Intervention de Antoine Dulin

L'audition d'un rapporteur du Conseil économique, social et environnemental par votre commission des affaires sociales est effectivement une première dans cette législature. Les perspectives de la révision constitutionnelle ont placé le CESE sous les feux de l'actualité de votre Assemblée, je me réjouis d'avoir l'occasion de montrer que notre institution, souvent décriée, est elle aussi capable de se réformer. Elle est par ailleurs en mesure de produire des travaux intéressants susceptibles d'éclairer les décideurs publics ; celui que je présente aujourd'hui en est un parmi bien d'autres.

De votre côté, madame la présidente, à plusieurs reprises vous avez fait au Conseil économique, social et environnemental l'honneur d'assister à ses réunions plénières, ce qui prouve la réalité des liens unissant l'Assemblée nationale et le CESE.

Le rapport que je présente aujourd'hui procède d'une saisine du Premier ministre, qui, lors de son allocution du 11 juillet 2017 devant le Conseil, avait fait part de l'intérêt qu'il y avait à travailler sur la question de la protection de l'enfance, notamment des jeunes sortant de ce système. La lettre de saisine nous est parvenue à la fin du mois de mars dernier, elle portait sur la question des jeunes en difficultés multiples, très péjorativement appelés « incasables », ainsi que sur la situation des jeunes sortant de la protection de l'enfance.

Afin de remettre dans les mémoires ce qu'est la protection de l'enfance, nous nous sommes appuyés sur des témoignages de jeunes qui nous ont raconté leur parcours et réalisé une vidéo qui permet de leur rendre hommage. Nous avons rencontré des chercheurs, des acteurs de la protection de l'enfance – de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ou des conseils départementaux – ainsi que des jeunes et des adultes ayant été pris en charge au titre de la protection de la jeunesse, beaucoup nous ayant fait part des ruptures vécues à 18 ou 19 ans, qui les ont amenés à se trouver à la rue.

La protection de l'enfance demeure assez invisible du grand public, car elle touche aux questions de l'intime, parfois de violence et de maltraitance. Aujourd'hui, 333 000 jeunes bénéficient de mesures de protection de l'enfance, au titre soit de l'action éducative en milieu ouvert (AEMO) demandée par le juge en négociation avec les parents, soit de l'AED (aide éducative à domicile) demandée par les parents eux-mêmes. Par ailleurs, 169 000 autres jeunes sont placés dans des familles d'accueil que nous appelons des assistants familiaux, ou dans d'autres modes d'hébergement.

La protection de l'enfance concerne environ 300 000 mineurs, mais aussi 20 900 jeunes majeurs de 18 à 21 ans, qui font l'objet de votre proposition de loi, Madame la présidente. En effet, lors du passage de l'accession à la majorité de 21 à 18 ans, une loi a permis la poursuite de l'accompagnement des jeunes par la protection de l'enfance jusqu'à 21 ans. Malheureusement une ambiguïté résulte de la rédaction du texte qui prévoit pour les départements à la fois l'obligation et une simple possibilité d'accompagner les jeunes jusqu'à 21 ans. Cette imprécision juridique est source de difficultés pour les intéressés.

Parmi ces jeunes, on compte 57 % de garçons et 43 % de filles ; les placements interviennent en majorité à la période de l'adolescence, entre 11 et 16 ans.

Par ailleurs, depuis 1984, la politique de la protection de l'enfance est décentralisée, alors qu'elle était auparavant gérée par la DDASS (Direction départementale des affaires sanitaires et sociales) – on parlait d'« enfants de la DDASS ». Cette politique décentralisée concerne beaucoup plus aujourd'hui les territoires d'outre-mer, comme la Guyane, où l'on peut compter jusqu'à quatre enfants par assistants familiaux, et où les structures d'accueil manquent cruellement de places. Les caractéristiques de ces territoires se répètent en métropole où on rencontre des difficultés de prise en charge des jeunes, dans le cadre du placement comme dans celui du milieu ouvert.

Dans ce panorama, il faut aussi évoquer les mineurs non accompagnés, qui font toujours l'objet de négociations entre le Gouvernement et l'Assemblée des départements de France. À la fin de 2017, on estimait le nombre des mineurs non accompagnés à 20 000, avec une répartition inégale sur le territoire national puisque l'on en compte entre 3 000 à 6 000 en situation de grande précarité ou d'errance dans le seul département de Mayotte.

