Intervention de Marc Fesneau

Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, madame la rapporteure, mes chers collègues, je ne vais pas répéter devant vous ce qui a déjà été dit quant à l'organisation de nos travaux ou l'esprit qui a été le nôtre durant cette phase préparatoire. Pour autant, avant de vous présenter les thématiques dont je suis plus particulièrement chargé, je voudrais moi aussi insister sur la solennité de l'occasion qui nous réunit. Pour une fois, il n'y a pas seulement des législateurs dans cette salle Lamartine : aujourd'hui, nous sommes des constituants, ce qui signifie que notre charge, habituellement importante, est à présent exceptionnelle.

On ne révise pas la Constitution de la France aussi souvent qu'on change la loi : c'est une opportunité qui ne se présente qu'une ou deux fois par décennie, au mieux. L'occasion nous est offerte de changer, dans notre texte suprême, des éléments d'imperfection qui empêchent la République de fonctionner aussi bien que nos concitoyens sont en droit de l'espérer. Montrons-nous dignes de ce moment ! Nous sommes trop souvent accusés, à juste titre, de mal légiférer : tâchons donc d'écrire une meilleure Constitution que celle qui régit actuellement la vie politique de notre pays.

Je me suis efforcé, avec M. Richard Ferrand et Mme Yaël Braun-Pivet, de travailler en profondeur le texte proposé par le Gouvernement et le Président de la République, d'écouter tous les points de vue dans des auditions ouvertes à tous, d'essayer de prendre part à la construction d'un consensus. C'est le rôle normal d'un rapporteur.

Mais au-delà, parce que nous parlons de la Constitution, nous nous sommes efforcés de retenir la plume. Comme vous le constaterez, j'ai déposé peu d'amendements : pas parce que les idées manquaient, mais parce que la Constitution, plus encore que la loi, ne saurait être « bavarde », que nous souhaitions en rester aux objectifs initiaux de la réforme et qu'au stade de cette commission, il faut encore laisser le temps au débat. J'ai été exigeant avec moi-même et j'espère que nous saurons l'être collectivement.

J'en viens au projet de loi et aux évolutions qu'envisage le Gouvernement. Nous avons mené nos travaux en recherchant un équilibre : un équilibre des pouvoirs qu'il faut se garder de déstabiliser ; un équilibre des territoires qu'il faut certainement retoucher face à un État encore trop écrasant et une uniformité néfaste ; un équilibre politique, enfin, pour rendre possible la réforme dans notre assemblée et au Sénat.

Permettez-moi de commencer par les derniers articles du projet de loi, qui suscitent moins de débats bien que leur importance soit fondamentale pour le visage de la France de demain : je veux parler des articles 15, 16 et 17, qui transcrivent dans le droit l'engagement du Président de la République pour une meilleure prise en compte des spécificités de tous les territoires.

Il y a les dispositions pour les collectivités de droit commun – ce que l'on a appelé le droit à la différenciation –, qui consistent essentiellement à revenir sur une erreur d'appréciation commise par nos prédécesseurs, les constituants de 2003. S'ils avaient compris que l'uniformité absolue de la règle de droit, sans considération des territoires et de leurs spécificités, s'accommodait mal des réalités de terrain, et avaient accompli un pas important en imaginant des dérogations à la loi nationale suivant le principe de l'expérimentation, ils ont conçu cette démarche comme essentiellement temporaire, vouée à rejoindre d'une façon ou d'une autre le droit commun par l'abandon de la dérogation ou par sa généralisation à tous. Après quatre expérimentations en quinze ans, aujourd'hui la procédure n'intéresse plus personne. L'article 15 du projet de loi permettra de pérenniser les dérogations et de coller à la réalité des choses, car on ne subit pas les contraintes de la montagne, ou du littoral, ou des zones faiblement peuplées, pour quelques années seulement, et nous devons nous y adapter.

Outre-mer, l'article 17 propose d'élargir la capacité des collectivités à fixer des règles par dérogation à la norme nationale. Contrairement à ce que j'ai pu entendre, le mécanisme adopté en 2003 a fonctionné, notamment dans les Antilles, où de nombreuses adaptations ont eu lieu. Le Gouvernement propose d'approfondir cette démarche en conférant un supplément d'autonomie, toujours sous le contrôle du Parlement, qui sera amené à ratifier les actes pris en ce domaine.

Et puis il y a la Corse, la seule île du territoire européen de la France aux dimensions d'une région. Elle est inscrite nommément dans la Constitution et ses spécificités sont reconnues pour la première fois, ce qui permettra des adaptations plus faciles à ses particularités, en desserrant le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel au nom du principe d'égalité. En tant que législateur, nous pourrons édicter pour la Corse des lois spécifiques, par exemple dans les matières foncière ou fiscale, pour tenir compte des contraintes réelles de l'insularité sur l'économie et sur la société corse tout entière.

Mes chers collègues, pour ce qui est de cette partie relative aux collectivités, j'ai eu l'impression, non pas d'une unanimité, mais d'un solide consensus sur les avancées. Certains veulent aller plus loin et nous en débattrons, mais j'appelle le législateur organique à la plus grande vigilance pour la « mise en musique » de cette partition constitutionnelle.

