Intervention de Laurent Saint-Martin

Huit ans après la publication de son dernier rapport, la MILOLF a été reconstituée au sein de notre commission afin de dresser un bilan de ces treize années de pratique de la LOLF.

Créée en 2003, cette mission a pour spécificité son caractère permanent qui facilite le suivi de ses préconisations. La MILOLF repose en outre sur une logique transpartisane et de relatif consensus. J'insiste sur ce point parce que toutes les auditions se sont passées dans cet état d'esprit. C'est un vrai travail de recherche d'une amélioration de la procédure budgétaire, quelles que soient les appartenances politiques.

La précédente MILOLF ayant cessé ses activités en 2012, nous avons choisi de la faire revivre en procédant à un état des lieux transversal et le plus complet possible des acquis de la LOLF. Au cours de ses six mois d'activité, la mission a auditionné vingt-sept personnes. Je remercie chaleureusement le président de la commission des finances et le rapporteur général de m'avoir accompagné durant l'ensemble des travaux de la mission.

Nous avons bien entendu rencontré Didier Migaud et Alain Lambert, ceux que l'on appelle les pères de la LOLF. Nous avons également auditionné des pionniers de l'application de la LOLF, d'actuels gestionnaires et responsables de programmes, des magistrats de la Cour des comptes, des membres du Conseil d'État, des universitaires, des économistes et, bien entendu, la direction du budget.

Ces échanges et les sujets de réflexion que le président, le rapporteur général et moi-même avons approfondis m'ont permis d'alimenter ce rapport de quarante-cinq propositions que vous avez reçues hier dans l'après-midi.

Souvent qualifiée de constitution financière, la LOLF a représenté un bouleversement majeur des règles budgétaires et comptables de l'État. Elle a aussi été pensée comme l'outil privilégié de la réforme de l'État avec la volonté d'un passage d'une logique de moyens à une logique de résultats, la responsabilisation des gestionnaires et le développement d'une culture de la performance. Le rééquilibrage des relations entre le Parlement et le Gouvernement était également un des objectifs principaux de la LOLF.

Un sentiment de déception assez prégnant à l'égard de la LOLF, et plus précisément de sa pratique, s'est dégagé au cours de nos travaux. Quatre motifs de déception évoqués par Didier Migaud, il y a six mois, lors de son audition du 6 mars 2019 par notre commission, peuvent être rappelés : l'absence de diffusion d'une réelle culture du résultat dans l'administration ; le faible degré de responsabilisation des gestionnaires ; la revalorisation limitée du Parlement et les problèmes de qualité comptable.

Cette déception, déclinées en quatre volets, ne doit cependant pas faire oublier les progrès incontestables et incontestés que constituent par exemple la présentation des crédits par destination, la fin des services votés et la mise en place d'une justification au premier euro, l'élargissement du droit d'amendement des parlementaires ou encore le renforcement du droit d'information de la commission des finances et du Parlement de façon plus générale. Cette nouvelle constitution financière a apporté de très nombreux progrès qu'il faut rappeler. La LOLF a entraîné un changement indispensable de notre cadre financier. L'élan initial s'est un peu perdu, mais il doit reprendre !

Un bilan de la pratique de la LOLF pendant treize ans se doit aussi de prendre en compte les évolutions de l'environnement de notre cadre financier. Ces treize années ont en effet été caractérisées par le renforcement du cadre juridique et financier européen, le développement de la programmation pluriannuelle de nos finances et l'imbrication croissante et de plus en plus complexe des finances des trois sous-secteurs d'administration publique.

Les travaux de la MILOLF ont vocation à se poursuivre et à se traduire par une proposition de loi organique. Sur les quarante-cinq propositions inscrites dans ce rapport, vingt et une sont de rang organique et ont pour vocation à s'inscrire dans une telle proposition de loi. Les autres propositions ont pour objectif de permettre un meilleur respect de l'esprit de la LOLF et montrent, s'il le fallait, que la modification de la loi organique n'est pas la garantie de son application concrète au quotidien. La mise en oeuvre de ces propositions relève souvent de l'initiative gouvernementale, à travers son pouvoir réglementaire ou par l'instauration d'une pratique plus favorable aux droits des parlementaires.

Deux objectifs globaux se dégagent de ces quarante-cinq propositions.

Le premier est de répondre à la nécessité d'une vision claire et prospective des finances publiques en général et des finances de l'État en particulier. Il se justifie notamment par l'évolution du cadre budgétaire européen.

Le second est de remédier aux déceptions évoquées et de se donner les moyens d'atteindre les objectifs initiaux de la LOLF. Cela passe par un effort collectif et ambitieux portant sur la pratique du texte et par la suppression des dérogations trop nombreuses aux principes budgétaires.

Ces deux objectifs se décomposent en quatre axes de travail qui structurent le rapport.

Le premier axe traite du calendrier budgétaire et de l'examen des textes financiers. La constitution progressive d'un cadre juridique à la programmation pluriannuelle des finances de l'ensemble des administrations publiques entraîne des difficultés de calendrier budgétaire et d'articulation entre les textes financiers, de sorte que le Parlement n'est pas assez associé à l'élaboration des stratégies de finances publiques. Il ne dispose pas d'une vision assez claire ni assez précise de la programmation pluriannuelle.