Le Conseil économique, social et environnemental a voulu voir la protection de l'enfance comme un investissement social. Les dépenses nettes de l'aide sociale à l'enfance (ASE) sont évaluées à environ 7,6 milliards d'euros, ce montant n'incluant pas les dépenses de personnel des services départementaux et de la PJJ. Ainsi, au total, environ 10 milliards par an sont consacrés à la protection de l'enfance.

À titre d'exemple, le prix moyen d'une journée en famille d'accueil est d'environ 100 euros – 50 euros dans certains départements – alors qu'en établissement il varie en moyenne entre 180 euros et 200 euros.

Le CESE a formulé deux recommandations d'ordre général portant sur la gouvernance dans le domaine de la protection de l'enfance.

Un grand nombre d'acteurs intervient dans ce champ, qu'il s'agisse de l'aide à la petite enfance, de l'éducation nationale, des acteurs de la santé et du handicap, du ministère de la justice et de l'ensemble des magistrats – notamment les juges des enfants –, des affaires sociales, des départements ainsi que d'un grand nombre d'associations habilitées par ces derniers à accueillir ces jeunes ou à accompagner les assistants familiaux.

La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a tenté de clarifier le pilotage du système. Quelques années après, il était intéressant de disposer d'une évaluation indépendante du pilotage national de la protection de l'enfance, car des difficultés avaient été rencontrées entre la DGCS (Direction générale de la cohésion sociale), la DPJJ (Direction de la protection judiciaire de la jeunesse), les structures de coordination interministérielle, notamment le Groupement d'intérêt public Enfance en danger (GIPED).

La loi visait une coordination interministérielle, pilotée par le Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), ce dernier fonctionnant difficilement puisqu'il ne compte qu'un seul agent et souffre de la baisse de ses dotations budgétaires. De leur côté, les observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE) manquent clairement de financements pour mener à bien leur mission d'animation de l'ensemble des partenaires et acteurs de la protection de l'enfance dans le département, alors que leur rôle a été conforté par la loi de 2016.

Par ailleurs, une difficulté réside dans l'établissement des statistiques, les chiffres que j'ai donnés proviennent de l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE), mais nous ignorons combien de jeunes, à un instant « t », sortent du dispositif de la protection de l'enfance à 18 ans. Nous savons qu'à 17 ans 30 000 d'entre eux se trouvent dans le système et que 20 900 âgés de 18 à 21 ans bénéficient d'un accompagnement pour jeunes majeurs. Mais, entre ces âges, les statistiques font défaut, de même d'ailleurs que pour la prise en charge du handicap ou pour les placements dus à des difficultés sociales et économiques concernant particulièrement des familles en grande pauvreté auxquelles les enfants seraient retirés en raison de ces problèmes et non pas de maltraitances avérées.

La lettre de saisine du Premier ministre visait aussi les enfants et jeunes à difficultés multiples. Qui sont-ils ? Ce sont tous ces enfants qui ont connu, dans leur famille ou leur entourage, des actes de maltraitance ou des négligences graves ayant conduit à des troubles du comportement qui se manifestent en milieu scolaire ou de soins et dans les structures de loisirs. La capacité de prise en charge par les acteurs de l'ASE de ces jeunes en difficultés multiples est mise à mal parce qu'ils vont de case en case – ce qui leur vaut d'être appelés « incasables » par certains –, d'établissement en établissement, sans pouvoir trouver un endroit où se stabiliser, car chaque fois qu'ils sont dans une structure, un acte de violence, éventuellement d'origine institutionnelle, peut se produire.

Pour illustrer ce propos, j'évoquerai le parcours de Yannick, jeune en difficultés multiples, dont la prise en charge du handicap mental est très difficile au sein de CMP (Centres médico-psychologiques) ou d'ITEP (Instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques). Ces derniers n'étant ouverts que du lundi au vendredi, son placement dans un établissement par l'aide sociale à l'enfance n'est pas prévu, et ce garçon est livré à lui-même pendant le week-end.

