Intervention de Stéphane Travert

Vos questions sont denses et je vais donc m'efforcer de vous apporter les réponses les plus précises possibles.

Laissez-moi auparavant vous livrer une analyse synthétique de l'exécution budgétaire pour 2017 des crédits de mon périmètre ministériel ainsi que quelques éléments d'appréciation sur le début de l'exécution pour 2018.

Le budget du ministère a été exécuté en 2017 à hauteur de 6,4 milliards d'euros, en augmentation de 24 % par rapport aux crédits votés en LFI pour 2017, d'un montant de 5,2 milliards d'euros. Les priorités de politique publique du ministère ont pu être honorées grâce aux crédits consacrés par la LFI pour 2017 à la politique sanitaire, pour 506 millions d'euros en crédits de paiement dont 296 millions d'euros de crédits de personnels, à la politique de l'enseignement agricole pour 1,757 milliard d'euros dont 1,148 milliard d'euros de crédits de personnels, et à la PAC pour 424 millions d'euros.

La surexécution tout à fait exceptionnelle du budget de 2017 s'explique en partie, vous l'avez mentionné, par les dépenses liées aux crises sanitaires qu'il m'est en effet, hélas, assez difficile d'anticiper – pourvus de ce don, il nous serait en effet beaucoup plus facile de gérer la masse budgétaire. Cette surexécution s'explique donc notamment par les dépenses liées aux crises sanitaires comme l'influenza aviaire, hautement pathogène, à hauteur de 62 millions d'euros au titre des mesures sanitaires et de 170 millions d'euros au titre de l'indemnisation des filières, en amont comme en aval.

Le financement, en 2017, des campagnes ICHN pour 2016-2017 a représenté une dépense supplémentaire de 256 millions d'euros.

Il a en outre fallu financer des besoins supplémentaires liés aux dispositifs sociaux à hauteur de 81,5 millions d'euros, en particulier le dispositif travailleurs occasionnels-demandeurs d'emploi (TO-DE), insuffisamment budgétisé par la LFI pour 2017 et qui a nécessité l'ouverture de 65 millions d'euros de crédits. Le montant de refus d'apurements communautaires, pour sa part, a été élevé : 721,1 millions d'euros, somme dont près de la moitié seulement était connue au moment de l'examen et du vote du projet de loi de finances pour 2017 – quelque 360 millions d'euros, en effet, correspondaient à la dernière annuité d'un refus d'apurement de plus d'un milliard d'euros notifié par la Commission européenne en janvier 2015 et dont le gouvernement précédent avait obtenu la possibilité de s'acquitter en trois ans, entre 2015 et 2017.

Pour couvrir ces besoins pour partie non prévus au moment de l'élaboration de la LFI pour 2017, le ministère a bénéficié d'une ouverture de crédits, en LFR, de 828 millions d'euros en autorisations d'engagement, d'un milliard d'euros en crédits de paiement et d'un décret d'avance de 100 millions d'euros en juillet 2017 dédié au financement des effets des crises sanitaires.

Fort de ces constats sur l'exécution 2017, le budget présenté et voté pour 2018 a été marqué par un effort substantiel de sincérisation budgétaire à travers la budgétisation des dispositifs sociaux à hauteur des besoins – une augmentation de 50 millions d'euros par rapport à 2017 –, un renforcement de plus de 12 % des crédits du programme 206 alloués à la DGAL, soit 26 millions d'euros de plus par rapport à 2017, et la mise en place pour la première fois d'une provision pour aléas d'un montant de 300 millions d'euros.

Pour ce qui est du CASDAR, l'exécution budgétaire s'est déroulée de façon beaucoup plus sereine, d'une part parce que les recettes, qui s'appuient sur le chiffre d'affaires des exploitations, ont légèrement augmenté par rapport à 2016 et, d'autre part, parce qu'en matière de dépenses ou plus exactement d'autorisations d'engagement, nous ne pouvons pas aller au-delà des sommes disponibles.

