Intervention de Amélie Verdier

Je vous remercie de cette invitation qui me donne l'occasion d'expliquer comment travaille de la direction du budget, que je vous présenterai d'abord de manière générale, avant d'évoquer un peu plus concrètement ce que sont notre année budgétaire et les différentes temporalités de notre travail – à la fois de la projection pluriannuelle et un travail sur le très court terme. J'évoquerai enfin, très succinctement, la manière dont nous travaillons avec le Parlement en général et votre commission en particulier.

Un décret du 24 mars 2007, complété par un arrêté récemment précisé, assigne à la direction du budget huit missions, qui gagneraient à être connues, car elles ne se limitent nullement au pilotage du budget annuel de l'État, loin de là.

Première mission, nous sommes chargés de définir ou de contribuer à définir, de conseiller au ministre une politique des finances publiques, notion qui doit s'entendre dans un sens large – une stratégie budgétaire, qui s'inscrit aussi dans une stratégie économique –, ainsi que des outils de pilotage pour atteindre les objectifs visés.

Deuxième mission, sur le fondement de cette stratégie, la direction du budget propose une programmation pluriannuelle de mise en oeuvre de ces politiques, sous la forme des lois de programmation – le Gouvernement en proposera d'ailleurs une à la rentrée –, qui visent à la fois à programmer nos grands objectifs de finances publiques et à donner des règles de gouvernance. Du coup, nous sommes aussi chargés de proposer des évolutions de politiques publiques qui soient cohérentes avec cette programmation d'ensemble.

Troisième mission, en en ce qui concerne le budget de l'État, effectivement le coeur historique de notre métier, nous sommes chargés de la totalité de la chaîne. Si elle élabore le projet de loi de finances, la direction du budget est aussi en quelque sorte le notaire des autres ; elle recueille les prévisions de recettes et s'occupe de l'ensemble de la procédure d'élaboration des articles, à l'exception des articles fiscaux, en principe suivis par la direction de la législation fiscale. Au-delà de l'État, nous suivons aussi, en cours d'année, les besoins de financement des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale.

Quatrième mission, le décret donne à la direction du budget un rôle en matière de doctrine comptable. Trois grandes catégories de comptabilité peuvent être distinguées, ce qui n'est pas toujours simple pour le suivi des finances publiques. Historiquement, nous raisonnons en comptabilité budgétaire, comptabilité de caisse dans laquelle est établi le projet de loi de finances, mais nous avons également un rôle en matière de comptabilité générale, prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), pour l'État également. C'est la direction générale des finances publiques (DGFiP) qui produit les comptes de l'État en comptabilité générale, mais la direction du budget joue un rôle : d'une part, elle veille à la bonne appropriation de ces principes par les opérateurs dont elle a la tutelle, d'autre part, elle suit les travaux de normalisation comptable – j'ignore si vous connaissez le Conseil de normalisation des comptes publics –, car des questions peuvent se poser à propos du traitement de telle ou telle opération. En comptabilité nationale, la direction du budget ne définit pas les règles ; c'est le rôle d'Eurostat. L'INSEE les applique et établit nos comptes nationaux. C'est, bien sûr, cette comptabilité qui est clef pour le pilotage de nos finances publiques, car c'est en son sein que sont exprimés nos engagements européens, tant en matière de déficits que de dette publique, et c'est sur cette base que nous rendons compte.

Cinquième mission, la direction du budget s'assure de l'amélioration à la fois de la qualité et de la performance de la gestion. Nous suivons en particulier de ce point de vue toute la dépense de l'État et des organismes publics, et nous suivons les objectifs et indicateurs de performance proposés – je vous ai d'ailleurs apporté les données de la performance pour l'année 2016, publiées très récemment sur notre site, et les objectifs et indicateurs pour l'année 2017, rendus publics à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques. C'est un élément important de la loi organique : au-delà de la question des crédits ouverts et dépensés, au-delà des objectifs que nous nous assignons, comment atteignons-nous ceux-ci ?

Sixième mission, la direction du budget est également chargée du contrôle financier. Un réseau de la direction du budget dans les ministères s'assure du suivi de la dépense et peut, dans certains cas, la bloquer et mettre en oeuvre les décisions de régulation.

