Intervention de Olivier Richard

Je vous remercie de m'accueillir aujourd'hui pour cette audition.

J'ai pris connaissance du compte rendu qui vous a été fait de la mission au Bangladesh des députés Christophe Naegelen et Jean-François Mbaye en décembre 2017 ; je pars donc du principe que le nettoyage ethnique dont les Rohingyas sont victimes et leur situation actuelle au Bangladesh vous sont connus, et je tenterai de répondre au souhait exprimé par les deux rapporteurs d'avoir une idée de la perspective birmane. Je ne tiendrai pas, bien sûr, le discours officiel birman, mais j'essayerai de décrypter les raisons qui ont amené à la situation actuelle. Après un rappel historique indispensable à la compréhension, je m'efforcerai de circonscrire la nature de l'antagonisme entre les Birmans et les Rakhines d'une part, les Rohingyas d'autre part, en précisant d'emblée que comprendre ce qui a mené à un nettoyage ethnique ne signifie en aucun cas l'approuver. Je vous présenterai ensuite le contexte politique en Birmanie, et en particulier les relations entre le gouvernement civil et l'armée, pour terminer par l'action de la France et de l'Union européenne.

J'emploierai les termes « État Rakhine » pour l'Arakan et « Rakhines » pour les Arakanais, car cette terminologie correspond davantage à la réalité de terrain, pour des raisons que j'approfondirai. Il est indispensable de faire un point historique sur la question des Rohingyas pour savoir quels en sont les ressorts, en particulier des côtés rakhine et birman, pour comprendre les raisons du nettoyage ethnique dont cette population a été l'objet et pour dire l'Histoire face à deux narratifs différents sur l'ancienneté de la présence de musulmans dans l'État Rakhine, chacun des narrateurs évacuant ce qui ne l'arrange pas.

L'État Rakhine a été un État bouddhiste indépendant sous plusieurs formes depuis le VIIIe siècle. Sa dernière forme a été le royaume de Mrauk'U, créé en 1431. Lors de son expansion maximale, le royaume de Mrauk'U a contrôlé la moitié de l'actuel Bangladesh, jusqu'à Chittagong et Dacca, l'actuel État Rakhine et tout l'ouest de la Basse-Birmanie. Ce royaume a été détruit par le royaume birman de Mandalay en 1785. Les Rakhines commémorent tous les ans cet événement et en gardent toujours un très vif ressentiment à l'égard des Birmans : le nationalisme rakhine est très virulent. D'ailleurs, lors de la dernière célébration de cet anniversaire, le 16 janvier 2018, à Mrauk U, des manifestants rakhines ont attaqué des postes de police et de l'administration, la police a tiré, et il y a eu huit morts et plusieurs blessés.

Autant que l'on sache, il y a toujours eu des musulmans dans le nord de l'actuel État Rakhine ; la langue de ces musulmans qui sont là depuis des siècles n'est pas le bengali ni un dialecte qui s'y rattache. L'actuel État Rakhine, l'Assam – actuellement en Inde – et le Tanintharyi – au sud-est de la Birmanie – ont été les premiers territoires du royaume birman de Mandalay à passer sous contrôle britannique, dès 1826, avant la Basse-Birmanie, en 1852, et la Haute-Birmanie en 1885.

Jusqu'en 1937, la Birmanie était une partie de l'Empire britannique des Indes, non une colonie autonome. Les Britanniques l'ont gouvernée avec une administration et une élite financière et terrienne indiennes. Ces Indiens ont, pour la plupart, été expulsés ou sont partis après l'indépendance. Dans le nord de l'État Rakhine et dans l'Assam, les Britanniques ont fait venir des populations musulmanes du Bengale oriental – l'actuel Bangladesh – pour développer l'activité agricole. Se sont donc installés dans l'État Rakhine des Chittagonguiens, qui parlent un dialecte bengali et qui se sont ajoutés aux musulmans présents de longue date sur le territoire.