Cette maltraitance institutionnelle conjuguée à un défaut de prise en charge médicale et psychologique aggrave la situation sanitaire de ces jeunes. Ainsi, 36 % de ceux qui ont fait l'objet de placements dans leur enfance déclarent un mauvais ou très mauvais état de santé, soit deux fois plus que les autres. Les jeunes filles placées ont treize fois plus de risque de connaître des grossesses précoces, le risque de prostitution étant également avéré au sein des foyers ou des établissements d'accueil. Enfin, au moins 20 % des jeunes placés souffrent d'un handicap physique ou mental, ce qui entraîne des difficultés de prise en charge entre les mondes du soin, de l'aide sociale à l'enfance et du handicap.

En conséquence, les préconisations du CESE se sont orientées selon deux axes.

Celui de la question de l'entrée dans le parcours : comment garantir une meilleure prévention auprès des acteurs de la protection de l'enfance, tout en prenant en compte le problème de la périnatalité, ce qui implique la réalisation de l'examen réalisé au quatrième mois de grossesse ?

De même, dans le domaine de la petite enfance, à l'école, dans les familles et les accueils de loisirs : comment mieux structurer la démarche de prévention afin de mieux prendre en charge les situations de carence éducative, de maltraitance, de troubles du comportement ou du développement ?

Tout cela doit s'inscrire dans les protocoles départementaux prévus par la loi du 14 mars 2016, qui, malheureusement, sont appliqués de façon très diverse dans les départements.

La seconde recommandation du CESE consiste à établir une relation gagnant-gagnant avec les départements en créant un fonds national de péréquation financé par la solidarité nationale. Les départements seraient alors engagés à réduire les inégalités territoriales sur la base d'un référentiel commun d'évaluation des situations familiales qui serait établi à cet effet. De fait, actuellement, chaque département utilise son propre document, ce qui induit des différences de traitement ainsi que des difficultés de suivi des jeunes, et partant, d'établissement de projets les concernant par les divers acteurs de la protection de l'enfance.

Il en va de même des cahiers de charges de l'aide en milieu ouvert ou des structures de placement, car aujourd'hui aucun cadre ne détermine le nombre d'éducateurs devant accompagner un nombre donné d'enfants.

Le CESE recommande par ailleurs un bilan de santé systématique du jeune à l'entrée du parcours, inscrit dans le projet pour l'enfant, afin de faciliter la prise en charge du soin.

S'agissant de l'accompagnement tout au long du parcours, dans la mesure où ces jeunes n'entrent dans aucune case ni dans aucun dispositif de prise en charge, ils sont souvent rapidement délaissés par les structures de protection de l'enfance. Il est très difficile de prendre en charge ceux que l'on appelle les « cas complexes » à l'intérieur du département, qui se trouve alors démuni. Aussi, de façon quelque peu humoristique, l'un de nos interlocuteurs a considéré qu'il ne revient pas au jeune de gérer le Lego administratif, mais aux diverses structures d'être capables de mieux l'accompagner.

Le CESE préconise une meilleure prise en compte de la dimension pédopsychiatrique, car, la prise en charge en CMP prenant fin à 16 ans, les jeunes atteints de troubles psychiatriques sont reçus dans des hôpitaux où sont aussi hébergés des adultes, ce qui rend leur accueil difficile.

La coordination des acteurs de la protection de l'enfance doit donc être améliorée. Il faut par ailleurs implanter dans les territoires des établissements spécialisés traitant à la fois l'aide sociale à l'enfance et le soin ; ce qui existe en Eure-et-Loir avec l'Internat socio-éducatif médicalisé pour adolescents (ISEMA), qui accueille de jeunes handicapés pris en charge par l'ASE tout en les suivant dans leur globalité.

De petits lieux de vie dans lesquels seraient présents un nombre suffisant d'éducateurs pourraient encore être imaginés, qui offriraient aux jeunes un temps de repositionnement et de reconquête de l'estime de soi, tout en réfléchissant à leur projet.

J'en viens aux jeunes sortant du système de la protection de l'enfance, qui se trouvent au coeur de la proposition de loi que votre commission examinera la semaine prochaine.

