Intervention de Sophie Moati

Messieurs les présidents, Monsieur le premier vice-président, Mesdames, Messieurs les vice-présidents, Mesdames, Messieurs les députés et sénateurs, je vous remercie d'avoir organisé cette audition pour me permettre de présenter à la Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale et à l'Office le rapport rendu public par la Cour sur les outils du PIA consacrés à la valorisation de la recherche publique.

Ce rapport est le fruit du contrôle des organismes concernés, de la valorisation de la recherche civile du CEA, de France Brevets, de plusieurs SATT – sociétés d'accélération du transfert de technologies – et IRT – Instituts de recherche technologique – ainsi que de BPI France. Des questionnaires et des demandes d'information ont été adressés aux nombreuses parties prenantes de la valorisation. Plus de 70 entretiens ont été conduits. Étant donné la complexité du paysage de la valorisation, qui est caractérisé par la multiplicité des acteurs et des points de vue, il nous était nécessaire de mener une instruction nourrie de nombreux éclairages.

La valorisation de la recherche publique désigne la façon dont les connaissances produites par la recherche publique sont utilisées par les entreprises ou les chercheurs afin de générer de la valeur économique et sociale. Elle fait l'objet d'une attention ancienne de la part des pouvoirs publics, qui s'est largement matérialisée avant le PIA au travers des mesures prises dans le cadre de la loi Allègre, du plan Innovation de 2003 ou de la loi-programme de 2006 pour la recherche. La question était au coeur du rapport Juppé-Rocard qui a conduit au PIA, à savoir : « Pourquoi sommes-nous bons dans la recherche et si faibles dans sa valorisation ? ».

La valorisation de la recherche publique est essentielle pour nourrir l'innovation des entreprises et stimuler la compétitivité et la croissance de l'économie. Dans un contexte de développement de l'innovation ouverte, la mise en concurrence des organismes de recherche est fortement accrue, de même que la possibilité pour les entreprises de se tourner vers les écosystèmes les plus favorables aux coopérations avec les laboratoires. L'enjeu d'une valorisation efficace pour attirer et conserver des entreprises innovantes devient crucial.

Étant donné l'importance de l'enjeu de la valorisation et les financements significatifs consacrés par le PIA à cette thématique, soit une enveloppe de 7,4 milliards d'euros de dotations consommables et non-consommables sur dix ans, la Cour a souhaité dresser un premier bilan des actions engagées après sept ans afin d'évaluer l'efficacité des nouvelles structures mises en place et leur capacité à améliorer le continuum recherche-innovation. Celui-ci nous paraissait d'autant plus nécessaire dans un contexte où le troisième volet du PIA, qui constitue un axe du grand plan d'investissement, prévoit la poursuite du financement de certaines de ces nouvelles structures de valorisation.

L'objectif de notre rapport n'est pas de faire table rase de ces nouvelles structures ni d'encourager les pouvoirs publics à inventer de nouveaux dispositifs quelques années après leur mise en place. L'effet des outils de soutien à la valorisation ne peut s'apprécier que sur une période suffisamment longue.

À ce stade, y compris dans le cadre d'une action innovante et d'un investissement d'avenir, les résultats disparates et globalement décevants de certaines structures doivent conduire les pouvoirs publics à resserrer rapidement le champ et le financement de ces nouveaux outils.

Dans un premier temps, je reviendrai sur l'historique des nouvelles structures de valorisation créées par le PIA. Le retour au commencement permet de mieux comprendre les difficultés auxquelles elles ont été confrontées.

L'un des premiers objectifs du PIA, dans le domaine de la valorisation de la recherche publique, consistait à améliorer les performances de la France, y compris au regard des classements et indicateurs internationaux au même titre que les autres actions. Les pouvoirs publics constataient un retard de la majorité des établissements français par rapport à leurs équivalents étrangers les plus avancés dans le domaine de la valorisation, un éparpillement inefficient des structures de valorisation et l'existence d'angles morts auxquels il convenait de remédier, comme le financement insuffisant de la maturation. Face au retard persistant de la France en la matière, les pouvoirs publics n'ont pas souhaité réformer et simplifier le dispositif existant. Dans le cadre du PIA, ils ont choisi de créer ex nihilo de nouvelles structures fortement dotées sur une durée initialement fixée à dix ans. Celles-ci s'ajoutant à l'existant, la mise en oeuvre du PIA a conduit à une sédimentation des différents dispositifs en faveur de la valorisation.