Compte tenu de ces efforts et de l'absence, à ce stade, de risques sanitaires identifiés, le ministère respectera sa trajectoire budgétaire pour 2018. Je rappelle que, par rapport à la LFI pour 2017, celle pour 2018 est en diminution de 2 % en autorisations d'engagement, à 5,1 milliards d'euros, et en augmentation de 1 % en crédits de paiement, à 5,2 milliards d'euros.

Enfin, le soutien au secteur agricole ne se limite pas, en effet, aux crédits nationaux : il est complété par les crédits communautaires, les exonérations de cotisations sociales et les dépenses fiscales. En ce qui concerne ces dernières, vous avez mentionné, M. Pellois, le montant de 2,7 milliards d'euros. Je tiens à préciser que ce montant tient compte, pour 1 milliard d'euros, du coût du taux réduit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) du gazole non routier pour le secteur du bâtiment et travaux publics – le total des dépenses fiscales agricoles et forestières était de 1,7 milliard d'euros en 2017.

J'en viens aux thèmes d'évaluation que votre commission a choisi de retenir, en commençant par le soutien à la croissance de l'agriculture biologique. Ce dernier se répartit entre les aides à l'hectare pour la conversion et le maintien à l'agriculture biologique, financés principalement par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) mais également par des crédits d'État, des agences de l'eau, vous l'avez dit, et de certaines collectivités. Au titre de l'année 2015, le soutien à l'agriculture biologique à travers les mesures agro-environnementales – conversion et maintien –, a représenté une enveloppe de 132 millions d'euros pour 21 000 bénéficiaires, dont 84 millions d'euros provenant du FEADER et 48 millions d'euros de contreparties nationales. Notons que l'État, par le biais du budget du ministère de l'agriculture ou des budgets des agences de l'eau, représente 99 % des financements nationaux.

D'autres mesures permettent également de soutenir l'agriculture biologique, je pense au fonds « Avenir bio », qui permet de financer les projets de structuration des filières, et au crédit d'impôt. Les précédents plans « Ambition Bio » ont permis déjà un fort développement de l'agriculture biologique : la surface agricole utile en bio a atteint aujourd'hui 1,77 million d'hectares, soit 6,5 %, et la part des exploitations françaises certifiées en agriculture bio s'élève, quant à elle, à 8,3 %. Pour renforcer cette dynamique, le Gouvernement a annoncé l'élaboration d'un nouveau plan « Ambition Bio » qui prévoit le passage à 15 % de la SAU à l'horizon 2022. Le nouveau programme « Ambition Bio » mobilisera 1,1 milliard d'euros sur la période 2018-2022, contre 700 millions d'euros pour la période précédente, 2013-2017, soit une augmentation de 62 %. Trois leviers sont mobilisés à cette fin : un renforcement des moyens alloués aux aides à la conversion avec 630 millions d'euros provenant du FEADER ; 200 millions d'euros de crédits d'État, auxquels s'ajouteront les autres financements publics ; le doublement du fonds de structuration « Avenir Bio » géré par l'Agence Bio, fonds qui passera progressivement de 4 à 8 millions d'euros par an – cette année nous en serons à 6 millions et nous atteindrons la somme de 8 millions d'euros à partir de l'année prochaine. Nous prévoyons également la prolongation du crédit d'impôt bio revalorisé – vous l'avez voté en loi de finances pour 2018 – de 2 500 à 3 500 euros.

Ce crédit d'impôt est cumulable avec les aides à la conversion ou au maintien, dans la limite de 4 000 euros, ce qui permet une bonne complémentarité entre les deux outils. Les résultats sont déjà au rendez-vous : vous avez rappelé la croissance très dynamique de ce secteur, en termes d'augmentation du nombre de producteurs, de transformateurs, mais aussi d'emplois agricoles.

Grâce aux moyens financiers supplémentaires dégagés pour le plan « Ambition Bio 2022 », nous serons en mesure de conforter et d'accroître cette dynamique afin d'atteindre les objectifs qui ont été fixés. Notre politique est de concentrer le soutien financier au cours de la période de conversion. Quand il existe un marché très porteur et dynamique, comme celui des produits de l'agriculture bio, cela permet de rémunérer le producteur.