Nous sommes là devant un gâchis économique, financier et éducatif. Le Conseil a pu entendre des jeunes évoquer ce parcours dévastateur, lorsque, du jour au lendemain, ils se sont trouvés seuls et sans accompagnement, alors que, pendant dix ans, ils avaient été placés dans une structure de la protection de l'enfance.

Ils estiment vivre une injonction précoce à l'autonomie, dès l'âge de 18 ans, à l'heure où cet âge recule pour tous les jeunes dans notre pays, qui quittent le foyer familial vers 23,6 ans en moyenne, et que les statistiques montrent qu'un jeune sur deux retourne chez ses parents pour des périodes excédant le temps des week-ends ou des vacances scolaires jusqu'à l'âge de trente ans. En outre, l'âge du premier emploi stable est aujourd'hui à 27 ou 28 ans, contre 20 ans et demi dans les années 1970 et 22 ans dans les années 1990. Si on ajoute à ces données les difficultés d'insertion professionnelle rencontrées par les intéressés, on constate que l'âge de l'autonomie recule.

Cette rupture est brutale, que ce soit à 18 ans ou, au terme d'un éventuel contrat jeune majeur, à 21 ans, car le jeune peut se trouver à la rue alors qu'il peut être en cours de scolarité, d'études ou de formation en alternance. Cette rupture est globale parce qu'elle coupe les intéressés de l'accompagnement éducatif et affectif dont ils ont pu bénéficier au sein des structures les ayant pris en charge, mais aussi des ressources, du logement et du réseau de sociabilité.

En 1974 ont été institués les contrats d'accueil provisoire de jeunes majeurs (APJM). Alors qu'elles devraient durer trois ans, seulement 1 % de ces prestations durent actuellement plus d'un an. Dans la majorité des départements, les contrats jeunes majeurs durent entre trois et six mois : même s'ils sont renouvelables, les bénéficiaires ont une épée de Damoclès au-dessus de la tête, car l'attribution de ces contrats est conditionnée à la réussite au Bac ou du semestre universitaire, etc. Les autres jeunes pouvant compter sur leurs parents à cette époque de l'année, cela donne la mesure de l'inégalité de situation que vivent les jeunes concernés.

On mesure les effets néfastes de ce défaut d'accompagnement puisque 30 % des jeunes recourant aux services d'hébergement d'urgence ou de restauration gratuite comme l'aide alimentaire, sont d'anciens de l'aide sociale à l'enfance. On estime par ailleurs qu'un sans domicile fixe né en France sur quatre a été placé en foyer dans son enfance.

Ce manque d'accompagnement est un gâchis éducatif, un sécateur à rêve : à l'âge de 18 ans, voire avant, on intime à ces jeunes de se dépêcher sous peine de ne pas s'en sortir, et beaucoup d'entre eux sont poussés à s'orienter vers des formations courtes, dans ce qui est une orientation subie et non choisie. Ainsi, 13 % seulement des jeunes placés à 17 ans préparent un bac général, soit cinq fois moins que le reste de la population de cet âge.

C'est aussi un gâchis économique lorsque 10 milliards d'euros sont investis dans la protection de l'enfance, et que le placement d'un jeune en établissement de 8 ans jusqu'à sa majorité peut représenter un investissement d'un million d'euros. Tout cela pour qu'il se retrouve dans une structure d'hébergement d'urgence et bénéficie d'une prise en charge parallèle, ce qui représente aussi un coût pour la société puisque ces établissements sont financés par des aides de l'État.

C'est enfin un gâchis institutionnel au regard de la mobilisation dont font preuve les professionnels car, après avoir consacré du temps à l'accompagnement des jeunes, ils se trouvent démunis pour poursuivre leur action.

Le CESE préconise deux initiatives : aide au sens du soutien économique, financier ainsi que dans le domaine du logement, capacité de pouvoir poursuivre l'accompagnement affectif et éducatif apporté aux jeunes.