Ces éléments historiques permettent de circonscrire la nature des deux antagonismes actuels. L'antagonisme entre Rakhines et Rohingyas résulte d'abord de la démographie. Les musulmans du nord de l'État Rakhine ont connu une croissance démographique beaucoup plus forte que celle des Rakhines, et il en a résulté l'inversion de l'équilibre démographique de cette région. Alors qu'en 1948 les musulmans représentaient 30 % de la population dans les trois comtés du nord de l'État Rakhine, ils en représentaient près de sept décennies plus tard, avant les événements de 2016–2017, de 80 % à 95 % selon les lieux. Les Rakhines considèrent donc qu'ils sont en train de perdre leur territoire face aux musulmans. À cela s'ajoute qu'ils se considèrent aussi comme opprimés par les Birmans puisqu'ils ont perdu leur indépendance, et que l'État Rakhine est l'un des deux territoires les plus pauvres de la Birmanie. Le cocktail est donc explosif.

En second lieu, l'antagonisme entre Birmans et Rakhines d'une part, Rohingyas d'autre part, résulte d'une vision ethnique et historique de la citoyenneté particulière à la Birmanie. Les Birmans et les Rakhines ont hérité des Britanniques une classification ethnique de leur territoire et perçoivent la citoyenneté sous ce seul angle. Sont considérées comme légitimes sur le territoire les cent trente-cinq ethnies officielles recensées avant la colonisation, parmi lesquelles il y a des musulmans, y compris dans l'État Rakhine, mais pas les Rohingyas. Quand la population de ces ethnies atteint une certaine taille, elle a droit à un territoire – par exemple les États Rakhine, Shan, Môn… – ou à une zone spéciale – Naga, Pa-O… Les Indiens arrivés pendant la colonisation n'entrent pas dans cette catégorie : ils peuvent être des « citoyens invités », ce qui signifie que la citoyenneté leur est reconnue, mais pas le droit à un territoire.

Depuis l'indépendance de la Birmanie, les musulmans du nord de l'État Rakhine demandent à être reconnus comme une ethnie officielle recensée. . Pour ce faire, ils ont fondu les deux groupes qui les constituent initialement : d'une part les musulmans installés depuis des siècles, mais en faible nombre, dans le nord de l'État Rakhine, d'autre part les Chittagonguiens arrivés pendant la colonisation britannique et dont la masse démographique est très forte.

Le terme « Rohingya » a probablement été forgé dans les années 1950 dans sa forme actuelle pour donner corps à la revendication d'être recensés comme ethnie officielle. Le terme signifiant « Arakanais » en chittagonguien est entendu par les Birmans et par les Rakhines comme porteur d'une revendication territoriale, laquelle est inacceptable pour eux : les Birmans ne reconnaissent pas de légitimité historique à la présence des Chittagonguiens sur leur territoire, puisque cette présence résulte de la colonisation. Il faut noter que le rejet des Rohingyas – le peuple et le terme même – est unanime dans la société birmane. Cette revendication territoriale est également inacceptable, pour les Rakhines car tout territoire attribué aux Rohingyas ne pourrait qu'être pris sur leur territoire historique.

Pour les Birmans et pour les Rakhines, le conflit est donc à la fois territorial et identitaire, les plus extrémistes parlant même d'une invasion musulmane à partir du nord de l'État Rakhine qui menacerait l'ensemble de la Birmanie. Il en résulte que même le statut de « citoyens invités » n'est pas accepté pour des personnes voulant être qualifiées de Rohingyas – ce qui fait d'eux des apatrides.

La crise de 2016-2017 intervient dans un contexte politique marqué par une dyarchie gouvernement civil-armée source de blocages, et par de nombreux défis politiques, économiques et sociaux à relever.