J'en viens maintenant à la réforme de la procédure parlementaire. Je ne crois pas briser un grand secret en constatant, avec vous, que le Parlement fonctionne mal. Il existe une forme de dérive depuis de nombreuses années : toujours plus d'amendements, toujours plus de lois, toujours plus de jours de travail en séance, toujours plus d'activité… Cela a-t-il permis une meilleure qualité de l'élaboration de la loi ? C'est une question que nous devons nous poser, y compris en parcourant les 1 400 amendements qui nous attendent sur ce projet de loi constitutionnelle.

Cette boulimie législative, et parfois réglementaire, occulte les autres fonctions fondamentales du Parlement et nuit même à l'aspect premier de notre rôle, celui de faire la loi. Quant à planifier nos travaux, cela paraît bien difficile en ce moment, où nous sommes souvent incapables de voir au-delà des deux ou trois jours qui viennent. C'est du mauvais travail et c'est dangereux pour le pays. Historiquement, les parlements qui travaillent sans arrêt ne sont pas des modèles dont il faut s'inspirer. Il faut aussi que les députés puissent s'occuper des territoires et être en contact avec la population. Il faut qu'ils puissent prendre le temps de travailler les textes, d'y apporter leurs propres expertise et expérience, et qu'ils puissent en anticiper l'examen.

Le Gouvernement propose dans son texte des dispositifs souvent volontaristes pour parvenir à une rationalisation du temps parlementaire, mais cette régulation que j'appelle de mes voeux doit être réciproque et équilibrée. Il revient aux assemblées de faire ce travail, mais aussi au Gouvernement : cette oeuvre a vocation à être commune.

Plusieurs réflexions sont en cours. En ce qui concerne les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, ceux qui ont vécu l'exercice de l'automne dernier et des précédents savent qu'il faut agir – ce que la commission des Finances a d'ailleurs commencé en revalorisant le rôle de la loi de règlement.

Au sujet du nombre d'amendements, le Gouvernement préconise des irrecevabilités systématiques. Pour ma part, je considère que le droit d'amendement est un droit essentiel des parlementaires. Nous ne sommes pas le Corps Législatif du Premier Empire, qui pouvait voter les textes mais pas les discuter, tandis que le Tribunat les discutait sans les voter. Je suis conscient que c'est un droit qui est massivement utilisé, mais je constate que ce n'est généralement pas à des fins d'obstruction. Je vous proposerai donc de revenir à l'esprit de la Constitution en assortissant le droit d'amendement de nouvelles règles qui permettent de réellement appliquer les principes du droit fondamental : il faut permettre aux parlementaires de continuer à amender, tout en posant des règles permettant de faire une application conforme aux objectifs des constituants de 1958.

Pour ce qui est de la question sensible de l'ordre du jour, s'il n'est pas question de rendre au Gouvernement la maîtrise totale qu'il exerçait jusqu'à 2008, nous pouvons tous convenir que notre système est perclus de défaut, qu'il est trop rigide, et que la semaine de contrôle pourrait être mieux employée. Dans l'esprit de certains, « mieux employée » pourrait signifier « employée par le Gouvernement ». Là encore, je vous proposerai d'apporter des améliorations au cours de nos débats.

Enfin, il y a ce que le texte ne dit pas et que nous devrons construire ensemble. Je retiendrai deux thèmes principaux.

En premier lieu, il y a la prévisibilité de nos travaux, qui nous permettrait de mieux nous organiser et d'éviter les accusations les plus populistes en évitant, par exemple, que trois obligations se concentrent sur les mêmes créneaux horaires. Nous devons changer les choses de ce point de vue : le Gouvernement est libre de nombre de ses choix, mais il ne doit pas en être libre jusqu'au dernier moment.

En second lieu, il y a nos pouvoirs d'investigation, notre capacité de contrôle et d'évaluation, notre aptitude à disposer des données dont nous avons besoin, le fait que nous ayons des ministres face à nous pour nous rendre compte. Le projet de loi ne contient pour le moment aucun élément sur ce point : il va falloir que nous nous en chargions.

Mes chers collègues, je sais que les propositions que vous allez formuler, les attentes que vous allez exposer, embrassent pratiquement tous les articles de la Constitution. Comme je vous l'indiquais au début de mon propos, j'ai souhaité pour ma part rester dans l'épure de ce qui nous était proposé. Nous devons améliorer la Constitution, pas rebâtir un texte à partir de rien en essayant d'y inscrire toutes les dimensions de nos actions politiques.

De même, je n'ai pas mentionné devant vous les lois organique et ordinaire qui viendront cet automne, mais nous avons tous à l'esprit les prolongements qu'elles apporteront à cette grande réforme institutionnelle. C'est bien une réforme globale que nous allons entreprendre aujourd'hui. Montrons-nous à la fois responsables et exigeants : partons du réel pour l'améliorer, non de l'idéal pour déplorer son caractère inaccessible. C'est, je pense, la seule façon de donner à cette révision de la Constitution une chance réelle de prospérer et d'être utile à la démocratie et à ceux que nous entendons servir, à savoir les citoyens français.