Le soutien à la recherche partenariale public-privé a donné lieu à la création de huit instituts de recherche technologique (IRT), instituts mixtes de recherche thématique et interdisciplinaire intégrant entreprises et établissements publics dans leur gouvernance. Il s'agit d'une modalité nouvelle de la traditionnelle recherche partenariale, intégrée, mutualisée et multipartenariale.

Ont également été créées quatorze sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT) afin de développer la valorisation des innovations et le transfert de technologie de la recherche publique, en particulier universitaire, vers les entreprises. S'ajoutait ainsi une logique territoriale et généraliste à l'organisation nationale par discipline et par grandes filières.

France Brevets a été mise en place pour acquérir les droits sur les brevets issus de la recherche publique ou privée et les regrouper en « grappes technologiques » pour en accroître et en sécuriser les revenus d'exploitation, présentant ainsi un nouvel acteur dans la chaîne de valeur ajoutée déjà complexifiée.

Six consortiums de valorisation thématique (CVT) ont également été créés pour coordonner les actions de valorisation sur des champs disciplinaires spécifiques comme les sciences de la vie et les sciences humaines et sociales, en proposant des services mutualisés à forte valeur ajoutée, en particulier des expertises et des études de marché, aux structures de valorisation du site, notamment les SATT.

À ces nouveaux instruments ont été assignées des ambitions fortes, à savoir la création de pôles de valorisation d'excellence par la mise en place d'outils innovants présentés comme en rupture avec le passé. Celles-ci se sont heurtées à un certain nombre de handicaps structurels tenant, notamment, à leur articulation difficile avec les établissements académiques. La mise en place de ces outils de valorisation a été à l'origine d'effets de redondance et de concurrence avec certaines structures existantes, notamment les structures de valorisation des organismes de recherche des universités et des grandes écoles. Ces phénomènes de friction, en particulier avec les organismes de recherche, ont conduit le Commissariat général à l'investissement (CGI), aujourd'hui relayé par le Secrétariat général pour l'investissement (SGPI), pour tenir compte des attentes de ces organismes, à s'éloigner de la logique de sélectivité par appel à projets sur certaines actions comme les CVT et à adapter les principes initiaux d'organisation de nouvelles structures en matière de gestion de la propriété intellectuelle.

Alors que ces incertitudes auraient dû conduire les pouvoirs publics à privilégier, au moins dans un premier temps, un dispositif resserré, le nombre de structures créées dans le cadre du PIA a été plus élevé qu'initialement prévu, notamment celui des SATT, pour prendre en compte des préoccupations de maillage territorial et ménager l'ensemble des parties prenantes. La logique d'innovation qui a présidé aux investissements d'avenir s'est accompagnée, dans le domaine de la valorisation de la recherche publique, d'une approche de type sélection naturelle consistant à financer en nombre de nouvelles structures pour distinguer celles qui feraient la démonstration de leur efficacité et de leur viabilité au prix d'un investissement massif et peu sélectif des fonds publics.

Les pouvoirs publics se sont trouvés confrontés à des difficultés pour identifier le bon pilotage de ces nouvelles structures avec des objectifs souvent mal adaptés, une gouvernance complexe et la limite du suivi de leur activité par l'Agence nationale de la recherche (ANR).

La mise en oeuvre des investissements d'avenir dans le domaine de la valorisation confirme les risques évoqués par la Cour dans son rapport public thématique de décembre 2015 consacré au PIA. La création de dispositifs originaux, souvent en dehors du droit commun, et l'abondance de financements sans réelles contraintes budgétaires ont conduit à une prolifération des structures, à l'encontre de l'objectif initial d'excellence et de sélectivité. Par ailleurs, la gouvernance particulière du PIA a pu entraîner des difficultés dans le pilotage du programme et le partage des rôles entre les différentes parties prenantes, à savoir le CGI (Commissariat général à l'investissement), les ministères et les opérateurs. La mise en oeuvre du grand plan d'investissement, dont le financement est assuré par l'ouverture de crédits budgétaires et dont la coordination est assurée par le Secrétariat général pour l'investissement, pourrait pourtant être de nature à améliorer le pilotage et devrait être l'occasion de renouer avec des objectifs d'efficience, ce dont la Cour forme le souhait.

