Intervention de Muriel Pénicaud

Je vous remercie pour vos questions qui vont me permettre de préciser certains points de la mission « Travail et emploi ».

Concernant les chiffres globaux, la différence est de 2 milliards d'euros – et non pas de 3 milliards d'euros – à périmètre comparable. Cette différence est due, à hauteur d'un milliard d'euros, à la fin de la prime à l'embauche pour les TPE-PME. Cette mesure, décidée par le précédent Gouvernement, produit encore ses effets mais elle n'a pas d'incidence sur la politique que nous menons. La différence s'explique aussi par la baisse des contrats aidés, les PEC, à hauteur de 900 millions d'euros. Quand on fait du qualitatif pour les plus vulnérables, de façon vraiment efficace, afin de leur permettre d'accéder à l'emploi, il y a moins de demandes.

En matière de PEC, nous sommes partis de la conviction que nul n'est inemployable et d'un constat : toute l'histoire du mouvement associatif français montre que pour être efficace il faut allier travail, formation et accompagnement. Nous avons été guidés par cette exigence pour la création des PEC qui remplacent les contrats aidés. Que constate-t-on cette année ? Une augmentation de 9 % des parcours allant vers des compétences reconnues, de 6 % vers des qualifications reconnues, et de 11 % vers un projet professionnel. Quelque 42 % des bénéficiaires sont des demandeurs d'emploi de longue durée, 21 % sont des allocataires du revenu de solidarité active (RSA), 18 % sont des personnes en situation de handicap et 13 % viennent de QPV.

Nous constatons un resserrement du dispositif sur le public qui en a le plus besoin, ce qui n'était pas toujours le cas avec les contrats aidés qui bénéficiaient parfois à des titulaires d'un bac + 3 ou d'un bac + 4 pour lesquels l'employeur profitait d'un effet d'aubaine. Nous avons posé une exigence de dialogue tripartite entre l'employeur, le bénéficiaire du contrat et Pôle emploi, au début et à la fin du parcours, ce qui permet d'envisager des formations plus longues pour certains. La durée recommandée se situe autour de douze mois et la moyenne constatée est de 10,2 mois car elle s'apprécie en fonction des besoins du bénéficiaire. Il y a très souvent un renouvellement. En l'état actuel des choses, la moyenne entre les contrats initiaux et les renouvellements est de 10,2 mois, mais ce n'est pas une contrainte que nous avons imposée.

Quelque 39 % des PEC sont effectués dans le secteur associatif, ce qui est légèrement supérieur à ce qu'y représentaient les contrats aidés. À ce propos, je voudrais préciser un point très important sur le soutien financier au secteur associatif auquel nous sommes tous attachés parce qu'il apporte des services à la population. À partir du 1er janvier, toutes les associations bénéficieront de la suppression des charges patronales alors que la grande majorité d'entre elles ne pouvaient pas prétendre au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Cela signifie concrètement que 1,5 milliard d'euros vont être injectés dans le tissu associatif l'année prochaine et de façon récurrente. Il faut le prendre en compte dans la logique d'ensemble.

Pour les bénéficiaires du RSA, la loi a prévu que les PEC seraient cofinancés par les conseils départementaux qui sont chargés de l'insertion de cette population. L'application de cette mesure est très inégale sur le territoire : certaines collectivités ont entrepris un travail très approfondi pour les bénéficiaires du RSA alors que d'autres ont encore des progrès à faire.

Notre approche générale, évoquée par nombre d'entre vous, vise à inclure les plus vulnérables et à développer une stratégie de compétences. Ce sont les leviers essentiels pour permettre l'accès au marché du travail des demandeurs d'emploi, des jeunes sans qualification et des personnes les plus éloignées de l'emploi. C'est pourquoi nous avons donné la priorité au PIC, aux budgets de l'IAE et des entreprises adaptées, à la Garantie jeunes, aux écoles de la deuxième chance, aux EPIDE. C'est un choix très affirmé. Notre budget est centré sur l'inclusion par l'emploi, sur les compétences et sur le coût du travail pour les exonérations.

L'an prochain, l'IAE, recevra 50 millions d'euros pour la création de 5 000 postes supplémentaires et 60 millions d'euros pour la formation. De nombreuses entreprises ou chantiers d'insertion nous disaient manquer de postes mais aussi de moyens pour compléter la formation. Au total, l'IAE recevra donc 110 millions d'euros de plus. Comme annoncé dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté, notre objectif est de passer de 134 000 à 230 000 places dans les IAE et de 20 000 à 40 000 places dans les entreprises adaptées au cours du quinquennat.

En ce qui concerne le conseil en évolution professionnelle, le cahier des charges sera élaboré par France Compétences, l'appel d'offres sera lancé au printemps, les résultats seront connus en septembre et les services aux salariés seront en place pour le 1er janvier 2020, comme prévu et comme demandé par la représentation nationale lors de l'adoption de la loi.

