Intervention de Antoine Dulin

Madame la présidente, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, le Premier ministre a demandé au CESE de formuler des préconisations sur deux publics de l'aide sociale à l'enfance, (ASE) : d'une part, les jeunes en difficultés multiples, et, d'autre part, les jeunes majeurs sortant de l'aide sociale à l'enfance. L'avis du CESE a été rendu le 13 juin.

J'aimerais, tout d'abord, revenir sur le film d'animation diffusé hier sur France 4, « Ma vie de Courgette », que je vous invite à regarder, si vous ne l'avez pas vu. Quand Simon, un enfant de l'orphelinat, accueille Courgette, ses mots sont les suivants : « Nous sommes tous pareils ici, nous n'avons plus personne pour nous aimer ».

La question du lien affectif a été, en effet, très présente, non seulement dans les témoignages recueillis auprès des jeunes pris en charge par l'aide sociale à l'enfance, mais également tout au long du travail que nous avons mené au CESE.

C'est la première fois que le CESE est saisi de la question de l'aide sociale à l'enfance, et nous avons commencé à travailler sur ces deux sujets alors même qu'ils n'étaient pas encore à l'agenda politique et médiatique du Gouvernement. La proposition de loi de Brigitte Bourguignon a permis d'effectuer un état de lieu, même si un travail avait été réalisé pour la loi de 2016, par Laurence Rossignol.

Voici quelques chiffres : 333 461 enfants sont pris en charge par la protection de l'enfance ; des mesures de placement ont été prononcées pour 169 114 d'entre eux et des mesures éducatives pour 164 347 – action éducative en milieu ouvert (AEMO), aide éducative à domicile (AED) ; 7 945 enfants sont placés en famille d'accueil, les autres enfants étant en établissement.

Par ailleurs, 299 600 enfants sont des mineurs et 20 900 des jeunes majeurs – entre dix-huit et vingt et un ans – bénéficiant d'un contrat jeune majeur. Enfin, 57 % sont des garçons, 43 % des filles, et 53 % des enfants pris en charge ont entre onze et dix-huit ans – 12 % ont plus de dix-huit ans.

La protection de l'enfance est une politique décentralisée qui souffre d'inégalités entre les territoires, les réalités socio-économiques étant très différentes d'un département à l'autre. Les territoires d'outre-mer connaissent des difficultés particulières. En Guyane, par exemple, les familles d'accueil prennent en charge quatre enfants, et Mayotte doit faire face à un afflux important de mineurs non accompagnés (MNA).

La question du coût est souvent abordée, alors même qu'il s'agit d'une politique d'investissement social. Les dépenses de l'ASE sont importantes, puisqu'elles représentent quelque 7,6 milliards d'euros nets – 10 milliards d'euros avec les dépenses de personnel des départements. Le coût d'une journée en famille d'accueil est d'environ 100 euros, et de 180 à 200 euros en établissement.

Un nombre important d'acteurs intervient dans le domaine de la protection de l'enfance : la petite enfance, l'éducation nationale, les acteurs de la santé, du handicap, de la justice, des affaires sociales, ainsi que des associations habilitées. De sorte que, avant même de formuler nos recommandations, nous avons mis l'accent sur le besoin d'un pilotage national et donc d'une recentralisation de cette politique. Jamais les moyens d'un pilotage national n'ont été donnés pour accompagner le déploiement d'une politique décentralisée.

Les lois de 2007, 2012 et, bien entendu, de 2016, ne sont pas mises en place dans les départements. Et quand nous les interrogeons par le canal des administrations centrales, pour en connaître les raisons, nous avons très peu de réponses.

Certes, il existe un portage politique, d'abord avec Agnès Buzyn et, aujourd'hui, avec un secrétariat d'État dédié à cette question, mais le portage administratif n'est pas assez important : le bureau de la protection de l'enfance au sein de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) – une direction peu massive, contrairement à d'autres directions centrales –, est un petit bureau, et les acteurs du Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) et du groupe d'intérêt public de public (GIP) Enfance en danger – dont le numéro vert pour l'enfance maltraitée est menacé de coupes budgétaires importantes – sont peu nombreux.

Lors de nos réflexions, certains d'entre nous se sont interrogés sur l'utilité de la création d'une Agence nationale de la protection de l'enfance, qui permettrait ce pilotage national. Nous proposons en tout cas de commencer par réaliser une évaluation indépendante de ce pilotage, en vue d'agir plus efficacement, d'appliquer la loi et de coordonner les actions territoriales.