En second lieu, la Cour a relevé des résultats inégaux et décevants, bien que la critique soit, somme toute, mesurée. Face à des objectifs initiaux larges et ambitieux, les premières réalisations des structures de valorisation créées dans le cadre du PIA apparaissent très hétérogènes et souvent en retrait vis-à-vis des prévisions initiales. Elles sont décevantes par rapport aux moyens financiers importants qui ont été engagés. L'activité et les dépenses des SATT sont en phase de stabilisation après une forte progression lors de leur mise en place entre 2012 et 2015. Toutes les SATT ont connu un lancement plus difficile qu'escompté. Les résultats des IRT forment un bilan contrasté dont nous rendons compte. Le démarrage des CVT a été beaucoup plus lent que prévu et les évaluations de ces structures font apparaître de sérieux doutes sur leur viabilité.

L'une des conditions d'une bonne valorisation consiste en la collaboration et l'interaction des différents outils et intervenants dans un écosystème. Le choix du PIA de créer ex nihilo de nouvelles structures assorties de règles contraignantes et uniformes a constitué un facteur de complexité initial. Ce choix a soulevé des questions juridiques et fiscales complexes, mal anticipées par le CGI, insuffisamment résolues lors du lancement des structures et qui ont fragilisé leur fonctionnement. Nous constatons une insertion trop partielle de ces nouvelles structures dans l'écosystème de la valorisation de la recherche avec une appropriation très inégale par les établissements publics de recherche.

L'ambition initiale de constituer la valorisation de la recherche publique en une sphère autonome, régie par ses propres règles pour surmonter les obstacles pénalisants du dualisme entre mondes académique et universitaire et de la résistance culturelle des deux faces au risque d'une finalité économique au détriment du ressourcement de la recherche fondamentale, a pu freiner le dynamisme recherché. En découle cette interaction insuffisante qui a pu alimenter le sentiment exprimé par les différentes parties prenantes d'un foisonnement peu lisible des dispositifs en faveur de la valorisation de la recherche. À cet égard, la Cour relève avec intérêt l'évaluation prochaine des IRT pour leur volet scientifique et technologique par le Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres), qui est de nature à renforcer leur insertion dans l'écosystème de la valorisation et de la recherche.

Le modèle économique de ces structures présente des fragilités intrinsèques qui ont été manifestement sous-estimées. Les crédits du PIA n'avaient pas vocation à financer les nouvelles structures de valorisation au-delà d'une durée initiale de dix ans. Leurs revenus devaient reposer en tout ou partie sur ceux de la propriété intellectuelle, issus des projets maturés ou développés en leur sein. Or la rentabilité susceptible d'être produite s'avère incertaine. La plupart de ces nouvelles structures de valorisation présentent des résultats financiers constamment négatifs depuis leur création.

Il convient, non de faire table rase de tous ces outils innovants mais de formuler des propositions pragmatiques de nature à en faire de vrais dispositifs contribuant à la transformation de la valorisation. Il est nécessaire de resserrer le périmètre des outils du PIA et d'améliorer les conditions de valorisation qu'il présente en revisitant le modèle économique lui-même. Les contraintes intrinsèques imposent sa redéfinition sur la base d'une hypothèse n'excluant pas la nécessité d'un financement public au-delà de la période initiale de dix ans. Cette orientation, si elle prend acte de la difficulté d'obtenir une rentabilité significative sur ce type d'activité, ne doit pas se traduire, s'agissant de fonds publics, par l'abandon de l'exigence de l'équilibre financier à moyen terme. Parallèlement, elle implique de cibler les financements publics sur les outils présentant une véritable valeur ajoutée par rapport à l'écosystème de la valorisation de la recherche publique.