Septième mission, peut-être moins connue, la direction du budget suit tout ce qui concerne le budget de l'Union européenne. C'est tout simplement elle qui prépare les positions de la France en matière budgétaire dans le cadre de la procédure budgétaire européenne. Le budget européen, vous le savez, dépend de trois autorités : la Commission, qui fait des propositions ; le Conseil des États membres, qui prend parti ; le Parlement européen, avec qui le pouvoir budgétaire est ensuite partagé. C'est donc la direction du budget qui suit tous les travaux relatifs aux politiques européennes, à leur évolution pluriannuelle et aux modes de financement de l'Union européenne ; c'est évidemment d'une très grande actualité à l'heure du Brexit, dont il faudra tirer les conséquences pour le prochain cadre des finances publiques. Ce sera un enjeu très fort de la négociation de ce nouveau cadre pour l'après-2020.

Huitième mission, plus transversale et plus classique, la direction du budget exerce la tutelle financière des organismes qui entrent dans son champ de compétences.

Je ne vous assénerai pas trop de chiffres ; notre rapport d'activité, dont la parution est proche, pourra compléter mon propos sur les points dont vous seriez plus curieux. Nous sommes une petite direction de 250 personnes au total, assistants et services de documentation compris, réparties dans huit sous-directions, dont deux sous-directions de synthèse : l'une fait la synthèse classique de suivi des budgets ; l'autre est chargée de la gestion publique, de la performance et de la réglementation budgétaire. Les six autres sous-directions se partagent le suivi de l'ensemble du financement des politiques publiques. C'est une direction assez jeune, l'âge médian de ses membres étant de trente-cinq ans. Elle est paritaire, avec à peu près 50 % de femmes – mais 40 % parmi les cadres, et environ 30 % au sein du comité de direction. Nous disposons également d'un réseau relativement limité de 150 agents dans les ministères, au sein du réseau des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels, des services que nous partageons avec la DGFiP ; ces personnes sont chargées, à la fois d'assurer le suivi du budget et de produire les comptes, missions très complémentaires.

C'est donc en quelque sorte une « direction d'état-major », qui joue vraiment un rôle de conseil et de proposition auprès du ministre, proposition d'éléments de politique et de réactions au quotidien. Elle est au coeur des politiques publiques et cette vision transversale fait l'un des grands intérêts de mon travail, d'autant que ce champ ne se limite pas à l'État, mais s'étend bien au-delà aux collectivités locales, aux administrations de sécurité sociale et à l'ensemble des opérateurs publics.

Bien sûr, nous travaillons très étroitement avec l'ensemble des directions de Bercy, mais aussi avec les autres ministères, en essayant de sortir de cette dichotomie qui opposerait les « méchants » de Bercy et les ministères « dépensiers ». Nous estimant garants du sérieux budgétaire, nous essayons d'entrer dans des logiques de partenariat et de collaboration, même si cette période de négociation budgétaire n'est pas le moment le plus facile de l'année. Par ailleurs, j'anime un comité des directeurs financiers de l'État qui se réunit régulièrement, et la direction joue aussi, tout simplement, un rôle de formation de la communauté financière de l'État et d'« essaimage » en termes de ressources humaines.

Ces métiers sont complexes, et ce ne sont pas toujours les plus prestigieux dans les différents ministères. Il est donc important de pouvoir compter, à Bercy, sur les ressources nécessaires, pour expliquer les trois comptabilités que j'évoquais, pour réexpliquer, inlassablement, l'esprit de la LOLF et de la responsabilisation des gestionnaires, pour admettre, aussi, que tout ne fonctionne pas très bien et proposer des améliorations. Il faut mener un travail global de coordination de l'ensemble de la sphère publique.

Réglementairement, nous assurons la tutelle financière d'environ 200 organismes publics. Il en est d'autres, par ailleurs, qui sont suivis par les contrôleurs budgétaires. Dans notre esprit, il s'agit plutôt de prévention ; notre tutelle ne doit pas être source de blocage intempestif.

