Intervention de Claire Landais

Monsieur le président, je vous remercie de votre invitation à venir m'exprimer devant votre commission. C'est la première fois que je me présente devant vous en tant que SGDSN, mais c'est avec joie que je retrouve cette salle dans laquelle je suis souvent venue pour accompagner le ministre de la Défense d'alors, M. Jean-Yves Le Drian, en tant que directrice des affaires juridiques de ce ministère. Je suis donc heureuse de retrouver certaines personnes avec qui j'ai pu travailler, qu'il s'agisse de députés qui siégeaient dans cette commission sous la précédente législature ou de membres des services de la commission.

Mon prédécesseur Louis Gautier est venu à de nombreuses reprises devant la commission. La dernière fois était au mois de février. Il avait eu l'occasion précédemment de vous exposer l'ensemble des nombreuses tâches que remplit le SGDSN – dont je me rends compte à quel point elles sont riches – et de vous informer de la spécificité que cette multiplicité de tâches constitue. Je ne pensais donc pas revenir sur ces aspects, mais je me tiens à votre disposition pour le faire ultérieurement si vous le souhaitez même si, au bout de trois mois seulement dans ces fonctions, je n'ai pas encore totalement « fait le tour » de l'ensemble des activités du SGDSN.

Je souhaitais vous confirmer à quel point le conseil de défense et de sécurité nationale est devenu de façon durable, à la fois un outil de conduite, de planification et de suivi des politiques publiques de défense et de sécurité nationale. Ses réunions hebdomadaires constituent le point d'orgue de mon activité personnelle et de celle du SGDSN puisque nous sommes en charge du secrétariat du conseil, avec tout ce que cela implique comme travaux de préparation, de suivi – vous savez à quel point le président de la République est attentif au suivi des décisions une fois celles-ci prises – mais aussi de prospective. Cette évolution matérialise, me semble-t-il, à la fois le fameux « domaine réservé » cher aux constitutionnalistes, mais aussi la place centrale des questions de sécurité nationale dans les préoccupations du chef de l'État et du Premier ministre.

Au sein du SGDSN, cette priorité a des effets sur la direction de la protection et de la sécurité de l'État qui est notamment en charge de la planification de sécurité et des exercices associés. L'ensemble de cette planification a été revu et amélioré depuis les attentats de l'année 2015. L'exemple le plus parlant est la réforme du plan VIGIPIRATE, intervenue en décembre 2016. Ce travail d'adaptation des plans n'est jamais achevé compte tenu de leur nombre et de leur variété. Le SGDSN a vocation à prendre en compte ces adaptations de posture nécessaires en fonction des menaces. Ainsi, nous mettons actuellement la dernière main à un plan traitant de la sécurité des activités maritimes et portuaires.

Parallèlement, je poursuis les travaux largement entamés par mon prédécesseur, Louis Gautier, de rénovation de la réglementation du secret de la défense nationale avec la refonte de la fameuse instruction générale ministérielle n° 1300 ou « IGI 1300 ». Je ne rentre pas dans les détails – ce serait prématuré à ce stade. En revanche, j'ai pu mesurer dans mes rapports avec certains de vos collègues l'intérêt suscité par ce sujet, les inquiétudes ou les incompréhensions qui peuvent exister et, parfois, les ambiguïtés sur ce que recouvre ce secret. Je suis donc consciente du besoin de pédagogie vis-à-vis de ce dispositif qui est assez exorbitant du droit commun, mais qui est en même temps totalement essentiel à la conduite des politiques publiques de défense et de sécurité et à ce fameux « domaine réservé » que j'évoquais précédemment. À titre d'exemple, nous avons reçu hier des membres de la commission d'enquête relative à la sécurité des centrales nucléaires et nous avons eu l'occasion de discuter du champ du secret, de la façon dont il est opposable aux parlementaires, et des raisons pour lesquelles il demeure un outil de l'exécutif.

Si les circonstances ont peu à peu brouillé la frontière qui semblait nettement tracée à partir de 1989 et de la chute du rideau de fer entre sécurité et défense nationale, elles ont aussi mis en cause la séparation entre les affaires de sécurité intérieure et les affaires internationales, du moins dans les domaines dans lesquels le SGDSN intervient. Ainsi, de la même façon que la direction de la protection et de la sécurité de l'État travaille sous pression depuis 2015, la direction des affaires internationales, stratégiques et technologiques doit faire face aux complexités de notre monde, que ce soit en éclairant la réflexion du plus haut niveau de l'État sur l'évolution des zones les plus sensibles, en prémunissant nos industries contre les convoitises extérieures ou encore en assurant un traitement rigoureux et complet des questions d'exportation de matériel de guerre.