Les nouvelles structures de valorisation étudiées, créées par le PIA, sont des organismes récents. L'effet de ces dispositifs de soutien ne peut s'apprécier que sur une période suffisamment longue. À ce stade, les résultats obtenus par certaines d'entre elles doivent conduire les pouvoirs publics à resserrer rapidement le champ et le financement de ces nouveaux outils. À cet égard, la Cour a recommandé d'organiser sans tarder la mise en extinction de la SATT Grand Centre qui cumule les facteurs de complexité entre éclatement géographique, faible adhésion des actionnaires universitaires et management plutôt erratique dans le passé. Il paraît difficile d'envisager qu'elle puisse s'imposer en tant qu'interlocuteur reconnu auprès des laboratoires et des entreprises. Nous avons relevé que cette recommandation formulée dans le rapport est en cours de mise en oeuvre par le SGPI.

Les SATT pour lesquelles persistent des incertitudes, à savoir IDF Innov, SATT Nord, AxLR, Pulsalys, Linksium, Grand-Est et Paris-Saclay, doivent faire l'objet d'une surveillance attentive afin de déterminer si leur modèle de développement peut leur permettre de remplir leur mission. Il est souhaitable de mettre rapidement fin à ces sociétés lorsqu'elles ne fonctionnent pas, sans nécessairement atteindre la période de dix ans initialement prévue. Ce resserrement devrait permettre, dans certaines conditions, de conserver les structures ayant fait la preuve de leur efficacité ou réunissant les conditions minimales de succès et de viabilité.

Les IRT présentent des fragilités et des tensions inhérentes au dispositif lui-même, liées aux effets d'aubaine pour de grandes entreprises. La viabilité de leur modèle économique sur le long terme reste à confirmer. Les IRT doivent améliorer l'engagement financier durable de leur fondateur privé et la diversification de leurs ressources sans s'éloigner de leur coeur de métier et risquer d'entrer en concurrence avec les structures existantes en souhaitant développer leurs ressources propres par des prestations contractuelles. La marge est étroite. Lors de la prochaine évaluation triennale de 2019, les pouvoirs publics devraient apprécier la soutenabilité du modèle économique et financier des IRT au regard de leur capacité à progresser sur ces deux volets. La poursuite d'un soutien public ne pourra être envisagée qu'à la condition d'un engagement financier durable et accru des fondateurs privés de l'IRT. Entre 2020 et 2025, les crédits du PIA devraient être concentrés sur les projets des structures les plus prometteuses et susceptibles d'être les plus performantes. La Cour rappelle qu'elle est défavorable à l'utilisation des dotations non-consommables au-delà de 2020. Le resserrement du périmètre devrait permettre d'utiliser les soldes des dotations consommables au-delà de 2020.

La Cour a apprécié la diversité des situations entre les SATT et les IRT, qui présentent un caractère hétérogène, contrasté et inégal, mais elle considère qu'il y a lieu de revenir plus radicalement sur le dispositif des CVT, lequel n'a pas démontré sa réelle valeur ajoutée faute d'un positionnement visible et d'un engagement suffisant de ses membres. La forme des CVT n'ayant su fédérer les organismes membres des consortiums, le transfert total ou partiel des moyens prévus vers des appels d'offres et des appels à projets en direction des alliances nous semble plus pertinent. Un adossement de France Brevets à BPI France devrait être envisagé compte tenu du caractère isolé de la société, de son orientation plus affirmée vers une intervention au profit de l'innovation en entreprise et de la perspective de dilution actionnariale de la Caisse des dépôts et consignations.

Pour les structures créées par le PIA, qui justifieraient une prolongation du soutien public au-delà du terme initialement prévu, les pouvoirs publics devraient asseoir l'évaluation de leur valeur ajoutée sur des indicateurs d'impacts socio-économiques robustes et exploitables, lesquels font actuellement cruellement défaut. Il peut s'agir d'indicateurs portant sur les emplois créés et l'évolution du chiffre d'affaires des entreprises bénéficiaires. Ceux-ci devraient être utilisés par leurs instances propres de gouvernance et les tutelles.