Nous travaillons quotidiennement avec le ministre et son cabinet, d'autant plus que l'effectif de celui-ci est désormais limité à dix personnes. De mon point de vue, c'est une bonne chose : c'est la fin des cabinets qui refont le travail des administrations ; ils se concentrent désormais davantage sur le conseil politique au ministre, ce qui, effectivement, n'est pas notre rôle. Vous aurez l'occasion de me voir, ainsi que mes collaborateurs, pendant le débat parlementaire, puisque nous sommes aussi aux côtés du ministre pour préparer ses dossiers. Nous sommes également en relation avec le Conseil d'État, lorsque celui-ci doit rendre un avis sur un texte, et avec le Haut Conseil des finances publiques, créé par la loi organique du 17 décembre 2012. J'écris à peu près tous les jours à la Cour des comptes, que ce soit dans le cadre de l'élaboration de son rapport public annuel ou de la certification des comptes.

À quoi notre année budgétaire ressemble-t-elle ? Un premier principe, assez cardinal, est établi de longue date – en poste depuis le 2 janvier dernier, j'ai pris l'initiative de rencontrer mes prédécesseurs pour leur demander comment ils voyaient leur métier et ce qu'ils en avaient retenu : il s'agit d'assurer un pilotage en dépenses. Cela se fait depuis plus d'une vingtaine d'années et peut bien sûr être l'objet de débats politiques. Le principe est qu'une stratégie de finances publiques s'établit, au vu d'un contexte économique et d'une trajectoire de prélèvements obligatoires souhaitée, et qu'il faut éviter un pilotage des dépenses qui dépende trop étroitement de la conjoncture et du niveau effectif des recettes. À cet égard, le Gouvernement s'est fortement engagé à réduire la part de la dépense publique dans la richesse nationale. Proposer des solutions pour y parvenir est pour nous un objectif quotidien.

Concrètement, le suivi de la dépense porte sur la dépense publique dans son ensemble. Le Gouvernement a indiqué souhaiter la limiter en volume c'est-à-dire qu'elle ne croisse pas à un rythme supérieur à l'inflation. En ce qui concerne l'État, cette approche repose sur le concept de norme de dépense, cet objectif que s'assigne le Gouvernement, à la fois en construction budgétaire et ensuite en exécution, pour atteindre ses objectifs plus globaux de finances publiques.

Les contours de cette norme de dépense ont pu évoluer récemment, dans un double objectif. D'une part, il s'agissait de couvrir un champ plus important de la dépense : historiquement, n'étaient considérés que les crédits du budget général de l'État. Le pilotage a été élargi pour éviter les points de fuite sur les opérateurs qui n'étaient pas financés par subvention budgétaire. Ainsi, nous avons intégré les taxes affectées en loi de finances à des opérateurs. D'autre part, il s'agissait de couvrir un champ effectivement pilotable. C'est la raison pour laquelle la charge de la dette a été exclue il y a quelques années des dépenses pilotables – mais elle doit bien sûr être intégrée dans les programmations pluriannuelles d'ensemble. Il s'agit d'éviter qu'une moindre charge d'intérêts soit en quelque sorte recyclée, en cours d'année, en dépenses qui risqueraient d'être plus pérennes.

Nos travaux s'organisent selon une triple perspective temporelle : une perspective prospective, pluriannuelle ; le suivi de l'année en cours ; l'expérience de l'exécution des années précédentes, source, pour nous, d'inspiration et matière à réflexion, qui peut nous renseigner sur l'efficacité des politiques publiques ou nous donner des idées d'économies.

En matière de prospective, je ne pourrai malheureusement pas vous faire part de certains travaux que nous réalisons pour le Gouvernement – pour le ministre de l'action et des comptes publics au premier chef. À l'hiver, la direction mène des travaux de prospective. Nous essayons de mettre en relation, de manière très fine, la réalité de la dépense avec les indicateurs de performance – ceux présentés dans les documents budgétaires, d'autres que nous souhaiterions voir retenus ou encore des indicateurs plus larges –, et, par des comparaisons avec d'autres pays, nous essayons de dégager de grandes tendances de long terme. C'est en quelque sorte notre phase de « brainstorming ». Ensuite, nous faisons une programmation plus détaillée et fine, dite programmation à moyen terme. C'est une véritable proposition de copie budgétaire à cinq ans, très détaillée, comportant un ensemble de propositions de financement de mesures nouvelles ou d'économies. Lorsque nous remettons cette copie au ministre, succède à la phase technique de l'administration une phase plus incarnée, au cours de laquelle nous nous confrontons avec les ministères, qui souhaitent, tout simplement, financer des politiques. Des conférences budgétaires se tiennent, pluriannuelles – du moins en année d'élection, mais c'est une approche que nous cherchons à promouvoir –, y compris au niveau des ministres.