La question de l'aide sous-tend celle du droit commun appliqué aux jeunes. Car, c'est un peu la tarte à la crème, certains départements peuvent se défausser sur les structures de droit commun en considérant qu'il suffit d'y faire entrer les jeunes. Or, le droit commun des jeunes n'est pas aussi clair qu'il pourrait sembler puisque, jusqu'à 18-25 ans tout repose sur la solidarité familiale, via l'obligation alimentaire, les allocations familiales et la part familiale du quotient familial permettant aux parents d'accompagner les jeunes. Vous le savez, le revenu de solidarité active (RSA) n'est pas accessible aux jeunes entre 18 et 25 ans. Seuls quelques dispositifs tournés vers l'insertion professionnelle, le PACEA (Parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie) et la garantie jeune, peuvent assurer un accompagnement avec une allocation, mais ils sont limités dans le temps, la garantie jeune ne durant qu'une année.

Le droit commun faisant défaut, nous proposons au Gouvernement de le faire évoluer en créant un véritable parcours d'accompagnement vers l'insertion pour tous les jeunes n'ayant ni emploi ni formation ou pour ceux qui sortent de l'aide sociale à l'enfance. Cela permettrait entre les intéressés et des structures d'accompagnement ou de formation une contractualisation orientée vers l'insertion professionnelle. Une ressource serait par ailleurs garantie par une allocation, et des moyens seraient attribués à la structure d'accompagnement. Ce serait une amélioration de ce qui existe aujourd'hui avec le PACEA et la garantie jeune.

En second lieu, un droit particulier aux jeunes sortant de la protection de l'enfance pourrait être recréé, en considérant que ce sont eux qui doivent bénéficier de la solidarité nationale. Ce droit ne prendrait plus fin au vingtième et unième anniversaire, comme c'est le cas actuellement, mais à la fin de leurs études ou au jour de leur premier emploi. La jurisprudence relative à l'obligation alimentaire considérant que celle-ci est due jusqu'à la fin des études ou au premier emploi, il faut donc casser la barrière des 21 ans car elle ne correspond plus à aucune réalité. Par ailleurs, un travail doit être conduit avec les bailleurs sociaux et les foyers pour jeunes travailleurs afin d'assurer un logement à ces jeunes.

S'agissant de l'accompagnement, le parcours administratif des jeunes sortant de l'aide sociale à l'enfance doit être simplifié, beaucoup d'entre eux n'ayant plus accès à leur dossier et ne pouvant pas ouvrir un compte bancaire sans autorisation parentale. Il faut donc faciliter leur accès à un coffre-fort numérique et l'ouverture systématique d'un compte bancaire. De leur côté, les départements doivent élaborer un protocole d'accession à l'autonomie conjointement avec les acteurs de la protection de l'enfance et ceux de l'insertion sociale.

Enfin le parrainage de proximité doit être renforcé, notamment en donnant des moyens à des structures comme les associations d'anciens de l'aide sociale à l'enfance, les ADEPAPE (Associations départementales des personnes accueillies en protection de l'enfance du département), inscrites au code de l'action sociale et des familles, ou les UDAF (Unions départementales des associations familiales). Chargées de missions certes différentes, ces structures disposent de beaucoup moins de ressources que les associations familiales ; les subventions pour l'accompagnement des jeunes que leur versent les conseils départementaux n'excèdent pas 10 000 à 20 000 euros par an, ce qui est notoirement insuffisant. Il faut mieux structurer ce parrainage de proximité, notamment en impliquant davantage les acteurs du monde de l'entreprise et de l'emploi dans des dispositifs de coaching ou de parrainage.

Par ailleurs, le CESE a réaffirmé que les mineurs non accompagnés accédant à la majorité relèvent bien de la protection de l'enfance, donc d'une prise en charge par les départements, qui nous ont fait part des difficultés de financement qu'ils rencontrent pour accomplir leurs missions. En conséquence, le Conseil a proposé un financement par l'État propre à assurer la mise à l'abri des jeunes concernés au sein des structures d'accompagnement de l'enfance.

Enfin, certains de ces jeunes, parce qu'ils relèvent de la protection de l'enfance, ne sont pas titulaires d'un titre de séjour, et à cause de difficultés administratives, ne peuvent pas, dans certains départements, entrer dans des cycles de formation en alternance, leur titre d'étudiant ne leur permettant pas de travailler. C'est d'autant plus regrettable qu'ils sont particulièrement motivés pour s'intégrer dans le monde du travail.