Intervention de Éric Alauzet

Monsieur le président, vous dites qu'il s'agit d'une « pause » dans nos débats budgétaires. En réalité, pas totalement, car il s'agit du même travail, indispensable, mais avec une vision plus large des problématiques, PLF et PLFSS étant de plus en plus intrinsèquement liés.

Ce premier PLFSS de la législature est la traduction juridique de certains des engagements de campagne les plus emblématiques du Président de la République et de notre majorité. Il comprend un grand nombre de dispositions essentielles, à rapprocher de celles du PLF, avec lesquelles elles forment un ensemble cohérent. Par ailleurs, si ce PLFSS concerne, par essence, l'exercice 2018, certaines de ses dispositions entreront en vigueur progressivement.

Vous avez raison, la commission des affaires sociales étudie ce texte au fond. Nous n'entrerons donc pas dans le détail du projet. Nous nous focaliserons sur quelques dispositions. Je me permettrai donc de renvoyer certains des amendements techniques déposés – notamment les amendements portant sur les boissons sucrées – à la commission des affaires sociales, pour un traitement au fond.

J'aborderai en premier lieu l'équilibre des comptes sociaux et la dette sociale, puis le financement et les recettes de la sécurité sociale, ainsi que les transferts financiers entre l'État et la sécurité sociale. Enfin, j'évoquerai les dépenses. J'ai tenu à consolider les éléments qui vous sont aujourd'hui fournis, afin d'éviter de présenter des données incomplètes – hors Fonds de solidarité vieillesse (FSV), par exemple, pour les retraites –, comme on l'a trop longtemps fait. Il ne faut plus « mettre la poussière sous le tapis » – j'ai déjà eu l'occasion de le dire à propos d'un autre débat.

Pour rappel, le champ des lois de financement de la sécurité sociale s'étend aux finances des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des fonds concourant à leur financement, du Fonds de réserve pour les retraites – qui prépare l'avenir – et de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) – chargée d'apurer le passé.

Le champ plus large des administrations de sécurité sociale représente environ 45 % de la dépense publique. Il recouvre l'indemnisation du chômage et les assurances complémentaires. Lorsque l'on parle de protection sociale, s'y agrègent également les assurances supplémentaires ou les dépenses d'interventions sociales.

Le graphique qui vous est présenté le souligne : ce sont les prestations sociales qui ont contribué le plus fortement à la croissance de la dépense publique. Il est donc tout à fait essentiel d'analyser les grands équilibres des comptes de la sécurité sociale. Différentes ruptures, à différentes époques, sont visibles. Il s'agit à chaque fois d'une augmentation de la dépense publique et de la dette. Ceux qui plaident pour une augmentation des dépenses devraient méditer sur cette évolution...

Le Gouvernement souhaite conforter la trajectoire de retour à l'équilibre des comptes sociaux. L'équilibre serait atteint – j'emploierai parfois le conditionnel... – en 2019. Notons que des efforts importants ont été réalisés et que la situation s'est ainsi considérablement améliorée depuis 2011. Les régimes obligatoires de base et le FSV seraient en excédent de 0,6 milliard d'euros en 2019.

En 2017, le déficit du régime général et du FSV s'établirait à 5,2 milliards d'euros, en amélioration de 2,6 milliards d'euros par rapport à 2016. La dynamique vertueuse en cours est à souligner, mais elle ne va pas sans efforts... En 2018, le déficit serait de 2,2 milliards d'euros : l'excédent du régime général de 1,2 milliard d'euros sera plus que compensé par le déficit du FSV. De 3,4 milliards d'euros, ce dernier ne s'améliorera significativement qu'à partir de 2019. Le redressement concernerait en particulier la branche maladie, dont le déficit se réduirait de 3,3 milliards d'euros.