Je dirai quelques mots de la procédure retenue cette année. Toujours dans l'idée de sortir de cette opposition parfois un peu caricaturale entre « budgétaires », prêts à réduire de moitié le financement d'une politique, et « dépensiers », envisageant plutôt de le doubler, nous avons essayé d'éviter de nous heurter position contre position. Nous demandons donc plutôt de prioriser les mesures nouvelles envisagées. C'est une approche promue par le Gouvernement : considérer, lors de l'examen des crédits, les réformes structurelles auxquelles les ministères sont prêts, qui doivent être pensées dans la durée et peuvent nécessiter de petits budgets « d'amorçage ».

En résumé, la direction du budget promeut une analyse par politique publique, quels que soient le financeur et le tuyau. Prenons l'exemple de la politique du logement, qui défraie quelque peu la chronique ces temps-ci. Nous ne nous demandons pas seulement ce qui est financé par le budget général de l'État, nous considérons les financements des collectivités locales et les dépenses fiscales allouées à cette politique pour essayer de proposer un diagnostic et des évolutions d'ensemble. Précédemment, le rôle de la direction du budget fut aussi de proposer des revues de dépenses pour faire prospérer des idées d'économies – votre commission était destinataire de ces travaux.

Plus globalement, nous travaillons évidemment en lien étroit avec le processus de réforme de l'État – on parle plutôt, maintenant, de « transformation de l'action publique ». Je ne veux pas entretenir de confusion : ce n'est pas la direction du budget qui est chargée de l'animer. Nous avons cependant quelques idées, et nous sommes là pour analyser les propositions faites, proposer une contre-expertise des propositions des directions.

Je serai plus rapide sur le travail effectué sur l'année en cours – plus classique. Une fois proposé et adopté un projet de loi de finances, notre mission est de nous assurer du respect du plafond de crédits voté par le Parlement et, bien sûr, des crédits votés au niveau du programme, limitatifs. Nous réalisons donc des prévisions d'exécution au fur et à mesure de la gestion, pour vérifier que les objectifs seront atteints. Si c'est nécessaire, nous proposons au Gouvernement des mesures pour maîtriser la dépense en cours de gestion. Nous raisonnons sur le budget de l'État et, plus globalement, sur l'évolution des finances publiques, en lien étroit avec la direction générale du trésor. Ainsi, lorsqu'un audit de la Cour des comptes annonce à un nouveau gouvernement que le risque que les objectifs ne soient pas atteints est très élevé, nous proposons des mesures de court terme – mais, j'y insiste, nous pensons aussi le long terme. De temps en temps, des mesures d'urgence peuvent être prises, mais je crois que cela vous a été expliqué lors de la présentation du décret d'avance.

En fin de gestion, la direction du budget travaille aux traditionnelles lois de finances rectificatives de fin d'année, qui visent à ajuster les crédits même si elles sont aussi le support de débats fiscaux plus généraux. C'est aussi la direction du budget qui présente la loi de règlement – les comptes sont établis par la DGFiP, mais une loi de règlement est bien une loi de finances et comporte des dispositions qui peuvent y prendre place de manière plus générale. Nous élaborons les rapports annuels de performances et assurons le suivi des résultats de la gestion.

Notre action est encadrée par des textes.

La Constitution, bien sûr, prévoit déjà un niveau d'encadrement des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de programmation pluriannuelles.