La Constitution de 2008 a été rédigée par l'armée pour lui permettre de sortir d'un régime strictement militaire tout en gardant le contrôle des leviers essentiels du pays. L'armée désigne elle-même son commandant en chef. Celui-ci nomme 25 % des députés des deux Chambres du Parlement national – sans lesquels on ne peut pas modifier la Constitution – et 25 % des députés de chacun des Parlements régionaux. Le commandant en chef nomme les ministres de la défense, des frontières et de l'intérieur – lequel contrôle la police, la sécurité civile et l'administration territoriale – ainsi que tous les ministres régionaux de la sécurité. L'armée a donc la main sur la défense, la sécurité et toutes les questions relatives aux frontières et, par le contrôle qu'elle exerce directement sur l'administration territoriale, elle décide en pratique si les décisions des autorités civiles centrales et régionales seront appliquées ou si elles ne le seront pas. À cela s'ajoute que très nombreux hauts fonctionnaires civils sont d'anciens militaires qui fournissent à l'armée un réseau d'influence considérable.

Le drame des Rohingyas illustre tragiquement cette architecture institutionnelle. Alors que le gouvernement civil a très vite voulu trouver des solutions à la crise, l'armée a continué imperturbablement à mener ce qu'elle considère comme le règlement du dernier problème hérité de la colonisation – l'expression unfinished business of colonization a été employée publiquement par le commandant en chef de l'armée.

Les militaires se considèrent comme garants des intérêts supérieurs de la nation birmane et disposent de tous les moyens pour agir comme ils l'entendent ; à titre d'exemple, c'est par les protestations des ONG internationales que le gouvernement civil a appris que l'administration territoriale de l'État Rakhine rasait au bulldozer les villages rohingyas brûlés. Les militaires birmans et les policiers au frontières ont par ailleurs des méthodes extrêmement brutales, qu'ils pratiquent dans une impunité presque totale depuis des décennies dans tous les territoires qui résistent à leur autorité.

Les atrocités subies par les Rohingyas depuis août 2017 ne sont donc malheureusement pas nouvelles. Ce qui est nouveau, c'est que des centaines de milliers de personnes ont été concernées sur une durée très courte d'environ six mois, ce qui donne une ampleur inédite à cette tragédie. On notera que les atrocités ont aussi été commises par des milices rakhines constituées à cette occasion : des villageois rakhines sont allés régler leurs comptes avec leurs voisins rohingyas, qui vivaient dans des villages séparés mais souvent très proches.

Les gouvernements des États de Birmanie où des conflits ou des violences persistent depuis plusieurs années ou plusieurs décennies, principalement aux frontières, sont dysfonctionnels et minés par la corruption et les trafics. Dans ce contexte, le positionnement d'Aung San Suu Kyi est difficile. Elle n'est pas en mesure d'affronter l'armée, non seulement pour des raisons constitutionnelles mais aussi parce que les militaires peuvent à tout moment donner le feu vert aux nationalistes birmans et aux très virulents extrémistes bouddhistes pour déstabiliser le gouvernement civil. Le Vénérable W, film de Barbet Schroeder, décrit ces fous pour ce qu'ils sont : c'est l'extrémisme religieux dans ce qu'il a de pire.

L'assassinat du conseiller juridique d'Aung San Suu Kyi – un musulman –, en janvier 2017, a rappelé ce climat de fortes tensions.

On est donc en présence d'un gouvernement civil pris en étau entre l'armée et l'opinion publique.

Dans cette situation, l'armée tire un bénéfice politique du fait que les critiques des ONG et des médias internationaux se portent presque exclusivement sur Aung San Suu Kyi, alors que le commandant en chef de l'armée, Min Aung Hlaing, n'est pratiquement jamais cité ni mis en cause publiquement.

La Birmanie doit par ailleurs faire face aux conflits qui opposent l'armée à la plupart des groupes ethniques de sa frontière Est. Les non-Birmans représentent un tiers de la population du pays, sur environ 55 % du territoire. Certains groupes sont en révolte armée depuis l'indépendance, en 1948. Il en résulte que des pans entiers du territoire national échappent aux autorités et sont les lieux des pires trafics. Du point de vue des Birmans, ces conflits constituent un enjeu bien plus fondamental que la crise des Rohingyas, car ils touchent à la définition même de ce que doit être l'État birman : centralisation ou fédéralisme, « birmanisation » ou respect des entités ethniques...