Nous proposons également de renforcer les moyens du GIP Enfance en danger, si la baisse budgétaire est confirmée, et des observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE), qui survivent parfois avec 0,2 équivalent temps plein (ETP), voire zéro ETP. Ce manque de moyens entraîne un déficit de statistiques en matière de protection de l'enfance, et notamment une méconnaissance de certains publics. Je ne sais pas si vous allez auditionner l'association Agir tous pour la dignité (ATD) Quart Monde, mais l'une des problématiques est liée aux critères de placement : les critères économiques et sociaux sont parfois prioritaires aux critères éducatifs et de maltraitance.

Dans certains territoires, des décisions abusives ont été prises sur des critères de pauvreté et de précarité ; or je défie quiconque de parvenir à élever quatre ou cinq enfants dans une chambre d'hôtel Formule 1 sans « péter les plombs ». Ces maltraitances ne peuvent-elles pas être évitées par une véritable lutte contre la pauvreté, plutôt que par des placements ou des mesures éducatives ? Il nous manque en tout cas des données statistiques pour connaître les motifs de ces placements.

Nous aurions également besoin de données sur les jeunes majeurs.

S'agissant des jeunes en difficultés multiples – ou à besoins multiples –, nous avons travaillé sur le parcours en protection de l'enfance, afin d'identifier les ruptures. Ces jeunes sont parfois caractérisés, de façon maladroite, d'« incassables », alors que les institutions sont incapables de les accompagner et de leur trouver une place. La violence institutionnelle qu'ils subissent – sans parler des difficultés de développement, physique, psychique, mental… – est énorme.

Nous avons recueilli, sur ce sujet, le témoignage de Yannick, qui a vécu un parcours entre instabilité et complexité. À deux ans, il a été signalé à l'ASE pour maltraitance et a fait l'objet d'un premier placement en AEMO. Ses parents ont ensuite été incarcérés et il a été placé en maison d'enfants à caractère social (MECS). Il a été déscolarisé à huit ans, à nouveau scolarisé en CM1 et placé en famille d'accueil, puis déscolarisé une fois encore, et suivi en hôpital psychiatrique. Il a enfin été orienté en institut thérapeutique éducatif et pédagogique (ITEP), où il séjournait la semaine, et en famille d'accueil le week-end.

De nombreux jeunes vivent ce type de parcours. Nous avons dressé plusieurs constats. D'abord, une insuffisance de prise en charge médicale et psychologique, alors que 36 % des jeunes sont en mauvais, voire très mauvais état de santé – un chiffre deux fois supérieur à la moyenne –, que les jeunes filles placées de dix-sept ans ont treize fois plus de risques de se retrouver enceintes que la moyenne, et que certaines sont victimes de réseaux de prostitution ; 20 % de ces jeunes ont un handicap physique ou mental – une statistique du Défenseurs des droits qui n'a pas été actualisée.

Par ailleurs, les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ont du mal à reconnaître le handicap chez ces enfants, estimant que, étant pris en charge par l'ASE, ils ne sont pas prioritaires. Malheureusement, en ASE, l'accompagnement médical, psychologique, ou mental n'est pas assuré.

Nous avons formulé un certain nombre de préconisations sur cette question, dont certaines sont reprises par le Gouvernement dans le cadre de sa réflexion relative à la protection de l'enfance.

D'abord, renforcer la prévention, dès la petite enfance, non seulement dans les familles, mais également à l'école et dans les lieux tiers, comme les mouvements de jeunesse et d'éducation populaire. Le ministère a été incapable de nous renseigner sur le nombre de protocoles départementaux qui ont été élaborés sur cette question.

Ensuite, instaurer un fonds national de péréquation des dépenses de la protection de l'enfance. Un certain nombre de mesures ne sont que plus ou moins appliquées par les départements et nous avons besoin d'outils communs ; je pense notamment au référentiel de signalements, appliqué par vingt-quatre départements, dont le secrétaire d'État a annoncé qu'il allait le rendre obligatoire dans l'ensemble des départements.

De même, il serait utile de définir des normes pour les AEMO, les MECS, etc. Car si les critères pour les crèches sont très stricts – nombre d'animateurs, de puéricultrices… –, ce n'est pas le cas pour les MECS, où le choix est parfois rapidement fait entre éducateurs, moniteurs-éducateurs et travailleurs sociaux, voire vigiles ! D'aucuns vont même jusqu'à installer une caméra dans les foyers ! Or nous savons tous que ni le vigile, ni la caméra ne remplacera l'éducation qui doit être donnée dans les foyers.

L'accompagnement éducatif est indispensable. C'est la raison pour laquelle, nous pensons qu'un tel fonds pourrait faire pression sur les départements pour qu'ils s'engagent à être vertueux, dans une logique de contractualisation.

Par ailleurs, le bilan de santé doit être effectué au début du parcours et tous les enfants doivent pouvoir accéder aux soins – physique, psychologique, mental… D'autant que les enfants de l'ASE ont du mal à être pris en charge par les MDPH, les agences régionales de santé (ARS) ou par la protection maternelle et infantile (PMI), dont les circuits de financement sont différents.