C'est pourquoi le rapport propose de prévoir dans la LOLF, en annexe au projet de loi de finances, une présentation indicative de la programmation triennale glissante des dépenses de l'État pour chaque programme. Parallèlement, les lois de programmation des finances publiques devraient être enrichies pour être plus précises sur les dépenses de chaque sous-secteur d'administration publique. Il faudrait aussi pouvoir comparer facilement les prévisions de chaque PLF et de chaque PLFSS aux différentes trajectoires de la dernière loi de programmation. Cela passe par un enrichissement de l'article liminaire du PLF et, par cohérence, du PLFSS.

La mission estime également qu'il est nécessaire de prévoir dans la loi organique l'organisation d'un débat sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne. Le débat d'orientation des finances publiques serait supprimé car il est aujourd'hui redondant avec d'autres débats. L'instauration d'un débat sur la dette publique et ses conditions de financement nous semble en revanche indispensable. Il pourrait notamment porter sur l'utilité de l'endettement. Sa tenue exigerait un diagnostic clair sur la nature de nos dépenses publiques. Il distinguerait avec une méthodologie précise les dépenses de fonctionnement des dépenses d'investissement.

Le deuxième axe de travail porte sur le renforcement de la portée de l'autorisation parlementaire. Nos finances publiques sont extrêmement fragmentées, comme l'a mis en avant l'OCDE notamment. Outre l'absence de document comptable et de texte normatif unique portant sur l'ensemble des finances publiques, cela tient aux multiples débudgétisations. Celles-ci soustraient au contrôle de la représentation nationale des dépenses qui devraient être retracées dans le budget de l'État. Le recours irraisonné aux taxes affectées et le défaut d'informations sur les opérateurs de l'État brouillent aussi la lecture de son budget.

Plusieurs pistes sont envisagées dans le rapport pour remédier à ce problème : restreindre les conditions de recours aux taxes affectées à des tiers et rebudgétiser celles qui ne répondent pas à une doctrine d'emploi clairement définie ; poursuivre l'encadrement des opérateurs et prêter une attention particulière aux fonds sans personnalité juridique ; initier une réflexion sur l'évolution des prélèvements sur recettes.

Le troisième axe est celui du renouvellement de la démarche de performance et du renforcement de la logique de résultats, une des ambitions principales de la LOLF. La mise en place d'un dispositif ambitieux de performance n'a pas conduit à l'utilisation de celui-ci comme un outil d'aide à la décision du Parlement. L'information relative à la performance a proliféré mais elle souffre de défauts qui rendent son utilisation fastidieuse.

La mission recommande donc de poursuivre le travail d'allègement du nombre d'objectifs et d'indicateurs pour chaque mission. Il faut que les parlementaires et particulièrement les rapporteurs spéciaux soient davantage impliqués dans cette entreprise. Du côté du Gouvernement, le développement de la culture de la performance passe par la mise en place d'un responsable administratif pour chaque mission. Je précise que cela existe pour les missions purement ministérielles, avec les secrétaires généraux, mais que cela se perd au niveau interministériel.

Le renforcement de la performance doit aller de pair avec la responsabilisation des gestionnaires, laquelle fait aujourd'hui défaut. Les pratiques de régulation budgétaire trop nombreuses sont un obstacle majeur à son développement. Je veux toutefois souligner ici l'effort de sincérité budgétaire du Gouvernement actuel qui a réduit le recours aux mesures de régulation budgétaire. Ces efforts doivent être poursuivis : certaines dépenses pourraient par exemple être exclues de la possibilité de mise en réserve des crédits du fait de leur spécificité.

Enfin, le quatrième et dernier axe de travail consiste à renforcer l'information et le contrôle du Parlement. Cela fait écho notamment à la mise en place du printemps de l'évaluation et à nos travaux de ces derniers mois. Le volume d'information à destination des parlementaires a fortement augmenté mais la qualité de ces informations reste variable. L'information dont dispose le Parlement sur les dépenses fiscales doit par exemple être améliorée, comme l'a montré le rapporteur général récemment. La relation entre le Gouvernement et le Parlement pourrait aussi se moderniser : la mission recommande de remplacer les questionnaires budgétaires écrits prévus par l'article 49 de la LOLF et d'utiliser plus régulièrement le droit permanent des rapporteurs spéciaux, à condition que ce soit de façon réaliste. Il ne faut pas attendre le budget mais poser régulièrement des questions moins nombreuses mais plus précises.

Le printemps de l'évaluation s'est imposé depuis deux ans comme un moment fort de notre commission. Je remercie personnellement le président Woerth pour son implication. À mon sens, il a permis de revaloriser le rôle de contrôle et d'évaluation du Parlement en général. Nous pourrions désormais nous interroger sur notre capacité à nous saisir des outils prévus par la LOLF ou à en créer de nouveaux. La mission propose que le printemps de l'évaluation, qui a rénové le cadre de l'examen de la loi de règlement, soit désormais consacré au niveau organique.

Mes chers collègues, on aurait tort de voir les règles de la LOLF comme un ensemble de dispositions obscures et techniques dont l'intérêt serait limité. Selon l'article 14 de la Déclaration de 1789, « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». Les parlementaires doivent faire des choix fiscaux et budgétaires forts. Ils doivent donc avoir une information claire de la situation des finances publiques du pays. Leur autorisation budgétaire ne doit pas être amoindrie ou contournée par l'usage excessif de règles budgétaires parfois destinées à compenser des insincérités. Derrière le renforcement des droits du Parlement en matière budgétaire, c'est celui des droits des citoyens qui est en jeu.