Enfin, sur le front de la menace cybernétique, prise en charge par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), les prévisions sont systématiquement dépassées par une réalité qui mue à une vitesse toujours étonnante. Notre pays doit encore progresser afin de rejoindre le peloton des tous meilleurs, même s'il occupe déjà une place exemplaire. Pour ce faire, il doit progresser dans la partie de la cyberdéfense qui représente le meilleur rapport investissementrésultat, à savoir la détection précoce des cyberattaques. C'est la raison pour laquelle l'article 19 de la loi de programmation militaire, qui vient d'être adoptée au Sénat en première lecture, prévoit d'étendre certains outils de détection d'attaques sophistiquées au-delà de la sphère des services de l'État, au sein des opérateurs eux-mêmes, afin d'accroître notre capacité de détection. Je ne développe par ce point, mais je suis prête à répondre à vos questions sur les objectifs de cette capacité de détection nouvelle qui servira à nous armer contre les cyberattaques. Je précise simplement que ces opérations de détection ont la particularité de ne viser qu'à protéger les réseaux et ne recherchent que les virus et le cheminement qu'ils empruntent. Il ne s'agit jamais d'un travail de renseignement qui serait axé sur l'attaquant lui-même ou sur le suivi des activités informatiques d'un individu. Le modèle français est exemplaire sur ce point : il dissocie parfaitement cyberdéfense, action militaire, renseignement et action judiciaire. L'ANSSI, sous l'autorité du Premier ministre et sous la mienne, ne s'occupe que de défense des systèmes d'information.

Telles sont, rappelées à grands traits, les grandes fonctions du SGDSN. Pour plus de précisions, je vous engage à vous reporter au rapport d'activité 2017 du SGDSN dont vous êtes les premiers destinataires.

J'en viens maintenant à un sujet qui intéresse particulièrement votre commission : l'exportation de matériels de guerre et le régime encadrant une telle activité et dans lequel le SGDSN joue un rôle important. Avant d'entrer dans le sujet proprement dit, je ferai deux remarques.

La première est qu'il s'agit d'un sujet d'actualité. L'évolution du commerce des armes dans le monde montre un réarmement généralisé dont il y a fort à parier qu'il soit structurel eu égard aux perspectives géostratégiques dégradées qu'on peut constater aujourd'hui. Ce réarmement est aussi une réalité nationale qui a été prise en compte par la loi de programmation militaire. Les actes de terrorisme qui ont frappé notre pays depuis janvier 2015 ont entraîné une douloureuse prise de conscience du lien existant entre les conflits extérieurs et la menace intérieure. Ils ont aussi fait admettre dans toutes les consciences – que ce soit celle de la population ou des décideurs publics – la nécessité d'une remontée en puissance de nos capacités militaires. En revanche, il convient de ne pas exagérer la part que prend la France dans ce réarmement général : dans le contexte mondial, le rôle des exportations françaises de matériels de guerre reste très limité.

Ma seconde remarque consistera à rappeler que l'exportation de matériels de guerre est une décision politique, prise au plus haut niveau de l'État. À ce titre, elle peut être discutée. Certains groupes politiques ou organisations non gouvernementales ne s'en privent pas et c'est leur droit le plus strict que je ne commenterai évidemment pas. Je n'ai pas davantage de mandat pour commenter le bien-fondé des décisions politiques prises. En revanche, en tant que secrétaire de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) et à ce titre délégataire de la signature du Premier ministre dans ce domaine, je voulais attester devant vous du parfait et scrupuleux respect d'un processus interministériel long, complexe et collégial, et qui fait intervenir l'ensemble des considérations qui doivent guider la prise de décision politique sur chaque demande de licence. C'est ce processus que je vais maintenant vous décrire.

Les exportations d'armement répondent au besoin légitime de certains États de renforcer leur sécurité et d'affirmer leur souveraineté dans un contexte international lourd de menaces.

Dans le cadre d'une politique de relations diplomatiques et stratégiques, la France entretient un certain nombre de partenariats dans les domaines politique, économique, scientifique, technologique et industriel. Il en va de même dans le domaine militaire. Les exportations d'armement sont l'un des volets de ces partenariats, au même titre que la coopération de défense ou les échanges de renseignement.