La branche famille contribuerait positivement à l'amélioration du solde du régime général (+ 1,0 milliard d'euros). Inversement, les branches vieillesse et accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) verraient leur solde se dégrader, peu, mais tout de même respectivement de 0,5 et de 1,1 milliard d'euros. Vous noterez que les branches famille et AT-MP ont été les plus rapides à résorber leur déficit. La branche famille est même de plus en plus excédentaire. En revanche, la branche maladie sera la plus dynamique dans les années à venir. L'évolution de la branche vieillesse doit également nous inquiéter. Si l'on pensait encore récemment pouvoir atteindre l'équilibre, l'on est aujourd'hui plus prudent... En 2019, les comptes du régime général et du FSV seraient en excédent de 0,8 milliard d'euros.

Ces évolutions sont extrêmement dépendantes d'éléments tels que la croissance démographique, l'immigration, des variables macroéconomiques ou encore les nouvelles estimations concernant la branche vieillesse, un peu plus défavorables que les précédentes, qui sont liées aux modifications comptables mises en oeuvre par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Cette perspective permet d'envisager l'extinction de la dette sociale à moyen terme. L'existence même d'une dette sociale pose un problème de principe : on ne peut repousser indéfiniment le financement de notre sécurité sociale sur les générations futures, tout le monde en est bien conscient. Les déficits cumulés de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) – qui supporte les déficits récents – et la dette restant à amortir de la CADES – qui purge les anciens déficits – représenteraient ensemble 140,9 milliards d'euros en 2017, en diminution de 14,9 milliards d'euros par rapport à 2016. Si l'on reporte ce montant de 15 milliards d'euros par an sur les exercices suivants, toutes choses égales par ailleurs, on obtient une extinction de la dette en 2024. D'ici 2024, la dette de l'ACOSS – d'environ 30 milliards d'euros – sera probablement en partie – et non totalement – résorbée.

Sans transfert supplémentaire, la dette de la CADES s'éteindrait quant à elle en 2024. Il s'agit de réfléchir dès maintenant à l'affectation future des 17 milliards d'euros de recettes dont elle bénéficie actuellement pour apurer la dette sociale. En tout état de cause, les déficits cumulés de l'ACOSS, aujourd'hui estimés à environ 20 milliards d'euros, ne doivent pas être transférés à la CADES. Ce déficit de trésorerie doit être résorbé par l'accumulation future d'excédents, comme le prévoit le PLFSS. Nous devrons également nous interroger sur les autres régimes de protection sociale déficitaires. Doit-on faire financer les déficits des uns par les autres ? Je pense notamment aux 3 milliards d'euros de déficit de la caisse de retraites de la Mutualité sociale agricole (MSA). Il convient malgré tout de rester prudent sur l'évolution de la conjoncture. Par ailleurs, si la question de nouvelles prestations se pose, il convient de ne pas l'envisager trop tôt afin de ne pas réduire nos efforts trop tôt.

Au-delà de la programmation d'un retour à l'équilibre à court terme, ce PLFSS comporte des mesures majeures, tant en matière de recettes que de dépenses. Il renforce notamment le financement de la sécurité sociale par la contribution sociale généralisée (CSG), impôt à l'assiette plus large que les cotisations salariales. Je vous rappelle que, contrairement aux cotisations sociales et à la TVA, la CSG mobilise les revenus des capitaux, pour environ 11 %, ce qui représente 2 milliards d'euros de recettes. Cette mesure contribue à la revalorisation du pouvoir d'achat des actifs, par le biais de la baisse des cotisations salariales.

La hausse de 1,7 point de CSG financera la suppression des cotisations salariales maladie, actuellement au taux de 0,75 %, et d'assurance chômage, actuellement au taux de 2,40 %. La suppression de ces cotisations interviendra en deux temps : au 1er janvier 2018, les cotisations maladie seront supprimées et les cotisations chômage diminueront de 1,45 point. Puis, au 1er octobre 2018, le reliquat des cotisations chômage sera supprimé. Cette baisse programmée aux deux tiers au 1er janvier représentera un tiers de l'amélioration du pouvoir d'achat potentiel des salariés, puis le complément du mois d'octobre représentera deux tiers de l'amélioration du pouvoir d'achat. Dès le 1er janvier 2018, les salariés verront donc leur pouvoir d'achat augmenter : un salarié au SMIC gagnera ainsi 132 euros en plus en 2018 et 263 euros en année pleine, auxquels il faudra ajouter l'augmentation de la prime d'activité, la baisse de la taxe d'habitation...

