Intervention de Joël Giraud

Tout d'abord, mes chers collègues, je tiens à vous préciser que je vais illustrer mon propos par un certain nombre de tableaux qui vont vous être distribués et qui vont également être projetés sur les écrans de la salle.

Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui est un texte financier essentiel puisqu'il fixe le cap et définit la trajectoire et la stratégie de nos finances publiques pour les cinq années à venir. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2018 s'inscrivent logiquement dans ce cadre. Il convient donc d'appréhender ce texte en ayant pleinement conscience de sa nature fondatrice pour la présente législature.

Les projets de lois de programmation des finances publiques sont parfois critiqués pour leur caractère non contraignant à l'égard des projets de loi de finances et en raison des possibilités de modification des trajectoires durant la période de programmation.

Toutefois, je voudrais rappeler que les lois de programmation sont de véritables lois et, en ce sens, ont une valeur normative. Elles ne sont pas supérieures aux lois de finances, mais peuvent comporter des dispositions législatives, comme nous le verrons lors de notre discussion – je pense par exemple à la règle d'or renforcée pour les collectivités territoriales.

Par ailleurs, les lois de programmation des finances publiques, créées par la révision constitutionnelle de 2008, ont également un contenu plus important depuis l'adoption de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Celle-ci a créé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui produit désormais une analyse précise des hypothèses sur lesquelles reposent les projets de loi de programmation des finances publiques.

Les lois de programmation doivent notamment fixer un objectif à moyen terme (OMT) d'équilibre structurel des comptes publics, conformément au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Un mécanisme de correction est prévu en cas de constatation d'un « écart important » entre les résultats de l'exécution et les orientations pluriannuelles de solde structurel.

Les lois de programmation des finances publiques doivent fixer les trajectoires de soldes – structurel, conjoncturel, effectif – et d'effort structurel. Elles fixent les objectifs et plafonds de dépenses ainsi que l'incidence des mesures sur les prélèvements obligatoires.

Par ailleurs, elles peuvent contenir des dispositions relatives à la gestion des finances publiques et à l'information du Parlement. Ainsi, ce texte est articulé autour de ces deux blocs, avec deux titres : le premier titre est consacré aux orientations pluriannuelles des finances publiques ; le second titre est consacré à la gestion des finances publiques et à l'information et au contrôle du Parlement.

Quatre lois de programmation des finances publiques ont été adoptées par le passé. Les objectifs de solde public qu'elles ont définis étaient initialement rarement atteints comme vous pouvez le voir à la lecture des tableaux. Toutefois, l'actuelle loi de programmation fait figure d'exception puisque la trajectoire aura été respectée quasiment chaque année, sauf en 2017. Cela illustre les progrès en matière de gestion des finances publiques et le rôle, dont je parlais à l'instant, du HCFP, qui a permis d'accroître la sincérité des lois de programmation de finances publiques.

Le Haut Conseil rend un avis sur les hypothèses du projet de loi de programmation : l'estimation du PIB potentiel ; la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif de moyen terme ; et les prévisions macroéconomiques.

Une programmation doit, en effet, reposer sur un cadrage macroéconomique fiable. Il serait hasardeux de la fonder sur une hypothèse de croissance trop optimiste, non par manque de volontarisme politique, mais tout simplement parce que la croissance au cours des deux dernières décennies a plutôt ralenti.

Le scénario macroéconomique du Gouvernement en tient compte. Il est crédible. Il repose sur les hypothèses suivantes : un taux de croissance de 1,7 % sur la période 2017-2021, puis 1,8 % en 2022 ; une remontée progressive du taux d'inflation, jusqu'à 1,75 % en fin de période ; l'écart de production se refermerait en 2020 et deviendrait positif ; enfin, les taux courts et longs remonteraient progressivement.

Le Haut Conseil a considéré, dans son avis, que la prévision du Gouvernement n'appelait pas d'observations pour la période 2017-2020 et était plutôt optimiste pour 2021 et 2022.