Notre guide est la LOLF, sans le texte de laquelle je ne me déplace jamais ; nous sommes là pour la faire appliquer, y compris en ce qu'elle protège les droits et l'information du Parlement. Maintenant en vigueur depuis une dizaine d'années, la LOLF fixe le contenu, précise la présentation, régit l'examen et le vote des lois de finances ; nous nous en voulons un peu les gardiens et j'ai eu l'occasion, au début de l'année, de dire que nous avions, à mon sens, besoin de revivifier l'esprit dont elle procédait. En effet, la responsabilisation des gestionnaires n'a pas toujours été au rendez-vous, non plus que la marge de manoeuvre qui était supposée leur être donnée. C'est un travail de longue haleine, difficile, mais le Gouvernement fait le pari d'une certaine déconcentration des responsabilités ; c'est un peu la règle de base pour parvenir à des résultats.

La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques transpose dans nos textes nationaux les engagements européens qui sont l'objet du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Elle encadre le contenu des lois de programmation des finances publiques et consolide ce raisonnement toutes administrations politiques confondues. M'occupant de questions budgétaires depuis une dizaine d'années, dans des fonctions différentes, je peux témoigner d'une évolution : les fonctionnaires ont maintenant assimilé qu'il ne servait à rien de transférer des charges indues de l'État aux collectivités locales ou à la sécurité sociale et qu'il fallait toujours mesurer l'effet des décisions proposées en termes de déficit et de dette publics. Sans doute est-ce pour vous une évidence mais, historiquement, ce n'est pas ainsi que se construisaient les finances publiques. De manière peut-être immodeste, je pense que la direction du budget et l'ensemble des agents qui y travaillent contribuent à lutter contre cette espèce de fragmentation des réalités de nos finances publiques. Ils essaient de promouvoir une approche globale, qui doit aussi reposer sur une déconcentration des responsabilités comme je le disais tout à l'heure.

Autre texte important, le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, suite logique de la LOLF, est le fruit d'un chantier de très longue haleine. Une première version en a été prise le 7 novembre 2012 pour remplacer le règlement général de comptabilité publique, qui datait de 1962. Ce travail de cinq ans régit la comptabilité budgétaire et générale tant de l'État que des organismes publics. Nous l'avons encore modifié assez récemment. Il s'agit de moderniser les pratiques de gestion, d'harmoniser et de rendre plus efficace la gestion budgétaire et comptable de l'État et de l'ensemble des organismes publics, mais – je l'entends régulièrement – des blocages subsistent. En tout cas, le chantier de la modernisation et de la transformation de l'action publique nous concerne aussi, et des améliorations restent possibles.

J'ai mentionné rapidement le cadre européen. À la suite de la crise des dettes souveraines en zone euro, trois textes sont venus renforcer le pacte de stabilité et de croissance : le six-pack, le two-pack et le TSCG, pour l'essentiel transcrits dans la loi organique du 17 novembre 2012.

J'en viens aux relations que la direction du budget entretient avec le Parlement. Bien sûr, nous respectons toutes les dispositions des lois organiques, et nous nous soucions particulièrement du respect des délais. C'est un thème récurrent des échanges entre membres de la direction du budget : dans quel délai parvenons-nous à répondre à vos questions, mesdames et messieurs les députés, et à vous fournir des documents budgétaires de qualité ? En faisant un peu de provocation, je dirai que l'excès d'information peut parfois, de notre point de vue, nuire à son appréhension. Depuis 2006, le nombre total de pages produit à l'appui des différentes lois de finances a augmenté de 48 %. Ces pages sont-elles toujours de la meilleure qualité ? C'est notre souhait, mais de tous les rapports demandés lesquels sont vraiment nécessaires et lesquels sont vraiment lus ? Bien sûr, si le Parlement nous demande un rapport, nous le ferons.

La direction du budget est aussi là pour informer les commissions des finances sur la conduite de l'exécution, quand il y a des risques ou quand les crédits évaluatifs sont dépassés, différentes situations prévues par la LOLF. Par ailleurs, vous connaissez les décrets d'avance ou d'annulation, mais les textes réglementaires que nous produisons pour assurer la bonne fluidité de la gestion sont bien plus nombreux : il y en eut environ soixante-dix l'année dernière.

Pour conclure d'un mot, la direction dont j'ai la chance d'avoir la responsabilité s'interroge en permanence sur le temps long et l'effet dans le temps des décisions proposées, elle alimente la transformation de l'action publique et promeut les raisonnements en dépense.