La fourniture de matériels de guerre est un engagement qui requiert un haut degré de maturité et de confiance réciproque. Les contrats d'armements militaires ne se réduisent pas à de simples transactions commerciales, en France en tout cas, et ne procèdent pas d'une logique de « coup par coup » mais s'inscrivent au contraire dans le cadre d'une relation de long terme entre le fournisseur et l'importateur. Pour cette raison, des accords bilatéraux de défense et de sécurité ou des accords intergouvernementaux encadrent très souvent les contrats commerciaux importants.

Plus que les considérations économiques, l'enjeu pour la France est donc d'établir des nouveaux partenariats stratégiques. C'est le cas avec des pays comme l'Inde, le Brésil, l'Égypte, l'Australie, ou des pays du Moyen et Proche-Orient. Notre pays veille à satisfaire les besoins exprimés par ses clients et leur propose les matériels les mieux à même de garantir leur sécurité, tout en tenant compte de leurs besoins opérationnels mais aussi, évidemment, des risques de renversement d'alliance sur le moyen ou le long terme et de la nécessité de promouvoir la stabilité régionale.

Enfin, les exportations de défense sont nécessaires à la préservation de notre base industrielle et technologique de défense (BITD). Il ne faut pas entendre par là que l'exportation d'armement s'analyse à l'aune de préoccupations mercantiles. Il faut comprendre que notre pays a fait le choix de préserver un secteur industriel de pointe dans des domaines –l'aéronautique, l'électronique, l'optique, les satellites ou les lanceurs par exemple – qui sont duaux, c'est-à-dire à la fois civils et militaires. C'est pour lui une façon de rester maître de ses choix les plus cruciaux et de ne pas se mettre entre les mains d'alliés à la fois bien intentionnés, mais pas forcément dépourvus d'idées sur ce qui serait bon pour notre pays… Compte tenu de la baisse drastique des budgets de la défense depuis le début des années 1960, le choix de l'autonomie stratégique passait forcément par une part de financement liée aux exportations de matériels de guerre.

La dimension économique existe donc bien au sein de la question des exportations de matériels de guerre, mais elle n'est pas réductible à la recherche de gains à court terme. Elle est plutôt une donnée stratégique parmi d'autres.

Je terminerai cette présentation contextuelle en évoquant la spécificité française qui consiste à exporter principalement des systèmes d'armes complets comme des avions, des bâtiments de surface et des sous-marins, ainsi que des missiles et des satellites. Cette situation explique que plus de la moitié du montant des exportations réalisées correspond à des contrats majeurs supérieurs à 200 millions d'euros. Elle explique également les variations annuelles qui peuvent être constatées et qui sont fonction du moment où les prises de commandes sont passées.

J'en viens maintenant à la description de notre dispositif de contrôle proprement dit. En 2014, la France a conduit une importante réforme de son régime de contrôle pour, d'une part, le rendre plus performant et répondre ainsi à la demande croissante du marché et, d'autre part, plus sûr en intégrant de nouvelles mesures de contrôle pour réduire les risques de détournement. Parallèlement, la France continue de jouer un rôle moteur en matière de contrôle et de maîtrise de la prolifération des armements au sein des différentes instances européennes et internationales concernées : le Comité des armements (COARM), l'Arrangement de Wassenaar, le régime de contrôle de la technologie des missiles (MTCR), etc.

La France proscrit le commerce des armes a priori. Il s'agit donc d'un régime d'autorisation par exception. Il en résulte qu'aucune exportation de matériel de guerre ne peut se faire sans une autorisation spécifique.

L'octroi de ces autorisations relève de l'autorité politique, c'est-à-dire du Premier ministre et, par délégation, du SGDSN. Les décisions sont prises après consultation des ministères des Armées, du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, du ministère de l'Économie et des finances et, pour les dossiers les plus sensibles, après arbitrage du cabinet du Premier ministre.

L'organisation remaniée en 2014 est fondée sur le strict respect de plusieurs étapes.

La première de ces étapes est un processus d'examen rigoureux des demandes de licences. En amont, une analyse de la recevabilité de la licence sert de filtre initial afin d'écarter les exportateurs non référencés, par exemple ceux qui ne bénéficieraient pas d'une autorisation de fabrication, de commerce et d'intermédiation, ainsi que les destinations ou les matériels n'entrant pas dans le cadre de notre politique générale d'exportation.