France Compétences sera en place le 1er janvier. J'ai nommé récemment un préfigurateur qui est en train d'organiser le système. Les montants prévus pour financer le PIC transiteront par cette structure ; 1,5 milliard d'euros venant de cotisations des entreprises et 1,5 milliard d'euros d'abondement de l'État via un fonds de concours. Ce financement était prévu par les partenaires sociaux et inscrit dans la loi. Comme l'État, les partenaires sociaux considèrent qu'une partie des financements doit aller à la formation des demandeurs d'emploi afin qu'ils puissent acquérir les qualifications qui leur permettent d'accéder au marché du travail.

S'agissant de Pôle emploi, la baisse de la subvention de 85 millions d'euros par rapport au montant inscrit dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2018 s'explique par l'existence d'une ressource très dynamique. La contribution UNEDIC, l'autre partie du budget de Pôle emploi, est assise sur la masse salariale, elle-même dynamique. Cette contribution augmenterait d'environ 100 millions d'euros entre 2018 et 2019 pour atteindre 3,5 milliards d'euros. Nous en tenons évidemment compte dans le dispositif. La baisse de subventions est justifiée aussi par l'effort transversal qui est demandé à l'ensemble des opérateurs publics. Cette baisse de 85 millions d'euros s'applique à un budget global de 5 milliards d'euros dont 4 milliards d'euros de budget de fonctionnement. Dans une logique d'amélioration continue, cette baisse est tout à fait absorbable. C'est aussi le point de vue de la direction générale.

La baisse tient compte des efforts de productivité engagés et notamment des plateformes de back office mises en place. Comme dans beaucoup des transformations du secteur public que vous voyez, mission après mission, le sujet essentiel est la dématérialisation de certaines tâches administratives. Chez Pôle emploi, notamment pour la partie UNEDIC, les tâches administratives sont très importantes puisqu'il faut en permanence ouvrir des droits nouveaux, les réévaluer, payer. La dématérialisation de l'inscription diminue le temps dédié à l'indemnisation. Une partie de ces gains peut être recyclée au bénéfice de la mise en oeuvre des missions de l'opérateur. Entre 2014 et 2018, 3 000 ETP supplémentaires ont ainsi pu être réaffectés aux fonctions d'accompagnement des personnes les plus en difficulté. On va continuer dans cette logique-là car certains demandeurs d'emploi n'ont besoin que d'un accompagnement léger, en partie dématérialisé, alors que d'autres nécessitent un accompagnement personnalisé beaucoup plus important. Pôle emploi compte 53 300 ETP. La baisse de 800 ETP ou de 400 ETPT doit être évaluée en fonction de l'effectif global et de la réduction des tâches administratives qui permet de réinjecter des ressources au contact des demandeurs d'emploi. En tant qu'acteur essentiel de la mise en oeuvre du PIC, Pôle emploi recevra 306 millions d'euros en 2018.

J'en viens aux missions locales qui sont financées à hauteur de 57,2 % par l'État, par mon ministère qui a d'ailleurs une vision dynamique de la chose. Le financement des missions locales se décompose en trois parties : un financement structurel sous forme de subvention ; un financement au titre des missions d'accompagnement exercées pour la Garantie jeunes sous forme de prestations de service ; un financement pour le développement du parrainage. Dans le PLF pour 2019, ce financement global diminue de 1 % – et non pas de 5 % –, passant de 360 à 356 millions d'euros. Nous considérons qu'il est tout à fait possible de compenser cette baisse par des gains d'efficacité.

En outre, des réflexions sont en cours sur l'évolution des modalités de financement et de fonctionnement des missions locales. Nous les conduisons aussi avec les collectivités territoriales – régions, intercommunalités, communes et parfois départements – notamment en ce qui concerne la mutualisation de fonctions supports qui visent à améliorer l'efficacité collective.

Nous souhaitons conclure des contrats d'objectifs clairs avec chaque mission locale, pour une offre de service adaptée et avec un engagement des différents financeurs selon une logique de conférence des financeurs qui nous permette de faire converger notre vision du sujet avec celles des régions et des collectivités territoriales – communales et intercommunales. Nous avons déjà pris contact avec les uns et les autres pour pouvoir nous fixer des priorités communes. C'est cela qui rendra le dispositif plus efficace, encore qu'aujourd'hui, la priorité soit d'aller chercher en bas des tours et dans les zones rurales les jeunes qui ne vont pas spontanément dans les missions locales. Il y a un énorme travail à faire car certaines de ces missions sont devenues des guichets auxquels on se rend mais qui ne vont plus chercher le jeune là où il est. D'autres font ce travail remarquable et vont sur le terrain : c'est cela que nous voulons encourager dans toutes les missions locales en travaillant d'ailleurs aussi avec d'autres secteurs – comme le secteur sportif, les associations, les éducateurs et l'ASE avec laquelle les relations ne sont pas assez fréquentes. Il faut qu'avec les missions locales, nous allions chercher de façon proactive les publics les plus en difficulté.

