Intervention de Didier Migaud

Pour répondre à cette dernière question, nous pensons qu'il est possible d'être plus incisif à l'égard de la taxation des alcools et des boissons sucrées, afin d'accentuer la prévention de certaines pathologies. Dans un certain nombre de pays, le « signal prix », cette dissuasion à l'achat par un relèvement du coût des denrées, a montré des effets bénéfiques. Tel est le sens de notre recommandation sur la taxation de ces produits. Nous vous encourageons, malgré les difficultés, à poursuivre cette démarche au regard du tabac.

Monsieur le rapporteur général, vous m'avez soumis, en ouverture de votre propos, une question extrêmement sensible et politique : l'État doit-il compenser systématiquement auprès de la Sécurité sociale les conséquences des décisions qu'il prend ? Quel est le réglage optimal ? Manifestement, les gouvernements précédents ont privilégié le redressement des comptes de la sécurité sociale au redressement des comptes de l'État. Ceci explique que la plupart des prélèvements obligatoires qui ont été augmentés entre 2011 et 2016 aient été destinés à la sécurité sociale. C'est ainsi que 27 milliards d'euros ont été affectés à cette dernière. L'État a même surcompensé certaines décisions qu'il avait pu prendre pour réduire les cotisations sociales, jusqu'à 3 milliards d'euros. C'est là une somme considérable, qui aurait pu être utile aux comptes de l'État.

Dès lors que la sécurité sociale revient à l'équilibre, il peut se concevoir que l'État opère des arbitrages différents. Il y va de sa responsabilité politique. En effet, les engagements pris par la France – que vous avez votés – concernent l'ensemble des administrations publiques, qu'elles relèvent de l'État, de la sécurité sociale ou des collectivités territoriales. Il incombe à l'État de proposer un réglage fin avec la sécurité sociale, voire avec les collectivités territoriales. En d'autres termes, c'est à vous qu'il revient de répondre à cette question. Dans tous les cas, la Cour des comptes appelle à poursuivre l'effort de maîtrise des dépenses de sécurité sociale tant que le redressement des finances publiques n'est pas parvenu à son terme. Nous préconisons que tout excédent soit préservé en vue de contribuer à la réduction des déficits de l'ensemble des administrations publiques ainsi qu'au désendettement complet de la sécurité sociale. Le retour des comptes à l'équilibre ne doit pas conduire à relâcher les efforts de maîtrise de la dépense ni, surtout, de réorganisation de notre système de santé.

J'en viens à l'importante question du traitement des variations conjoncturelles des recettes. Si, en 2019, la conjoncture évoluait plus négativement que ne l'ont anticipé les pouvoirs publics – en ligne, du reste, avec le consensus des économistes, à 0,1 % ou 0,2 point de produit intérieur brut (PIB) près –, il faudrait pouvoir adapter les mesures. Nous avons évoqué deux approches possibles.

D'une part, l'État peut assurer le lissage des variations conjoncturelles des recettes sociales en modulant les transferts financiers à la sécurité sociale, à la hausse en période de bas de cycle, ou à la baisse en période de haut de cycle.

D'autre part, il est possible de mettre en place des fonds internes à la sécurité sociale pour opérer ce lissage en accumulant en leur sein les excédents conjoncturels des périodes de haut de cycle, puis en comblant les déficits conjoncturels en périodes de bas de cycle. Le rapport de la Cour des comptes de l'année dernière signale que le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) pourrait préfigurer un tel fonds, s'agissant du lissage des variations conjoncturelles des recettes des régimes de retraite.

La Cour des comptes appelle de ses voeux une extension du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Nous pensons utile que soit organisée au Parlement une discussion générale unique sur l'ensemble des recettes – État et sécurité sociale –, suivie naturellement d'un examen des volets respectifs des deux textes pour les recettes et les dépenses. Une telle discussion générale unique sur l'ensemble des prélèvements pourrait être opportune pour apprécier la cohérence des mesures présentées.

Nous constatons que les biais affectant la présentation des dépenses qui entrent dans le champ de l'ONDAM ont eu en 2017 une portée plus limitée qu'en 2016. Une fois ces biais neutralisés, il apparaît que les dépenses ont augmenté de 2,3 %, pour un taux affiché de 2,2 %. Sous réserve de son adoption, la suppression du fonds de financement de l'innovation pharmaceutique mettra fin à l'un des principaux biais identifiés par la Cour des comptes dans la présentation des dépenses relevant de l'ONDAM.

En ce qui concerne les comptes sociaux, un certain nombre de désaccords peuvent affecter de manière récurrente le traitement comptable des incidences financières des réaffectations de recettes, en faveur ou au détriment de la sécurité sociale. Des progrès ont néanmoins été accomplis, même si certaines dispositions pourraient encore être mises en oeuvre au regard de l'ONDAM. Toutes les décisions qui ont été prises récemment dans ce cadre nous semblent favorables.

Je laisserai au président Morin le soin répondre à votre question, monsieur le rapporteur général, sur les mécanismes de régulation infra-annuels des dépenses de ville.

Le financement de la dépendance ne fait pas l'objet de développements dans le présent rapport. Je ne suis donc pas en mesure de répondre à votre question sur ce sujet, monsieur le rapporteur général. À brûle-pourpoint, il me semblerait peu raisonnable de reporter encore les échéances de remboursement de la CADES. Il faut savoir respecter ses engagements, d'autant que des reports ont déjà été effectués. En soi, une dette sociale se justifie peu. L'on peut considérer qu'il est légitime qu'un État emprunte pour financer des dépenses et des investissements d'avenir. C'est en revanche moins légitime s'agissant de dépenses courantes de sécurité sociale. Pourquoi faire financer par les générations futures des dépenses qui concernent les générations présentes ? Nous pensons que des dépenses supplémentaires peuvent être couvertes par des économies, sans remettre en cause l'accès aux soins ni la qualité de ceux-ci. Tous les rapports de la Cour des comptes s'emploient à démontrer que notre système de santé et de soins présente des marges d'efficacité et d'efficience.