Le Gouvernement a revu les hypothèses de croissance potentielle et d'écart de production qui servent à calculer le déficit structurel. L'écart de production a été divisé par deux et la croissance potentielle abaissée de 0,2 point en moyenne. En clair, cela signifie que le déficit structurel est un peu plus important qu'estimé auparavant. Je sais qu'il y a beaucoup d'amendements sur ce point qui passionne les experts, qui sont forcément nombreux dans cette commission. En tout cas, j'observe que le Haut Conseil a donné un satisfecit au Gouvernement sur ce point. Selon lui, « le scénario de croissance potentielle retenu par le Gouvernement se situe dans la moyenne des estimations disponibles ». J'émettrai donc un avis défavorable à tous les amendements qui tendraient à revoir les hypothèses de croissance potentielle. Comme ça, c'est clair dès le départ. C'est pour éviter que les débats ne s'enlisent...

Venons-en aux orientations de finances publiques.

Comme vous le savez, le solde public est en déficit depuis 1975. Entre 2002 et 2016, le déficit public annuel de la France a été supérieur à 3 % du PIB à treize reprises en quinze exercices. Le retour sous la barre des 3 % du PIB est vraiment impératif pour permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l'objet depuis 2009.

Le projet de loi prévoit un retour sous la barre des 3 % de déficit public dès cette année, ce qui n'était plus arrivé depuis dix ans. Le déficit public se réduirait progressivement pendant le quinquennat, avec un ressaut d'un point de PIB en 2019, en raison de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en réduction pérenne de cotisations sociales, qui représentera un coût de 20 milliards d'euros. Le solde public serait quasiment à l'équilibre en 2022.

Il est également prévu une diminution importante du déficit structurel, avec un ajustement structurel de 1,4 point de PIB de 2018 à 2022. Le Haut Conseil a estimé que l'ajustement structurel s'écartait des règles du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, qui demande un ajustement annuel d'au moins 0,5 point de PIB, mais il existe des règles de souplesse, notamment lorsque des réformes structurelles importantes sont engagées.

L'effort structurel, qui correspond à la composante discrétionnaire de l'ajustement structurel, reposerait essentiellement sur les dépenses comme l'illustre l'un des tableaux, et non pas sur la hausse des prélèvements obligatoires. L'effort en dépenses, c'est-à-dire les économies, serait de 0,4 point de PIB en 2018-2019, 0,5 point en 2020-2021 et 0,6 point en 2022.

Venons-en maintenant aux prélèvements obligatoires.

Les mesures en recettes devraient conduire à une diminution du taux de prélèvements obligatoires de plus d'un point de PIB entre 2017 et 2022. La baisse interviendrait au cours de la période 2018-2019, c'est-à-dire dès le début de la programmation, puis la fiscalité serait stabilisée jusqu'en 2022. Le plancher annuel de l'incidence financière des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires autorise des baisses jusqu'à 5 milliards d'euros en 2018, 9 milliards en 2019 et 7 milliards en 2020, auxquelles peuvent s'ajouter les baisses liées aux mesures antérieures.

Par ailleurs, le projet de loi institue des instruments rénovés de pilotage des dépenses fiscales et des niches sociales. Au lieu de prévoir un montant plafond qui n'est jamais respecté, il prévoit un plafond en pourcentage des recettes. Le plafond pourra ainsi évoluer avec la croissance et l'inflation. Les plafonds ont été calculés pour tenir compte de la montée en charge du CICE en 2018 et sa transformation en allégements de cotisations en 2019.

La programmation prévoit non seulement une baisse des prélèvements obligatoires mais aussi une baisse des dépenses publiques. Ainsi, le taux de dépense publique, hors crédits d'impôt, diminuerait de 3,7 points de PIB entre 2017 et 2022, ce qui représente une trajectoire de baisse historique. Cela se traduit par un taux d'évolution de la dépense publique très faible sur l'ensemble de la période 2018-2022, qui diminue même progressivement pour être quasiment nul en volume en fin de période.

