ce soit pour des affaires de terrorisme ou de grande criminalité.

En conclusion, le rééquilibrage entre libre circulation et sécurité au sein de l'Espace Schengen est un travail au long cours. Nous regrettons qu'il ait fallu attendre la crise de 2015 pour mettre en oeuvre des réformes qui n'ont été que trop tardives. Des solutions existent, mais elles nécessitent une volonté politique et le développement de nouvelles technologies (systèmes d'information, contrôles automatisés, contrôles mobiles à l'aide d'outils connectés...). Comment dépasser une vision instrumentaliste de l'Union européenne pour une vision politique ? Nous devons faire acte de pédagogie et expliquer à nos concitoyens la différence entre la protection des frontières et leur sécurisation. Il est plus efficace d'avoir des forces de police et de Renseignement pour détecter les menaces ciblées que de multiplier les plantons aux frontières physiques de l'Union européenne. Pourtant la solution de facilité a été de rétablir les frontières intérieures de l'Espace Schengen car les opinions publiques pensent un peu naïvement, que seules les frontières nationales protègent.

En matière migratoire comme en matière de sécurité il faut bien distinguer les menaces ponctuelles des phénomènes structurels, les facteurs durables de déstabilisation.

Avec l'élargissement aux pays de l'Europe Orientale le projet politique des membres fondateurs de l'Europe a été mis à mal. Les questions migratoires focalisent une fracture en deux de l'Europe entre la partie occidentale, habituée à des échanges avec d'autres continents et terre d'immigration très ancienne et les pays du bloc oriental beaucoup plus homogènes au plan culturel qui se sentent menacés dans leur identité en raison de la mondialisation économique et les flux migratoires de populations éloignées de la culture européenne.

On pensait que l'intégration économique contribuerait à rapprocher ces pays de la partie occidentale de l'Europe, au point de vue de l'organisation politique et des valeurs de l'État de droit. Hors ces pays, même ceux qui sont prospères comme la Pologne, ont modifié leur appareil productif, mais ce sont éloignés du modèle de gouvernance politique par rapport à l'Europe de l'Ouest. Sur les questions migratoires, ces États défendent jalousement leurs prérogatives nationales et ne veulent pas se voir imposer un mécanisme de solidarité pour l'accueil de réfugiés et encore moins une politique commune d'immigration, pour le volet immigration de travail. Si des progrès ont été faits dans une coordination ou une intégration de la gestion des frontières, il ne peut y avoir de véritable gestion commune des frontières tant que les États membres auront des politiques migratoires et d'octroi du droit d'Asile essentiellement nationales.

Je voudrais conclure sur une note plus optimiste. Les menaces terroristes ont contraint les États européens à échanger plus d'informations. Ces coopérations « forcées » finissent par créer des pratiques communes et à donner naissance à des coopérations réelles, comme on peut le voir aujourd'hui au sein d'Europol où des progrès incontestables ont été constatés.

Les États membres doivent surmonter leurs craintes et poursuivre les réformes nécessaires pour que l'Espace Schengen fonctionne avec deux volets équilibrés : la libre circulation des personnes et une sécurisation de ce territoire, avec ce que cela implique de contrôles et de surveillance des flux de voyageurs.