Intervention de Didier Migaud

Monsieur le président, je vous remercie de votre invitation. Vous avez évoqué le président Jacques Chirac et je n'oublie pas qu'il a commencé sa carrière professionnelle comme magistrat à la Cour des comptes.

Je suis accompagné aujourd'hui de MM. François Monier, rapporteur général du Haut Conseil des finances publiques, Vianney Bourquard et Vladimir Borgy, rapporteurs généraux adjoints, Cyprien Canivenc, rapporteur, et Richard Hughes, un ancien haut responsable du Trésor britannique qui contribue, pour quelque temps, aux travaux du Haut Conseil des finances publiques et de la Cour des comptes. Il est intéressant d'avoir son sentiment sur ce qui se passe aujourd'hui au Royaume-Uni.

L'exercice qui nous rassemble aujourd'hui est désormais bien rodé : c'est en effet la septième fois que notre Haut Conseil rend un avis sur les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, et la troisième fois sous cette législature.

Vous l'avez rappelé, la mission du Haut Conseil des finances publiques ne consiste pas à produire ses propres prévisions. Il doit se prononcer sur les prévisions macroéconomiques présentées par le Gouvernement à l'occasion du PLF et du PLFSS pour 2020, ainsi que sur la cohérence de ces projets avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.

Cette mission nous conduit à réaliser une analyse approfondie des textes qui nous sont soumis par le Gouvernement. Pour formuler notre avis, nous nous appuyons sur des prévisions issues d'un ensemble d'organismes, tels que la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI) ou l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Nous auditionnons également de nombreux experts et représentants d'institutions françaises et internationales, notamment, pour cet avis, la Banque de France, la Banque des règlements internationaux, le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), le Centre de recherches pour l'expansion de l'économie et le développement des entreprises (Rexecode) et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Je crois que votre commission a elle-même auditionné un certain nombre d'économistes la semaine dernière.

Je tiens tout d'abord à revenir sur le contexte macroéconomique dans lequel s'inscrivent les deux textes qui ont été soumis au Haut Conseil. Je présenterai ensuite les appréciations que nous portons sur les prévisions macroéconomiques formulées par le Gouvernement et sur le scénario de finances publiques qui leur est associé.

S'agissant d'abord du contexte macroéconomique, l'économie mondiale connaît, depuis plusieurs trimestres, un ralentissement marqué qui touche principalement l'Union européenne, la Chine et certains autres pays émergents. Ce ralentissement a été particulièrement marqué dans l'industrie. Il a pesé sur les échanges commerciaux, affectés de surcroît par la mise en place de mesures protectionnistes. Depuis la fin de l'année 2018, on observe ainsi un coup de frein sur les échanges de marchandises, en légère baisse au premier semestre 2019. Les échanges de services, eux, ont en revanche continué de croître.

Dans ce contexte international, la zone euro connaît un fléchissement de sa croissance. Cette inflexion recouvre cependant des évolutions contrastées entre les pays : à la mi-2019, la croissance sur un an est quasi nulle en Allemagne et en Italie, elle est modérée en France et elle demeure encore soutenue en Espagne. Plusieurs facteurs ont contribué à atténuer le ralentissement de l'activité dans la zone euro : je pense à l'orientation budgétaire légèrement expansive en 2019, au maintien d'une politique monétaire accommodante et à la dépréciation de l'euro vis-à-vis du dollar depuis le début de l'année 2018.

J'en viens à la situation de la France. Notre économie n'a pas échappé au ralentissement général. Sa croissance demeure néanmoins un peu supérieure à la moyenne de ses partenaires européens depuis la mi-2018. La demande intérieure hors stocks a progressé au deuxième trimestre 2019, portée par les mesures favorisant le pouvoir d'achat et par une augmentation toujours soutenue de l'investissement des entreprises. Malgré l'évolution défavorable du commerce mondial, les exportations françaises ont progressé de 2,5 % entre la mi-2018 et la mi-2019, marquant ainsi une légère amélioration des parts de marché de la France. Après une forte dégradation en 2018, le climat des affaires tiré des enquêtes de conjoncture s'est légèrement redressé depuis le début de 2019, laissant prévoir le maintien d'une croissance modérée sur la fin de l'année.

La situation et les perspectives de croissance que je viens de vous exposer sont toutefois entachées de plusieurs risques majeurs, dont l'avis du Haut Conseil rend compte.