La deuxième étape est l'examen en continu des demandes jugées recevables par un organisme de concertation interministérielle, la CIEEMG, qui permet d'étudier les contraintes liées à notre souveraineté, à la protection de nos forces et à celle de nos alliés, au respect de nos engagements internationaux et aux enjeux industriels et économiques.

En dématérialisant le traitement des licences, la réforme a permis de se concentrer sur les dossiers les plus complexes ou les plus sensibles. Des séances sont organisées mensuellement et réunissent au SGDSN les quatre acteurs précédemment mentionnés pour traiter ces dossiers particuliers. Ces dossiers représentent un pourcentage marginal en volume, mais important en termes de sensibilité. Ils font l'objet d'une discussion généralement assez animée au sein du SGDSN. Un arbitrage est éventuellement rendu par le cabinet du Premier ministre. Cette phase de discussion en CIEEMG aborde chacune des différentes considérations qui peuvent guider la décision politique. Elle est encadrée par des directives de haut niveau, documents dont la refonte est actuellement en cours et qui, pays par pays et après évaluation du contexte local, identifient un certain nombre de matériels pour lesquels la posture est a priori favorable ou, au contraire, pour lesquels il existe une sensibilité particulière voire des interdictions posées d'emblée et qui sont discutées en CIEEMG ou en « post-CIEEMG » par le cabinet du Premier ministre.

Environ la moitié des demandes de licences qui reçoivent des avis favorables sont assorties de conditions, qui permettent d'encadrer efficacement l'opération d'exportation. Elles peuvent porter sur : les capacités techniques ou opérationnelles des matériels ; le financement des opérations ; le périmètre du transfert de technologies autorisé ; l'encadrement des informations transmises ; la soumission préalable aux autorités compétentes du contrat négocié avant sa signature et des informations techniques et opérationnelles qui seront communiquées au client. Enfin, la licence peut être assortie de clauses de non-réexportation (CNR) avec un engagement des destinataires sur l'utilisation finale des matériels (CUF). Lorsqu'un État souhaite réexporter un matériel qui avait préalablement fait l'objet de CNR, ce matériel doit faire l'objet d'une nouvelle demande qui est examinée en CIEEMG.

La troisième étape se situe en aval de la CIEEMG. Il s'agit d'un contrôle de la bonne exécution de l'exportation, via un dispositif de contrôle a posteriori des entreprises exportatrices qui a été renforcé ces dernières années. Cette approche a été mise en place dans le cadre de la réforme du contrôle conduite en juillet 2014 et d'une ordonnance publiée en 2015. Cette ordonnance a nettement renforcé les compétences de contrôle de l'administration avec l'institution d'un comité ministériel du contrôle a posteriori (CMCAP), dont le secrétariat est assuré par la direction générale de l'armement (DGA) et qui dispose d'un pouvoir d'injonction et de sanction administratives – via des pénalités financières qui peuvent être assez lourdes – à l'encontre des exportateurs et fournisseurs qui s'avéreraient défaillants dans la tenue des dispositifs de traçabilité et, par conséquent, dans leur capacité de rendre compte aux pouvoirs publics du respect des licences obtenues et des conditions qui y sont associées. Le CMCAP peut évidemment signaler au procureur de la République certaines infractions de nature pénale.

Indépendamment du contrôle a posteriori exercé par le CMCAP, la loi prévoit aussi la possibilité de suspendre, d'abroger, de modifier ou de retirer les autorisations délivrées aux entreprises en cas d'infraction avérée, ou lorsque la situation intérieure du pays destinataire rend l'exportation incompatible avec, par exemple, nos engagements internationaux ou encore la protection de nos intérêts essentiels de sécurité. Enfin, les autorités françaises peuvent aussi imposer un blocage en douanes des matériels de guerre en cas de changement significatif de la situation intérieure d'un pays. Il s'agit de mesures de sauvegarde qui peuvent être mises en place de façon immédiate, y compris lorsque la demande de licence avait déjà été accordée – puisque la licence est délivrée avant même la prospection. Il convient de pouvoir compenser, en aval, le fait que la licence ait pu être délivrée il y a longtemps alors que les conditions d'exportation auraient significativement changé après cette date. Le blocage en douanes constitue donc une sorte de corde de rappel. C'est ainsi que la livraison de bâtiments de projection et de commandement destinés à la Russie avait été bloquée.

Dernière étape, qui concerne les mesures de transparence, la publication du rapport annuel au Parlement qui fournit des informations très complètes sur les exportations réellement effectuées. Ce rapport est en cours d'élaboration et devrait être remis d'ici l'été au Parlement.