S'agissant des travailleurs indépendants, le Gouvernement propose une baisse de la cotisation d'allocations familiales de 2,15 points, ce qui permettra de compenser la hausse de la CSG. Par ailleurs, le pouvoir d'achat de 75 % des travailleurs indépendants – ceux qui touchent un revenu inférieur à 43 000 euros par an environ – augmentera du fait du renforcement de l'exonération dégressive des cotisations d'assurance maladie et maternité. Un travailleur indépendant gagnant l'équivalent d'un SMIC verra ses revenus augmenter de 270 euros par an, montant quasi identique au gain pour les salariés.

Les fonctionnaires ne sont pas soumis aux cotisations maladie et chômage. La hausse de la CSG ne peut donc être compensée par des baisses de cotisations. Le Gouvernement propose, à l'article 47 du PLF, la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité. Son montant était de 1,4 milliard d'euros en 2016. L'impact budgétaire de cette suppression est estimé par le Gouvernement à 2,1 milliards d'euros en 2018, si l'on y ajoute les mesures de compensation de la hausse de la CSG pour la seule fonction publique d'État. Je rappelle que les fonctionnaires, selon leur niveau de revenu, peuvent également être bénéficiaires de la prime d'activité ou du dégrèvement de taxe d'habitation. Ils bénéficieront toujours des progressions indiciaires et du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), même s'il est éventuellement repoussé d'une année.

J'en viens maintenant au cas des retraités. Il est vrai que la hausse de la CSG ne sera pas compensée par une baisse des cotisations pour les retraités. Je rappelle que cette hausse s'appliquera aux retraités dont le revenu fiscal de référence (RFR) est supérieur à 14 375 euros, ce qui correspond à une pension mensuelle nette – hors autres revenus – de 1 440 euros pour une personne seule de plus de 65 ans et 1 340 euros pour les moins de 35 ans. Il ne s'agit donc pas des 1 200 euros souvent évoqués. Par ailleurs, pour la majorité des retraités, la hausse de CSG sera compensée par l'exonération de la taxe d'habitation, dont vous connaissez les seuils : 2 500 euros par mois pour une personne seule, 4 000 euros pour un couple, 5 000 euros pour un couple avec deux enfants – mais il est vrai que peu de retraités ont encore des enfants à charge.

Je suis conscient qu'il existe des cas particuliers – je me suis penché dessus assez tôt, fort des mésaventures que nous avons connues il y a trois ans lors de l'augmentation de la CSG. Effectivement, un certain nombre de retraités subiront l'augmentation de la CSG sans profiter de la baisse de la taxe d'habitation, puisqu'ils sont déjà, à un titre ou à un autre, exonérés du paiement de cette taxe. C'est notamment le cas de certains résidents en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Je comprends donc tout à fait les amendements visant à corriger ces angles morts et j'en ai moi-même déposé. L'échange va devoir se poursuivre avec le Gouvernement sur ce sujet, au-delà de celui que nous aurons aujourd'hui.

Pour autant, je tiens à signaler que, contrairement à la TVA, cette part de CSG est déductible. Donc, pour les personnes dont les revenus dépassent 2 500 euros par mois, imposées marginalement à 30 % ou 40 %, le supplément de 1,7 point ne représente respectivement que 1,2 % et 1 % de coût net.

Le PLF et le PLFSS favorisent également la compétitivité de nos entreprises. Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) est transformé en allégements de cotisations patronales. Ce dispositif a été utile en contribuant à redresser les marges des entreprises. Il a eu un effet positif sur l'emploi – même s'il y a débat sur ce sujet. Il a néanmoins ses défauts : une certaine complexité – même si certains de ceux qui le trouvaient complexes hier demandent aujourd'hui qu'on le conserve en l'état... – et un décalage d'une année entre la constitution de la créance fiscale et son versement. Par ailleurs, il exclut tout un pan de l'économie, les associations, mutuelles et autres structures, qui seront concernées par le nouveau dispositif et en sortiront ainsi gagnants.