J'en viens à l'indemnisation des exploitants de la filière bio dont la production est contaminée par les pesticides. Cette question fait l'objet d'échanges au titre de la préparation du plan « Ambition Bio ». Une expertise est nécessaire sur ce sujet, dans le cadre d'une concertation.

Vous m'avez également interrogé sur le financement de l'agriculture biologique grâce à un complément de ressources venant de la redevance pour pollutions diffuses (RPD). Une rénovation de cette imposition a été annoncée par le Gouvernement dans le cadre du plan d'action visant à réduire la dépendance de l'agriculture aux produits phytopharmaceutiques. La RPD sera modernisée et progressivement renforcée : ses recettes contribueront à financer l'accompagnement des agriculteurs dans le cadre du plan « Ecophyto » et la conversion à l'agriculture biologique, pour un montant d'environ 50 millions d'euros. L'augmentation du rendement de la RPD sera intégrée dans le projet de loi de finances pour 2019, ce qui permettra à la ressource nouvelle d'être disponible à partir de 2020.

En ce qui concerne la concentration de l'effort sur les aides à la conversion, je souhaite préciser que les critères de priorisation retenus par les régions sont un instrument qui tient compte des enjeux des territoires, sans remise en cause du développement de l'agriculture biologique. Ces critères permettent de répartir au mieux les enveloppes disponibles entre tous les bénéficiaires.

Le coût financier des refus d'apurement communautaire est important, même si l'année 2017 est assez exceptionnelle en ce qui concerne les montants. La maîtrise des risques d'apurement est une de nos priorités. Cela passe en premier lieu par une bonne transcription des règles européennes dans les dispositions nationales, afin d'éviter les risques d'apurement dans le futur. Je voudrais rappeler, en effet, que les apurements d'aujourd'hui portent sur des années au cours desquelles les mesures correctives apportées par les autorités françaises pour le versement des aides n'ont pas pleinement produit leurs effets. Ce n'est que dans quelques années que l'on pourra vraiment évaluer l'efficacité de la politique actuelle. Notre second axe d'action, qui est plus immédiatement évaluable, consiste à réduire autant que possible le coût financier des apurements : on peut essayer d'obtenir une baisse des chiffrages de la Commission européenne, voire des remboursements.

Je voudrais rappeler, à titre d'illustration, l'évolution du montant de la correction sur les soutiens couplés : nous sommes passés d'un refus d'apurement initial d'un milliard d'euros par campagne, soit l'intégralité des aides versées au titre des années 2015 et 2016, à une proposition de correction de 34,7 millions d'euros pour ces deux campagnes, grâce au travail d'argumentation réalisé par les services qui m'accompagnent aujourd'hui. Par ailleurs, toute observation des corps d'audit externe qui pointerait une éventuelle faiblesse dans les pratiques nationales est expertisée de manière approfondie en vue de définir, le cas échéant, les mesures correctives appropriées.

Lorsque les interprétations des services de la Commission européenne semblent abusives, nous engageons par ailleurs des contentieux devant la justice européenne. Elle a récemment annulé, de manière partielle, une décision de la Commission européenne, qui appliquait sur l'ICHN un taux de correction majoré, de 10 % au lieu de 5 %, au motif que l'irrégularité était récurrente. Ce jugement va conduire à un remboursement de 47 millions d'euros à la France. Enfin, la Commission européenne a levé la suspension des paiements qu'elle avait décidé d'appliquer, à hauteur de 175 millions d'euros, au titre de la campagne 2015. Cela va finalement se traduire par un apurement de 43,4 millions d'euros. L'écart, de 131,6 millions d'euros, sera converti en moindre prélèvement sur les futures corrections financières.