J'aborderai enfin la question des engagements internationaux auxquels la France a souscrit.

Si la France assume pleinement d'exporter des matériels de guerre, elle est néanmoins très investie dans les politiques internationales permettant de limiter la dissémination. Pour mémoire, je citerai la ratification par notre pays de deux conventions. La convention d'Ottawa, qui proscrit la fabrication, le commerce et l'utilisation des mines antipersonnel, a été signée par la France en 1997 et inscrite dans le droit national par une loi de 1998. En 2010, la France a adhéré à la convention d'Oslo qui prohibe la fabrication, le commerce et l'utilisation des bombes à sous-munitions. Dans les deux cas, votre commission avait joué un rôle actif dans la proscription d'armes dites « aveugles ».

Trois autres exemples peuvent illustrer cette volonté française de limiter les effets de la dissémination des armes.

Au plan international, le traité sur le commerce des armes (TCA) entré en vigueur le 24 décembre 2014 est une avancée majeure saluée par la France qui a activement participé aux différentes phases de négociations. Il regroupe aujourd'hui 73 États parties et 61 signataires.

Au plan européen, la France joue un rôle moteur dans les travaux d'évolution de la directive relative aux transferts intracommunautaires (TIC). Par exemple, des licences générales de transfert ont été créées afin de permettre un échange plus fluide entre les États européens de certains composants et équipements jugés peu sensibles afin que le contrôle puisse se concentrer sur les équipements effectivement sensibles.

Dans le même esprit, la France participe activement aux activités du COARM qui réunit mensuellement les 28 pays européens afin d'échanger sur la réglementation en matière d'exportation de matériels de guerre, par exemple lorsque des doutes existent sur le régime de classement de certains matériels, l'application du TCA, ou la Position commune de 2008 qui fixe un certain nombre de critères harmonisés pour la mise en oeuvre des régimes de contrôle nationaux.

Au titre des régimes multilatéraux, dans l'enceinte de Wassenaar, et sur proposition française, des travaux ont été conduits pour prendre en compte les composants spatiaux sensibles au titre du contrôle des biens à double usage – satellites d'observation et de communication. La France contrôlait déjà dans le cadre de sa réglementation nationale les matériels spatiaux à usage militaire, alors qu'elle n'y était pas tenue par les listes militaires européennes.

Dans cette même enceinte, la France a souhaité mettre en lumière la problématique des intangibles, c'est-à-dire les exportations de biens immatériels comme des informations sur les caractéristiques techniques des matériels classés matériels de guerre, par voie informatique par exemple. La France est très volontaire sur le sujet, jugeant que ces données peuvent être aussi sensibles que les matériels eux-mêmes et que le contrôle du transfert de ces données nécessite d'être renforcé et mieux encadré.

À ce titre, la France s'est liée à ses homologues européens au travers du processus de notification des refus de licence au sein du COARM. Lorsqu'un refus a été notifié par un de nos partenaires européens, la France doit le consulter avant d'autoriser une opération similaire, ce qui permet une certaine cohérence dans l'action des États européens.

Le SGDSN a par ailleurs conduit les négociations qui ont permis à la France de rejoindre le programme de l'Outreach ATT, qui a vocation à universaliser la ratification du TCA, en collaboration avec l'organisme de contrôle allemand, le BAFA.

Enfin, le SGDSN assure la présidence du comité de surveillance PROSUB relatif aux sous-marins brésiliens et la coprésidence du comité de gouvernance franco-britannique One-MBDA. Pour PROSUB, l'enjeu est de garantir un niveau de coopération technologique suffisant, sans enfreindre nos engagements relatifs à la prolifération nucléaire. Pour One-MBDA, le SGDSN, avec son homologue britannique, a mis en place un système de licences générales de projet pour fluidifier les échanges entre les différentes entités industrielles. Il assure également la concertation avec les autorités britanniques en matière d'autorisation d'exportation des produits de One-MBDA. Il s'agit d'un modèle qui pourrait constituer une référence pour les futurs projets de coopération européenne, notamment avec l'Allemagne. Donner de la visibilité aux industriels sur les possibilités d'exportation des matériels issus de coopérations constitue en effet, l'un des leviers de renforcement de celles-ci.

Voici donc rapidement brossées les missions du SGDSN en matière de contrôle de nos exportations d'armement et je suis maintenant prête à répondre à vos questions.