À ce titre, le projet de loi de programmation instaure deux nouvelles normes de dépenses pour l'État, inspirées de recommandations de la Cour des comptes. Une première norme identifie les dépenses dites « pilotables » de l'État. Il s'agit des dépenses de l'État hors investissements d'avenir, charge de la dette, contributions employeur pour les pensions de retraite et opérations sur les participations financières. La seconde fixe un objectif de dépenses totales de l'État, avec un périmètre de dépenses élargi au maximum. Le projet de loi fixe les trajectoires d'évolution de ces deux périmètres de dépenses de l'État : cela correspond à une baisse des dépenses pilotables en volume de l'ordre de 1 % à partir de 2020.

La maîtrise de la dépense publique se traduit également par la fixation d'objectifs applicables aux administrations de sécurité sociale. Le projet de loi fixe une évolution à la baisse de la dépense des régimes obligatoires de base de sécurité sociale par rapport au PIB pour les années 2018 à 2020, ainsi que l'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

Enfin, les collectivités territoriales participeront à l'effort global de maîtrise inédite de la dépense publique. Le projet de loi prévoit deux objectifs : une évolution annuelle des dépenses de fonctionnement limitée à 1,2 % ; une réduction annuelle du besoin de financement de 2,6 milliards d'euros, soit un total de 13 milliards d'euros pendant la durée du quinquennat.

L'État conclura des contrats avec les 317 collectivités les plus importantes en nombre d'habitants, représentant les deux tiers de la dépense locale, afin de déterminer les objectifs d'évolution et les modalités selon lesquelles sera assuré le respect de ces objectifs. Nous aurons l'occasion d'en discuter.

Un mécanisme de correction est également prévu, dont les modalités seront précisées dans le cadre du dialogue entre les collectivités et l'État, en cas d'écart entre les objectifs et les résultats d'exécution. Le mécanisme de correction pourra porter sur les concours financiers de l'État ou les ressources fiscales affectées aux collectivités.

En témoignage de confiance retrouvée, le présent projet de loi fixe une trajectoire stable des concours financiers aux collectivités sur la période 2018-2022, à l'inverse de l'actuelle loi de programmation qui prévoyait des baisses substantielles de dotations chaque année pour les collectivités, baisses qui se sont d'ailleurs concrétisées, comme vous le savez tous, en particulier ceux qui géraient des collectivités locales avant que ne soit décidée la fin du cumul des mandats.

La trajectoire de baisse du besoin de financement vise à réduire l'endettement des collectivités. Cela s'inscrit dans une trajectoire plus générale de la dette publique. Celle-ci n'a quasiment eu de cesse de progresser depuis la fin des années 1970. Elle devrait s'élever à 96,8 % du PIB à la fin de l'année.

En guise de résultat de sa politique budgétaire et fiscale, le Gouvernement anticipe une diminution de la dette publique de plus de 5 points de PIB entre 2017 et 2022. Une telle diminution de la proportion de dette publique par rapport à la richesse nationale serait également inédite – il faut dire que la dette a atteint des niveaux records.

En conclusion, l'orientation et la trajectoire de notre politique budgétaire et fiscale pour les cinq années à venir se veulent respectueuses de nos engagements européens, en particulier de la règle des 3 % de déficit public et de réduction progressive du déficit structurel. Elle porte des choix forts de réduction de la dépense publique, permettant ainsi une diminution simultanée des prélèvements obligatoires.

Ce couplage – baisse des dépenses publiques et baisse des prélèvements obligatoires – a pour objet de stimuler la reprise économique, qui apparaît désormais comme robuste. Il faudra évidemment faire des choix en termes de politique publique, d'efficacité de la dépense publique mais je veux croire que c'est ce qu'attendent nos concitoyens.