La dotation est une provision, que nous avons calibrée le plus justement possible – vous vous rappelez certainement les débats que nous avons eus à l'occasion du PLF – en retenant le coût moyen annuel sur les dix dernières années. Cela reste néanmoins une provision. Elle a pour objet de financer les aléas, comme les crises climatiques, sanitaires, économiques, mais aussi les refus d'apurement communautaire, sans que des sous-enveloppes soient dédiées à l'un ou à l'autre de ces risques. La dotation peut se révéler largement supérieure aux besoins une année, puis insuffisante une autre année, même si je ne le souhaite pas. C'est la définition même de l'aléa. Par ailleurs, le financement des refus d'apurement communautaire intervient toujours en fin de gestion. En termes de trésorerie, les 300 millions d'euros qui figurent dans le budget 2018 du ministère sont toujours disponibles. Cela permettrait de faire face à tout moment à une situation de crise si le besoin se présentait d'ici à la fin de l'année. J'ajoute qu'une provision pour aléas figurera bien dans le projet de loi de finances pour 2019. À ce stade, il reste bien évidemment à en calibrer précisément le montant.

S'agissant du versement des aides, le calendrier de retour à la normale des paiements sur lequel le Gouvernement s'est engagé le 21 juin 2017 est respecté. En ce qui concerne le premier pilier, le retard a été totalement résorbé. Je rappelle que les aides de la campagne 2016 ont été payées en mai et juin 2017. Le solde des aides de la campagne 2017 a été payé en février 2018, conformément au calendrier annoncé par le Gouvernement, c'est-à-dire avec trois mois de décalage par rapport au calendrier dit « normal », puisque le solde est traditionnellement versé le 1er décembre. Pour 2017, il n'y a pas eu d'avance proprement dite au 16 octobre, mais un apport de trésorerie remboursable. Les aides couplées 2017 pour la filière bovine ont été payées en janvier 2018 et les aides couplées végétales l'ont été au mois de février. Quant aux aides ovines et caprines, le calendrier de paiement est revenu à la normale dès la campagne 2017, avec une avance payée le 16 octobre 2017 puis un solde versé le 21 décembre. Pour le second pilier, surfacique, le paiement des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et des aides à l'agriculture biologique de la campagne 2015 a commencé début novembre 2017, comme prévu, et il est désormais en voie d'achèvement complet. Le paiement des MAEC et des aides à l'agriculture bio de la campagne 2016 a débuté, conformément aux engagements pris. L'instruction d'une première série de dossiers a permis d'effectuer, le 30 mai dernier, les paiements attendus sur les comptes des agriculteurs concernés. Les paiements vont se poursuivre par vagues, à intervalles réguliers, au fur et à mesure de l'instruction des dossiers, selon la même cinétique que pour le paiement des aides 2015. Le versement des aides de la campagne 2017 commencera à partir de septembre. Enfin, le calendrier de paiement de l'ICHN est d'ores et déjà rétabli puisque le solde dû au titre de la campagne 2017 a été versé en décembre de la même année.

Les moyens exceptionnels qui ont été accordés à l'ASP ont été tout à fait déterminants pour recaler le calendrier des paiements. L'augmentation des investissements informatiques a permis de mener un travail en parallèle sur de nombreux chantiers afin d'accélérer la mise à disposition des outils nécessaires à l'instruction des aides, ce qui a permis de sécuriser les paiements et de limiter les refus d'apurement. Par rapport aux LFI, les compléments de subventions pour l'ASP se sont élevés à 2,1 millions d'euros en 2015 et à 7,6 millions d'euros en 2016. En ce qui concerne 2017 et 2018, chacune des LFI concernées a tenu compte d'un besoin en augmentation, à hauteur d'environ 10 millions d'euros. Les retards de paiement sont résorbés pour les aides du premier pilier et pour l'ICHN, je l'ai dit. Quant aux MAEC et aux aides bio, les retards seront résorbés cette année, avec le paiement en 2018 des aides de campagne 2016 et 2017. La campagne 2018 verra un retour à un calendrier de paiement normal pour l'ensemble de ces aides.