Le PLF supprime le CICE, tandis que le PLFSS accentue les allégements généraux : un allégement forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie, au titre des salariés dont la rémunération n'excède pas 2,5 fois le SMIC et un allégement renforcé de 3,9 points au niveau du SMIC, dégressif jusqu'à 1,6 fois le SMIC. Renforcer les allégements de cotisations au niveau du SMIC agit efficacement sur l'emploi. On prépare sans doute davantage l'avenir avec des allégements sur les tranches salariales plus élevées, mais nous aurons avec ce dispositif un effet plus immédiat sur l'emploi, préoccupation essentielle du moment.

Cette mesure s'inscrit dans le contexte de diminution du taux d'impôt sur les sociétés. J'ajoute qu'en 2019 les entreprises bénéficieront du double avantage de la perception du CICE et de l'allégement des cotisations, ce qui dégradera d'ailleurs ponctuellement les déficits. Cette aide exceptionnelle aura un véritable effet dynamiseur sur notre économie. Ce sera peut-être également la bonne année pour digérer les 9 milliards d'euros que nous devons aux entreprises, suite à l'invalidation de la taxe sur les dividendes par le Conseil constitutionnel...

Comme chaque année, le PLF et le PLFSS sont l'occasion de retracer les liens financiers entre l'État et les organismes de sécurité sociale. En 2018, une fois n'est pas coutume, ce sont les organismes de sécurité sociale qui reverseront à l'État un surplus de l'ordre de 4,3 milliards d'euros, sous la forme d'une baisse de la fraction de TVA affectée et du transfert à l'État du produit du prélèvement de solidarité. Cette évolution traduit une clarification et un assainissement absolument nécessaires dans les relations entre l'État et la sécurité sociale. Il va dans le sens de l'amendement de Valérie Rabault que nous avons adopté lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques.

Les relations financières entre l'État et la sécurité sociale sont également guidées par le principe de compensation des exonérations de cotisations sociales. En 2017, 37,2 milliards d'euros d'exonérations ont été compensés, les exonérations non compensées s'élevant à 1,4 milliard d'euros, auxquels il convient d'ajouter les 7,8 milliards d'euros d'exemptions d'assiette, majoritairement non compensées.

Le tableau qui vous a été distribué, certes un peu complexe, montre malgré tout que les mesures ciblées non compensées par l'État se sont extrêmement réduites : l'on est passé de 3,8 milliards d'euros en 2012 à 0,9 milliard d'euros en 2018. Les relations entre l'État et la sécurité sociale deviennent de plus en plus transparentes et équitables. Par ailleurs, entre 2017 et 2018, les allégements généraux contribuent à d'importantes baisses de cotisations d'allocations familiales et de maladie des indépendants et de cotisations d'allocations familiales des salariés.

Les mesures de pouvoir d'achat en faveur des actifs s'élèvent à 14,2 milliards d'euros en 2018, dont 9,4 milliards d'euros de baisse des cotisations d'assurance chômage et 4,8 milliards d'euros de baisse des cotisations maladie.

On a beaucoup parlé de la contribution des collectivités locales, de la sécurité sociale et de l'État à la baisse des déficits, pour constater que, bien souvent, l'État ne remplissait pas ses objectifs. Mais les compensations de l'État à la sécurité sociale ou les contributions de l'État vers les collectivités locales expliquent en partie que l'État soit peut-être moins performant dans la baisse de son déficit.

J'en viens aux dépenses, en commençant par la branche maladie. L'enjeu de la maîtrise de la dépense d'assurance maladie est de dépenser mieux plutôt que de dépenser moins. Pour 2018, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est fixé à 195,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,3 % par rapport à la prévision de l'ONDAM 2017. Contrairement à ce que l'on peut entendre ici ou là, les dépenses maladie augmentent donc. Pour autant, par rapport au tendanciel, cet objectif représente un effort de 4,2 milliards d'euros. Cette augmentation du tendanciel est tirée par la montée en charge de la nouvelle convention médicale négociée au cours de l'été 2016 et l'arrivée sur le marché de nouvelles molécules et de nouveaux dispositifs médicaux.