La Birmanie se trouve également confrontée au défi du développement. Son économie est à la traîne de l'Asie du Sud-Est alors qu'elle en était la plus florissante à l'indépendance. Seuls 37 % des Birmans ont accès à l'électricité ; les systèmes éducatif et de santé se sont effondrés sous le régime militaire ; les infrastructures sont à peine acceptables à Rangoun et Mandalay, déplorables ailleurs. J'en viens pour finir à l'action de la France et de l'Union européenne, qui peut être résumée ainsi : soutien humanitaire, forte pression bilatérale et dans les instances internationales, maintien de la relation avec le gouvernement civil, sanctions contre l'armée.

L'urgence est en premier lieu humanitaire. Elle l'est au Bangladesh, où se trouve désormais le plus grand camp de réfugiés au monde, avec des populations traumatisées et des conditions de vie très dures que devrait encore aggraver la mousson commençante.

En Birmanie, la situation varie selon les comtés. Dans les trois comtés du nord de l'État Rakhine, on compte environ 70 000 Rohingyas confinés dans leurs villages – soit 10 % de la population initiale –, avec peu de moyens de subsistance et entourés de populations hostiles ; seul le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) a un accès direct à ces populations. Dans les comtés de Kyauktaw, Mrauk U et Ponnagyun, quelque 50 000 Rohingyas vivent dans leurs villages, séparés de leurs voisins rakhines ; ils peuvent cultiver leurs champs et ainsi subvenir à leurs besoins. Autour de Sittwe, la capitale de l'État Rakhine, on compte 120 000 Rohingyas déplacés internes qui vivent depuis les émeutes antimusulmanes de 2012 dans des camps où la situation reste, en gros, inchangée.

Comme MM. Christophe Naegelen et Jean-François Mbaye l'ont signalé, la situation des Rohingyas qui sont restés dans l'État Rakhine doit faire l'objet d'une attention particulière, car ils continuent de faire l'objet de graves discriminations et de ségrégation. C'est seulement si leur situation s'améliore que les réfugiés rohingyas du Bangladesh accepteront de revenir en Birmanie. À ce jour, donc, les conditions d'un retour volontaire, durable, sûr et digne ne sont pas réunies.

La France prend sa part de l'aide humanitaire directement, à hauteur de 4,1 millions d'euros en 2017 et de 3,2 millions d'euros au début de 2018, par une aide alimentaire et le soutien à l'action de certaines ONG et du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ; ces sommes sont réparties entre la Birmanie et le Bangladesh. Elle le fait aussi au travers de l'Union européenne, qui a dégagé une enveloppe de 51 millions d'euros pour les deux pays.

La France estime nécessaire de maintenir la pression dans les instances multilatérales, pour plusieurs raisons. D'abord, les Birmans, qui ont été coupés du monde pendant des décennies, ont du mal à comprendre pourquoi la communauté internationale voit dans la question rakhine un sujet majeur et tendent à interpréter cela comme un complot contre la Birmanie. D'autre part, depuis quelques années, tout en continuant de fonctionner selon des modèles hérités du passé, l'armée birmane est soucieuse de sa respectabilité internationale ; de plus, elle n'est pas monolithique. On peut donc espérer que, sous la pression, elle poursuive, à moyen et long terme, l'évolution qu'elle a entamée il y a une dizaine d'années.

La France joue un rôle important dans les pressions internationales. Au cours de son discours devant l'Assemblée générale de l'ONU, le 19 septembre 2017, le Président de la République a parlé de « nettoyage ethnique ». Le ministre Jean-Yves Le Drian a participé à une réunion ad hoc sur l'État Rakhine en marge de la réunion ministérielle de la Rencontre Europe-Asie, le 20 novembre 2017, à Nay Pyi Taw. J'évoquerai encore la mission au Bangladesh de membres de votre commission ainsi que les dix-huit déclarations ou réponses à la presse du porte-parole du Quai d'Orsay sur cette question depuis octobre 2017. Je rappelle aussi que la France a suspendu toute coopération avec l'armée et la police birmanes, et qu'elle participe très activement à toutes les discussions sur ces sujets dans les instances de l'ONU, principalement le Conseil de sécurité et le Conseil des droits de l'Homme, et dans les instances européennes.