À court terme, le principal risque est celui d'une sortie sans accord du Royaume-Uni de l'Union européenne. L'impact économique de cet événement sans précédent est particulièrement difficile à estimer. La première année, il serait, selon une étude récente de l'OCDE, de près de 2 points de PIB pour le Royaume-Uni, supérieur à 0,5 point pour l'Espagne et les Pays-Bas et proche de 0,5 point pour l'Allemagne, l'Italie, mais aussi la France. L'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) prévoit un impact sur l'économie française de 0,6 point de PIB sur plusieurs trimestres. Quant à l'OFCE, il estime que cet impact pourrait être moindre, de l'ordre de 0,25 point. En tout cas, il est certain qu'une sortie sans accord du Royaume-Uni de l'Union européenne ne serait pas neutre.

De nouvelles hausses des tarifs douaniers de la part des États-Unis, notamment à l'encontre de l'Union européenne, constituent un autre risque important pour la croissance. Le Haut Conseil estime que plusieurs autres facteurs sont également susceptibles d'affecter la trajectoire de croissance française : les tensions géopolitiques au Moyen-Orient et leurs répercussions possibles sur le prix du pétrole, les vulnérabilités financières liées à la hausse de l'endettement mondial, ainsi que la conjoncture économique en Allemagne, où la diminution de la demande intérieure pourrait s'ajouter à la récession industrielle en cours depuis plusieurs trimestres. Au total, les perspectives de croissance de l'économie française sont entourées d'aléas extérieurs défavorables.

J'en viens à présent aux observations formulées par le Haut Conseil sur le scénario macroéconomique du Gouvernement.

S'agissant de la croissance pour 2019, le Gouvernement prévoit dans le PLF un rythme de 1,4 %, soit une prévision identique à celle formulée au printemps dernier dans le programme de stabilité. Compte tenu de l'acquis de croissance au deuxième trimestre et des prévisions récentes pour la croissance du troisième trimestre, le Haut Conseil juge atteignable la prévision de croissance du Gouvernement pour 2019. Cette prévision est d'ailleurs cohérente avec celles des organisations internationales et des instituts de conjoncture, qui la situent pour la plupart autour de 1,3 %.

S'agissant de 2020, le Gouvernement prévoit un léger fléchissement de la croissance du PIB à 1,3 %. La consommation des gains de pouvoir d'achat du début 2019 ayant été plus lente que prévu, la prévision du Gouvernement fait l'hypothèse qu'elle se prolongera en 2020. Le taux d'épargne marquerait ainsi un léger recul, après avoir augmenté de 0,6 point en 2019. Le Haut Conseil estime que la baisse modérée du taux d'épargne ainsi prévue est vraisemblable. Il considère également que les hypothèses retenues par le Gouvernement quant à l'évolution de l'investissement des entreprises sont plausibles. La prévision du Gouvernement d'une croissance de 1,3 % en 2020 s'inscrit dans la fourchette des prévisions disponibles, comprises entre 1,2 et 1,4 %. Le Haut Conseil considère donc cette prévision comme plausible. Il souligne toutefois qu'elle ne prend pas en compte l'éventualité d'un Brexit sans accord et ses conséquences sur la croissance française.

S'agissant des prix à la consommation, le Gouvernement anticipe dans le projet de loi de finances pour 2020 une hausse de 1,2 % en moyenne annuelle pour 2019 et pour 2020. La baisse de l'inflation prévue par le Gouvernement en 2019 et 2020 par rapport à 2018 s'explique essentiellement par la moindre contribution des produits pétroliers, qui est nulle en 2019, alors qu'elle représentait 0,6 point en 2018. La prévision d'inflation du PLF repose sur l'hypothèse conventionnelle de stabilité du prix du pétrole à son niveau du mois d'août, à savoir 59 dollars le baril. Compte tenu des risques qui pèsent actuellement sur le maintien opérationnel des capacités de production, le prix du pétrole pourrait être plus élevé que celui prévu par le Gouvernement. Par exemple, si le prix du baril se maintenait au niveau de 64 dollars constaté la semaine dernière, c'est-à-dire 5 dollars au-dessus de l'hypothèse du PLF, l'inflation serait accrue d'environ 0,15 point au bout d'un an et l'activité réduite d'un peu moins de 0,1 point par rapport au scénario de croissance du PLF pour 2020. J'observe que, ce matin, un baril de pétrole coûte 62,50 dollars.