Au-delà des nouvelles structures créées par le PIA, des obstacles restent à lever afin de favoriser le développement de la recherche en France en facilitant les relations entre les entreprises et la recherche publique en matière de propriété intellectuelle et en poursuivant les efforts de rapprochement entre chercheurs et entreprises. La levée de ces freins devrait contribuer à améliorer l'efficacité des outils du PIA. Il s'agit de fluidifier les relations entre la recherche publique et les entreprises en matière de propriété intellectuelle. Dans leur relation avec les établissements publics de recherche, nombre d'entreprises déplorent un temps excessif de négociation. Il peut leur être difficile d'identifier le bon interlocuteur, notamment dans le cadre de laboratoires mixtes soumis à plusieurs tutelles. L'institution d'un mandataire unique visait à répondre à cette difficulté. L'application de ce dispositif demeure très incomplète. De nombreux laboratoires n'ont pas encore procédé à la désignation d'un mandataire unique et la capacité à exercer réellement les compétences déléguées n'est pas toujours présente, les copropriétaires tenant à un droit de regard sur l'exploitation du brevet. Une mise en oeuvre plus rapide de la règle du mandataire unique est nécessaire pour simplifier et accélérer les transferts.

Il convient de renforcer les incitations à la mobilité des chercheurs et à leur investissement dans la valorisation. Les dispositions du projet de loi PACTE devraient viser à lever certains freins à la mobilité des chercheurs pour augmenter le nombre d'utilisateurs des dispositions de la loi Allègre en élargissant les conditions de ces mises à disposition.

La réussite de la valorisation repose sur la circulation des compétences entre recherche publique et secteur privé. L'incitation des chercheurs à se préoccuper des enjeux de valorisation est essentielle pour stimuler ces interactions. À cette fin, l'État a privilégié l'outil de l'intéressement et l'a rendu de plus en plus favorable au fil du temps. Néanmoins, d'autres outils non financiers pourraient être mis en place pour lever les freins à l'implication des chercheurs publics dans la valorisation. En termes d'évaluation des chercheurs, celle-ci apparaît désormais davantage dans les dossiers d'évaluation mais demeure marginale dans les critères de promotion dans les corps supérieurs. Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation devrait veiller à une meilleure prise en compte de cette dimension au sein du mandat académique dans le déroulement de la carrière des chercheurs et des enseignants-chercheurs.

Le dispositif des Conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE), qui est très apprécié des entreprises, constitue un outil de valorisation efficace et peu coûteux pour les finances publiques. Une légère augmentation du nombre des CIFRE est constatée en 2018. Cependant, la répartition des bourses devrait être davantage pilotée. Un objectif de diversification pourrait être assigné à l'ANRT afin de développer la part des disciplines jusqu'ici peu couvertes, telles les sciences humaines et sociales. Nous souhaitons qu'une répartition plus harmonieuse des CIFRE s'opère sur le territoire national et appelons de nos voeux l'accueil d'étudiants dans les start-up et les PME par ce pilotage renouvelé de la gestion des CIFRE.

Nous avons décrit des pistes d'évolution consistant à tirer les leçons des échecs manifestes, mieux cibler les financements sur les projets les plus prometteurs, privilégier la robustesse des modèles économiques et l'engagement des parties prenantes, développer la culture de l'évaluation d'impact, améliorer la mobilité et la circulation des chercheurs entre le public et les entreprises.

La mise en place d'instruments en faveur de la valorisation de la recherche publique ne doit pas occulter qu'elle est limitée par la faiblesse de la R&D privée. Pour produire pleinement les effets attendus, ces outils, qui s'ajoutent à d'autres dispositifs publics puissants tels que le crédit d'impôt recherche (CIR), supposent une implication suffisante des entreprises et le développement de leur capacité d'absorption de la recherche publique et, donc, de leur activité de recherche. La politique de valorisation de la recherche publique et, plus généralement, la politique publique de la recherche ne disposent pas, à elles seules, de toutes les clés pour faire évoluer une situation relevant de politiques beaucoup plus larges.