Au Conseil de sécurité, la France est à l'initiative, avec le Royaume-Uni, de la déclaration présidentielle du 6 novembre 2017 qui a défini une feuille de route pour la sortie de crise ; nous restons mobilisés pour que cette feuille de route soit mise en oeuvre. Le Conseil de sécurité s'est rendu en Birmanie et au Bangladesh fin avril et début mai. Il a rappelé aux autorités birmanes la nécessité de créer les conditions permettant le retour sûr, digne, durable et volontaire des réfugiés, et d'autoriser la tenue d'une enquête sur les violations des droits de l'homme. La France soutient la mission de la nouvelle envoyée spéciale du Secrétaire général des Nations unies pour la Birmanie.

Le 26 avril, le Conseil de l'Union européenne a étendu et renforcé l'embargo sur les armes et a adopté un cadre juridique pour des sanctions individuelles. Nous travaillons actuellement avec nos partenaires européens à la mise sous sanctions de responsables militaires birmans. La France, comme l'Union européenne et ses États membres, continue d'apporter son soutien au gouvernement civil, seul à même de proposer une solution politique à cette crise et de mener à bien la transition démocratique birmane.. Aussi nombreuses soient les faiblesses du gouvernement, il est issu d'élections libres, et quelles que soient celles d'Aung San Suu Kyi, il n'y a actuellement pas d'alternative civile en Birmanie. Le rapport des forces est tel que l'enjeu n'est pas de renvoyer l'armée dans ses casernes, mais de contribuer à inverser le rapport des forces entre les militaires d'une part, le gouvernement et la société civils d'autre part. Cela étant, il ne faut pas se faire d'illusion : cela prendra au moins une génération, car la transition démocratique birmane n'est pas achevée.

Nous devons donc continuer de soutenir les forces démocratiques birmanes comme nous l'avons fait au temps de la junte. Aung San Suu Kyi joue un rôle central, mais tout ne se résume pas à elle. Quel que soit son bilan par ailleurs, c'est elle qui aura permis aux forces démocratiques birmanes de passer de la dissidence à l'exercice du pouvoir, aussi contraint soit-il encore. Ce basculement est crucial et la France doit contribuer à le préserver. Cette dynamique devra un jour se poursuivre sans Aung San Suu Kyi : la France doit être de ceux qui rendent cela possible.

Dès l'arrivée au pouvoir d'Aung San Suu Kyi, la France, comme l'Union européenne et ses États membres, a renforcé ses moyens afin d'aider le gouvernement et la société civils, et nous continuons sur cette voie. Les priorités de notre aide publique concernent les infrastructures urbaines, l'énergie et la santé, tous secteurs qui dépendent du seul gouvernement civil et qui sont essentiels pour son bilan quand viendra le temps des élections. Pour ce qui est de la société civile, dont la qualité est exceptionnelle – ce qui est un espoir pour l'avenir – nos priorités vont à l'aide à sa structuration, à la promotion des artistes, journalistes, créateurs innovants et minorités discriminées. L'Institut français de Birmanie, qui fut l'unique lieu de liberté culturelle et artistique du pays pendant les décennies de la junte, est désormais un lieu d'activités nouvelles. Ainsi y célébrera-t-on ce soir pour la première fois en Birmanie la Journée contre l'homophobie et la transphobie, avec la présentation du film 120 battements par minute, suivie d'un débat. Nous nous efforçons donc d'aider le gouvernement civil là où il est à la manoeuvre, ainsi que la société civile.

En résumé, je ne suis pas très optimiste à court terme au sujet des Rohingyas mais il existe cependant en Birmanie des forces qui vont dans le bon sens. Nous devons continuer de les soutenir, car si nous ne le faisons pas, personne ne le fera.