Il faut également souligner le très bon déroulement de la télédéclaration en 2018. Elle s'est ouverte le 1er avril dernier et s'est terminée le 15 mai. Pour la première fois depuis 2014, la date de fin n'a pas été reportée. Ce résultat positif est dû aux améliorations dont Telepac a fait l'objet afin que les exploitants bénéficient d'une meilleure qualité de service, grâce aux moyens exceptionnels accordés à l'ASP.

Je conclus avec la question du financement des crises sanitaires. Le programme 206, Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation, répond à la nécessité pour l'État d'être en mesure de prévenir et de réagir face aux risques sanitaires, de veiller à la sécurité et à la qualité des aliments à tous les niveaux de la chaîne alimentaire. Ce programme correspond à des attentes sociétales fortes en matière d'alimentation et d'agriculture, ainsi qu'à notre volonté d'augmenter la compétitivité de nos entreprises agricoles et agroalimentaires. L'année budgétaire 2017 a été très affectée par l'épizootie d'influenza aviaire, hautement pathogène, due au virus H5N8, qui s'est déclarée dans le Sud-Ouest en 2016, et par les conséquences de la précédente crise d'influenza aviaire en 2015 et 2016. La détection de la bactérie xylella fastidiosa en Corse et dans la région PACA a également été un élément important. Par ailleurs, la fin de l'année 2017 a été marquée par la détection de la FCO de sérotype 4 dans la région Auvergne-Rhône-Alpes et par la découverte de nouveaux foyers de Xylella fastidiosa en PACA.

Le budget initial du programme 206 pour 2017, hors crédits de rémunération, a bénéficié d'une augmentation de 50 % – un décret d'avance d'environ 100 millions d'euros a été pris. Cet abondement a été rendu nécessaire par les crises sanitaires. Les crédits d'intervention ont ainsi été portés à 325 millions d'euros en exécution. Les aléas liés aux crises sanitaires rendent difficiles les prévisions budgétaires dans le cadre de ce programme, mais il reste essentiel d'investir dans la prévention et la surveillance. C'est pourquoi j'ai tenu à renforcer les moyens du programme 206 : son enveloppe budgétaire a été augmentée de 12 %, hors dépenses de personnel, au titre de la loi de finances pour 2018. J'ai aussi veillé à ce que les effectifs soient maintenus au niveau de 2017.

En ce qui concerne la répartition des compétences administratives, qui a été évoquée tout à l'heure par M. Lauzzana, le domaine sanitaire – au sens large du terme – est partagé entre la DGAL, la DGCCRF et la DGS. La DGAL est en revanche seule compétente en matière de production primaire, animale et végétale. Dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments, les compétences sont partagées entre la DGCCRF et la DGAL. Les services de la DGAL représentent la grande majorité des effectifs et des budgets consacrés au sanitaire : la DGAL compte 4 500 équivalents temps plein et la DGCCRF en compte 400.

Il existe aujourd'hui un protocole de coopération qui établit les relations entre les administrations centrales, afin de bien définir les champs de compétence. Ce protocole a été signé en 2006 entre la DGAL, la DGCCRF et la DGS. Il est indispensable de le réviser dans le sens d'une simplification : l'objectif est d'arriver à une meilleure visibilité et à une plus grande cohérence dans la répartition des compétences. J'ai demandé à la DGAL d'engager ce chantier.

En réponse à la question de M. Moreau sur le fonds de modernisation, je tiens à souligner que nous avons clairement besoin d'accompagner la transformation des filières. C'est dans ce cadre, vous le savez, que les engagements de l'ensemble des acteurs ont pu être précisés. L'État accompagnera la transformation dans le cadre du GPI – j'aurai certainement l'occasion de revenir sur ce point tout à l'heure, à l'occasion d'autres questions. Par ailleurs, nous encourageons la mise en place de fonds alimentés par des contributions des acteurs économiques, car cela peut permettre de compléter utilement la palette d'outils de financement dans un secteur donné, au profit de toute la filière.