En ce qui concerne les maisons de l'emploi, le désengagement financier est enclenché depuis dix ans. Aujourd'hui, leur nombre a baissé car beaucoup de collectivités ont considéré qu'il fallait les fusionner soit avec les maisons de service au public, soit avec les missions locales. L'année 2018 a constitué une année de transition forte pour les maisons de l'emploi que nous avons accompagnées dans la construction de stratégies alternatives au financement de leur fonctionnement par l'État. Le dispositif est désormais résiduel au plan national. Des restructurations sont en cours. Certaines maisons de l'emploi ont décidé de fusionner soit entre elles, soit avec des missions locales, soit encore dans des structures communales de type PLIE (plan local pour l'insertion et l'emploi). Le désengagement financier de l'État sera achevé en 2019, ce qui ne veut pas dire qu'il n'y aura pas de financements en faveur des maisons de l'emploi mais qu'ils se feront sur la base de projets. Les maisons de l'emploi sont en effet éligibles au Fonds social européen. De plus, certaines d'entre elles ont développé de vraies stratégies de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences qui peuvent tout à fait entrer dans le cadre des appels à projet lancés par mon ministère.

Quant à l'AFPA, elle se trouve depuis longtemps confrontée à de très grandes difficultés. L'ouverture à la concurrence de son activité et les effets de la régionalisation ont effectivement engendré une situation financière très dégradée que les subventions publiques ne peuvent pas améliorer. Il n'est pas responsable de laisser les choses se dégrader ainsi, année après année. Je vous avais indiqué l'an dernier que nous travaillerions à un plan de transformation à même de garantir la pérennité de l'agence, de façon saine, en la recentrant sur des missions de service public comblant des défaillances du marché. Entre 2012 et 2016, l'AFPA a accumulé plus de 723 millions d'euros de pertes d'exploitation et la situation se dégrade en continu chaque année puisqu'en 2018, l'AFPA enregistrera une perte de 70 millions d'euros. La décentralisation, aux régions, de la compétence « formation professionnelle » a mis en évidence que l'AFPA avait des coûts 15 % plus élevés que le reste du marché. La direction de l'agence a donc travaillé à un projet, débattu il y a quelques jours par son conseil d'administration. Il vise, d'une part, à recentrer les activités de l'agence sur les publics les plus éloignés de l'emploi et sur lesquels le marché n'est pas opérant – je pense par exemple aux réfugiés. Il tend, d'autre part, à adopter, dans les secteurs concurrentiels, un plan de réorganisation permettant à l'agence d'être viable et non plus sous la menace de faire faillite tous les trois mois.

La direction de l'AFPA a estimé à 1 541 le nombre de postes devant être supprimés et à 603 le nombre de créations de postes nécessaires car il est de nombreux champs dans lesquels l'AFPA est compétitive, utile et efficace. Les départs à la retraite attendus se chiffrent à 600 et il y aura des reconversions internes importantes. Des sites seront fermés : certains ont plus de formateurs que de stagiaires tandis que d'autres sont complètement en déshérence du fait des appels d'offres régionaux. Dans les Pays de la Loire, l'AFPA a ainsi perdu 100 % de ses marchés en formation dans l'industrie et le bâtiment. Au Puy-en-Velay, il y a vingt-trois formateurs pour huit stagiaires. Et je pourrais citer de nombreux autres exemples… Aucune organisation normalement constituée – établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) ou entreprise – ne peut survivre dans de telles conditions ! Soit on va à la faillite, soit on redresse la situation à temps. Cela ne veut pas dire pour autant qu'aucune formation ne sera proposée sur ces sites puisqu'il faut tenir compte de la territorialité. L'AFPA va donc s'organiser pour proposer des formations mobiles, en fonction des besoins. Il n'est pas forcément nécessaire d'être toute l'année dans un bâtiment en dur pour pouvoir faire des formations. Par ailleurs, il faut respecter le temps du dialogue social pour favoriser au maximum les reconversions, les départs à la retraite, les plans de départ volontaire et faire en sorte que tout se passe de façon exemplaire. C'est ce que j'ai demandé à l'AFPA. Le retour à l'équilibre financier, qui sera assuré par ce plan et qui doit intervenir dans le respect des modalités de la consultation des instances représentatives du personnel, est très important. Je crois en l'avenir de l'AFPA – sinon nous l'aurions fermée – à condition qu'elle soit centrée sur des missions apportant une vraie valeur ajoutée de service public de formation, dans des conditions de viabilité qui lui permettent d'avoir un avenir conquérant et non pas désespérant, y compris pour le personnel.