Pour ce qui est de la branche vieillesse, j'ai déjà attiré votre attention sur les perspectives un peu moins favorables. Il faut donc rester vigilant quant à l'évolution du solde. En 2019, nous serions à nouveau en léger déficit. Les dépenses sont en effet tirées par l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses du « baby boom » qui remplacent les classes creuses nées dans l'entre-deux-guerres. S'y ajoute l'effet de la revalorisation des pensions. À l'inverse, le relèvement de l'âge du taux plein automatique de 65 à 67 ans produirait encore des économies, jusqu'en 2023.

À plus long terme, le Conseil d'orientation des retraites (COR) a actualisé ses projections de solde financier de l'ensemble du système de retraites, sur la base d'hypothèses économiques révisées et des nouvelles projections démographiques et de population active de l'INSEE. Ces perspectives révisées sont sensiblement moins positives que celles qui avaient été publiées dans le rapport 2016 du COR, qui laissaient entrevoir un retour à l'équilibre à partir du milieu des années 2020 dans certains scénarios. Dans les nouvelles projections, on n'atteindrait l'équilibre qu'en 2040, en prenant comme base – optimiste – un taux de chômage de 7 % et une augmentation de la productivité du travail de 1,8 %.

Plusieurs éléments contribuent à expliquer l'écart : d'une part, la révision à la baisse des hypothèses de solde migratoire de l'INSEE minore la croissance de la population en âge de travailler et pèse sur la croissance ; d'autre part, les hypothèses de mortalité majorent les dépenses du système de retraites en raison d'une longévité masculine plus longue – surtout avec les mesures concernant le tabac. Par ailleurs, l'évolution de la population active est moins dynamique que dans les précédentes projections. Enfin, la révision des hypothèses économiques de court et moyen termes et la structure de la masse salariale, avec une croissance de la masse salariale des fonctionnaires inférieure à celle de la masse salariale totale, expliquent également cet écart.

Les projections du COR sont très sensibles aux hypothèses retenues et au niveau de chômage. Comme l'a montré l'évolution des projections entre 2016 et 2017, elles peuvent varier fortement. Il faut donc les considérer avec prudence, mais elles doivent nous inciter à rester vigilants sur les dépenses de retraite et à en tenir compte pour la réforme à venir.

Enfin, j'en viens à la branche famille. Je voudrais d'abord souligner l'évolution qu'a connue la politique familiale depuis 2012, le graphique que je vous ai transmis explicitant clairement le résultat des politiques menées au cours du précédent mandat : comme l'a souligné le rapport de la Cour des comptes de septembre dernier, la reconfiguration de la politique familiale a accentué le soutien apporté aux familles les plus vulnérables, tandis que les familles les plus aisées ont été moins compensées. C'est l'aplanissement de la fameuse courbe en « U », qui représente le montant des prestations monétaires en fonction du décile de niveau de vie.

Le PLFSS poursuit cette tendance : il renforce les aides aux familles monoparentales. Son article 25 augmente le montant maximal du complément libre choix de garde pour les familles monoparentales. 78 000 familles devraient profiter de cette mesure, pour un coût annuel de 40 millions d'euros. À l'inverse, l'article 26 propose d'aligner le montant de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), ainsi que les plafonds de ressources pour en bénéficier, sur ceux du complément familial. Cela resserrera les conditions d'accès à l'allocation de base pour les naissances et adoptions postérieures au 1er avril 2018. D'après l'étude d'impact, le resserrement des conditions d'accès ne concernerait que 4 % des ménages auparavant éligibles.

Pour conclure, ce projet de loi de financement est bel et bien un projet de rupture, sincère et sérieux, qui traduit les engagements du Président de la République et de sa majorité.