Dans quelques départements, des commissions de cas complexes ont été installées afin de mieux gérer les besoins des enfants à difficultés multiples. Malheureusement, ces commissions ne sont pas instituées et les instances, telles que l'ARS, n'ont aucune obligation d'y participer.

Autre préconisation : comment développer des accueils spécifiques pour les jeunes à besoins multiples ? Des lieux tels que l'internat socio-éducatif médicalisé pour adolescents (ISEMA), dans le département de l'Eure-et-Loir, qui accueille douze jeunes.

Comment recruter davantage d'assistants familiaux thérapeutiques – familles d'accueil – pour accueillir les jeunes qui connaissent des problèmes psychiques ou mentaux, et développer des lieux de vie, tels que le Colibri, dans les Yvelines, qui permettent à ces jeunes d'y faire un séjour de quelques semaines, et ainsi de rompre avec leur quotidien.

L'une de nos préconisations est relative à l'accompagnement et à la formation des professionnels – les qualifications, en termes de formation initiale ont été revues. Un travail doit être conduit sur le contenu pédagogique et une réflexion menée sur la nécessité d'instaurer des co-formations, qui mixeraient les enfants, les éducateurs, les assistants sociaux et les familles, afin d'aboutir à un changement des pratiques professionnelles.

Concernant les jeunes sortant de l'ASE, le système leur demande d'être autonomes à dix-huit ans, alors qu'un jeune qui n'a pas suivi de parcours à l'ASE trouve son premier emploi stable à vingt-sept ou vingt-huit ans. Demander à un jeune sortant de l'ASE d'avoir un projet à dix-huit ans ne correspond plus à rien. Cette injonction à l'autonomie crée, non seulement un gâchis économique – 30 % des jeunes sans-abri sont d'anciens enfants placés –, mais également social et éducatif. Il vaudrait presque mieux de ne pas investir sur un enfant d'un an que de le mettre à la rue à dix-huit ans.

Par ailleurs, cette injonction à l'autonomie pousse ces jeunes à choisir des filières courtes. Et si je suis de ceux qui pensent que l'apprentissage est une dynamique de formation très intéressante et une voie d'excellence pour tous, elle ne doit pas être une voie de garage pour certains.

Sur cette question, le CESE a proposé deux scénarios. Je rappelle d'abord que notre système actuel d'accompagnement des jeunes vers l'autonomie repose sur la solidarité familiale – allocations familiales et quotient familial –, à laquelle s'ajoute l'obligation pour les parents d'accompagner financièrement leurs enfants jusqu'à l'âge du premier emploi, soit jusqu'à vingt-sept, vingt-huit ans.

Le premier scénario vise à modifier le droit commun en garantissant à tous les jeunes de dix-huit ans sortant de l'ASE un revenu minimum social. Le Président de la République a lancé une réflexion, le 13 septembre dernier, concernant un revenu universel d'activité ouvert, qui fusionnerait les minima sociaux. Ce revenu pourrait aussi être une évolution de la garantie jeune actuelle, qui ne serait pas centrée uniquement sur l'emploi, limité dans le temps – les jeunes sont forcés de sortir du foyer fiscal, ils ne peuvent donc pas percevoir d'allocations familiales ou bénéficier d'un quotient familial.

Le second scénario, proposé par Brigitte Bourguignon, est celui de la création d'un droit spécifique pour les jeunes sortant de l'ASE. Toutefois, sa rédaction actuelle risque d'établir un nouveau couperet à vingt et un ans – un âge qui ne correspond plus à rien dans notre société, puisque l'âge du départ de chez les parents est de vingt-trois, vingt-quatre ans, et celui du premier emploi stable, je l'ai dit, de vingt-sept, vingt-huit ans. Je vous encourage donc à aller plus loin dans vos amendements s'agissant de cet âge couperet de vingt et un ans.

Il convient également de simplifier le parcours de ces jeunes, et je rejoins là les propositions formulées par Brigitte Bourguignon qui préconisent l'ouverture d'un coffre-fort numérique leur permettant d'accéder à leur dossier ASE à dix-huit ans. Une rénovation des associations départementales d'entraide des personnes accueillies en protection de l'enfance (ADEPAPE) est par ailleurs souhaitable, les jeunes sortant de l'ASE devant faire partie de leur gouvernance.

Nous avons afin formulé des préconisations relatives aux MNA, visant à remplacer le régime d'autorisation de travail par un régime de déclaration, pour qu'ils puissent suivre des formations professionnelles. Aujourd'hui, les ruptures sont très fortes en raison de la non-anticipation des départements.