Nous pensons atteindre cette année 93 000 Garantie jeunes. Nous en avons donc budgétisé 100 000 pour l'an prochain pour pouvoir augmenter leur nombre. En tout état de cause, il s'agit d'une dépense de guichet : si des jeunes demandent cette garantie et qu'ils remplissent les conditions pour l'obtenir, le chiffre ira au-delà. Simplement, nous essayons d'estimer les besoins de la façon la plus juste possible ; 81 300 Garantie jeunes ont été accordées en 2017 et nous serons autour des 93 000 en 2018. Nous en prévoyons donc 100 000 pour l'an prochain. S'il en y a 105 000, nous nous réjouirons que cette garantie soit une solution pour autant de jeunes.

Je voudrais rectifier certains chiffres inexacts. D'abord, les ordonnances n'ont pas eu pour effet de démultiplier le chômage puisqu'on a créé des emplois et fait baisser le taux de ce chômage – qui est passé de 9,7 à 9,1 % en un an. Ensuite, le nombre de CDI augmente depuis un an, ce qui n'était pas arrivé depuis dix ans. Enfin, le nombre de formations sera légèrement supérieur en 2018 à celui de 2017. Dans les seize des dix-huit régions avec lesquelles nous avons négocié des contrats pour l'année dans le cadre du Plan d'investissement dans les compétences, nous avons choisi de ne pas provoquer les effets d'accordéon qu'on a connus dans le passé. Injecter énormément d'argent très rapidement dans l'appareil de formation est la garantie de faire un travail de mauvaise qualité. Nous n'avons pas fait de traitement statistique du chômage. Nous avons préféré opter pour une vision pluriannuelle et progressive et un ciblage renforcé. C'est pourquoi, dans le cadre des pactes régionaux que nous négocions pour les quatre ans à venir, nous allons pouvoir faire monter en puissance le dispositif de façon qualitative.

Quant au dialogue social, il a lui aussi progressé et on constate des signaux intéressants depuis la publication des ordonnances : 364 accords ont ainsi été conclus dans les entreprises de moins de vingt salariés. Vous me direz que ce n'est pas beaucoup mais il y en avait zéro auparavant. La démarche est engagée et 96 observatoires sur les 100 prévus sont déjà en place au bout de huit mois, permettant un dialogue tripartite entre les partenaires sociaux et l'État pour aider au dialogue social dans les TPE-PME. On savait que ce dernier était un des points faibles du système français. Ce chiffre est donc très positif.

En ce qui concerne le financement du budget du dialogue social, l'ajustement de 900 000 euros en 2019 des crédits d'intervention pour les remboursements de frais liés à l'activité des défenseurs syndicaux permet d'adapter l'enveloppe en fonction des remboursements constatés en 2018 et de tenir compte de la mise en oeuvre du dispositif d'accompagnement des défenseurs syndicaux. Par ailleurs, les moyens donnés aux organisations syndicales et patronales augmentent fortement puisqu'ils sont financés par l'AGFPN (Association de gestion du fonds paritaire national), elle-même essentiellement financée par une cotisation de 0,016 % qui croît avec la masse salariale.

Concernant France Compétences, un plafond de 44 emplois a effectivement été initialement prévu. Nous souhaitons porter ce plafond à 70 ETP par le biais d'un amendement déposé en séance publique. Le financement de l'agence étant assuré par la contribution des entreprises prévue par la loi, il n'y a pas lieu de le prévoir dans le budget de l'État.

Le dispositif des emplois francs vise à apporter une réponse innovante aux barrières discriminantes à l'emploi. En effet, les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville, à expérience et diplôme équivalents, ont 2,5 fois moins de chances d'accéder à l'emploi. Le dispositif est lancé de manière expérimentale depuis le 1er avril dans 200 quartiers répartis dans quatre régions. On aura une évaluation de cette expérimentation en septembre 2019 avant l'examen du budget qui devra décider de généraliser ou pas le dispositif. En tout état de cause, le déploiement de la mesure a été progressif : nous en sommes à 2 200 contrats signés. Les signatures s'accélèrent beaucoup depuis deux mois, au terme d'un temps nécessaire à la compréhension du dispositif. Comme ce dernier n'est pas le même que celui qui avait échoué en 2013 mais qu'il porte le même nom, il a effectivement fallu un temps d'explication. L'un des premiers enseignements qu'on puisse tirer de cette expérimentation est que 80 % des contrats signés sont en CDI, ce qui était le but recherché. Par ailleurs, sur le plan de la mobilité géographique, un tiers des demandes faites au profit des demandeurs d'emploi résidant en Seine-Saint-Denis provient d'entreprises qui n'y sont pas situées. Ce dispositif offre ainsi la chance aux demandeurs de ne pas être assignés à résidence.