L'inflation « sous-jacente », hors produits à prix volatils et tarifs administrés, augmenterait très légèrement, passant de 0,8 % en 2018 à 0,9 % en 2019 et 2020. Le Haut Conseil note que le Gouvernement a légèrement révisé à la baisse ses prévisions d'inflation pour 2019 et 2020. L'appréciation qu'avait portée le Haut Conseil dans son avis d'avril 2019 sur le programme de stabilité se trouve confirmée. Il avait alors estimé que « la hausse attendue de l'inflation sous-jacente […] pourrait être plus lente que prévu par le Gouvernement ». Les prévisions d'inflation pour 2019 et 2020 sont proches de la moyenne du consensus forecast de septembre – respectivement 1,2 % et 1,3 %. Le Haut Conseil considère que les prévisions d'inflation retenues par le Gouvernement pour 2019 et 2020 sont raisonnables.

S'agissant des prévisions d'emploi et de masse salariale, le Haut Conseil estime pour 2019 que celles-ci sont cohérentes avec les dernières statistiques disponibles, qui enregistrent pour le premier semestre 2019 des créations d'emplois supérieures à ce que le fléchissement de l'activité faisait attendre. Pour 2020, le Haut Conseil considère que les prévisions du Gouvernement sont raisonnables, le ralentissement attendu de la masse salariale traduisant celui de l'emploi.

J'en ai fini avec les observations formulées par le Haut Conseil sur le scénario macroéconomique retenu par le Gouvernement pour les années 2019 et 2020. J'en viens à présent aux observations relatives aux prévisions de finances publiques.

Je donnerai d'abord l'appréciation du Haut Conseil sur les prévisions de recettes et de dépenses formulées par le Gouvernement.

S'agissant des recettes, le Gouvernement retient notamment une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 1 en 2019 et en 2020. Cette élasticité unitaire résulterait d'une évolution plus dynamique que le PIB des impôts d'État, compensée par une progression des recettes des administrations de sécurité sociale légèrement inférieure à celle de l'activité. Au total, après avoir analysé les montants estimés des mesures nouvelles pour 2019 et pour 2020, le Haut Conseil considère que les prévisions de prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu.

S'agissant des dépenses, l'augmentation globale des dépenses présentée dans le PLF hors crédits d'impôts pour 2019 est de 2,0 % en valeur et de 0,7 % en volume, en retenant pour déflateur l'indice des prix du PIB. En 2020, les dépenses des administrations publiques croîtraient de 1,6 % en valeur et de 0,4 % en volume, en décélération par rapport à 2019. Ce ralentissement s'expliquerait pour l'essentiel par le profil de l'investissement local, qui serait en forte augmentation en 2019, puis se stabiliserait quasiment en 2020 – avec une prévision à - 0,1 %.

L'objectif de dépenses de l'État intègre pour 2019 un accroissement des crédits des ministères de 5,7 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2018. Cet objectif inclut des économies de 1,5 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2019 – des économies qui restent à réaliser en exécution. Les crédits des ministères poursuivraient leur croissance entre 2019 et 2020, à hauteur de 6 milliards d'euros.

Le Haut Conseil constate que des efforts visant une budgétisation plus réaliste des dépenses de l'État ont été effectués depuis le PLF pour 2018, même si quelques poches de sous-budgétisation demeurent. Il relève également que des incertitudes entourent les prévisions de prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne (PSR-UE) et de charge d'intérêts. Dans le PLF pour 2020, le Gouvernement prévoit un prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne en légère diminution – de 100 millions d'euros – par rapport à la loi de finances initiale pour 2019, alors que la dernière année des cadres financiers pluriannuels (CFP) montre généralement une forte accélération des dépenses de l'Union européenne et du prélèvement sur recettes.

En sens inverse, la charge d'intérêts pourrait être un peu moins élevée que ce que prévoit le projet de loi de finances pour 2020. Par exemple, si les taux d'intérêt restaient inchangés à leur valeur au 1er septembre 2019, c'est-à-dire à - 0,6 % pour le taux à trois mois et à - 0,2 % pour le taux à dix ans jusqu'à la fin de l'année 2020, l'économie supplémentaire en dépense serait de l'ordre de 1 milliard d'euros en 2020. Je note que, ce matin, le taux à dix ans est de - 0,3 %.

Une telle évolution accentuerait la baisse déjà inscrite dans la prévision du Gouvernement, selon laquelle la charge de la dette des administrations passerait de 40,3 milliards d'euros en 2018 à 35,9 milliards en 2019 et 33,7 milliards en 2020, soit une diminution de près de 0,3 point de PIB en deux ans, alors même que la dette globale ne ferait que se stabiliser à un niveau proche de 100 points de PIB. Après avoir progressé de plus de 30 points depuis la crise de 2008, le ratio dette sur PIB n'a effectivement pas amorcé sa diminution, à la différence de ce que l'on observe dans la zone euro depuis 2016.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale seraient en légère décélération en 2020 par rapport à 2019. Cette prévision nous paraît atteignable, sous réserve que les économies annoncées, notamment sur l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) et sur l'assurance chômage (Unédic) se réalisent pour les montants attendus.

Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales (APUL) augmenteraient de 1,5 % en 2019 et de 0,7 % en 2020 dans le scénario du Gouvernement. Leur investissement augmenterait de 8,9 % en 2019, puis diminuerait de 0,1 % en 2020, en lien avec le cycle électoral. Les informations disponibles à ce jour indiquent que la dépense locale en 2019 pourrait être plus soutenue que celle prévue dans le PLF, notamment en matière d'investissement – les chiffres de la fin du mois d'août sont supérieurs à ceux annoncés par le Gouvernement. Il pourrait en aller de même en 2020, compte tenu notamment du niveau élevé de l'épargne des collectivités locales.

En résumé, le Haut Conseil estime que la prévision d'évolution des dépenses publiques pour 2019 et 2020 est plausible et qu'il en va de même des prévisions de déficit nominal, de - 3,1 points de PIB en 2019 et - 2,2 points en 2020, compte tenu de l'appréciation formulée plus haut sur les recettes.

J'en viens à présent à la cohérence des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale examinés par le Haut Conseil avec les orientations pluriannuelles de solde structurel. Cette cohérence s'apprécie au regard de la trajectoire de solde structurel formulée dans la loi de programmation en vigueur, celle du 18 janvier 2018.

Le solde public nominal, comme je l'ai dit, s'établirait à - 3,1 points de PIB en 2019, puis à - 2,2 points en 2020. Vous le savez, l'année 2019 est marquée par le cumul exceptionnel du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et de la baisse de cotisations, qui dégrade le solde nominal de 20 milliards d'euros – l'équivalent de 0,8 point de PIB – sans incidence sur le solde structurel. La composante conjoncturelle du déficit serait quasi-nulle pour les deux années, compte tenu de l'estimation retenue par le Gouvernement d'un écart de production lui-même très proche de zéro. Une fois corrigé des effets de la conjoncture et des événements exceptionnels, le solde structurel, tel qu'estimé par le Gouvernement, serait de - 2,2 points de PIB pour les deux années 2019 et 2020.

En 2019, ce solde structurel serait en amélioration de 0,1 point par rapport à 2018. D'après les chiffres présentés dans le projet de loi de finances pour 2020, l'écart avec la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques s'établirait à - 0,1 point de PIB en 2018 et à - 0,3 point en 2019. L'écart moyen sur deux années serait donc de 0,2 point par an en moyenne, soit un niveau très proche du seuil de 0,25 point par an prévu pour le déclenchement du mécanisme de correction, à l'article 23 de la loi organique de 2012. Le Haut Conseil note que l'hypothèse d'un déclenchement du mécanisme de correction lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2019 ne peut donc être écartée, compte tenu des incertitudes qui pèsent inévitablement tant sur les estimations du PIB que sur celles de solde public.

S'agissant de 2020, le solde structurel serait inchangé par rapport à 2019, soit - 2,2 points de PIB. Cette prévision de déficit structurel prend notamment en compte les mesures annoncées fin avril, à la suite du grand débat national. Le solde structurel en 2020 s'écarterait sensiblement de l'objectif inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018, qui prévoyait pour 2020 un déficit structurel de 1,6 point de PIB. Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui s'écarte fortement de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur. Un tel choix pose un problème de cohérence entre le projet de loi de finances pour 2020 et la loi de programmation des finances publiques, et il affaiblit la portée de l'exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques.

Le Haut Conseil souligne que les ajustements structurels – c'est-à-dire les variations du solde structurel – prévus pour 2019 et 2020 sont très faibles et en deçà de ceux prévus par la loi de programmation. Selon le projet de loi de finances, la variation de solde structurel entre 2018 et 2019 s'élèverait ainsi à 0,1 point de PIB et serait nulle entre 2019 et 2020, alors que la loi de programmation prévoyait un ajustement de 0,3 point les deux années. L'effort structurel, qui représente la partie de l'ajustement structurel directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, s'élèverait à 0,1 point de PIB en 2019 comme en 2020, alors que la loi de programmation des finances publiques prévoyait 0,7 point en deux ans.

Sur la période 2018-2020, l'écart cumulé d'effort structurel entre le PLF et la loi de programmation de -0,6 point sur les deux années 2019 et 2020 correspond essentiellement à un moindre effort en dépense de -0,3 point de PIB, malgré la baisse des charges d'intérêts, et à une réduction supplémentaire des prélèvements à hauteur de -0,2 point de PIB.

Ces chiffres doivent en outre s'apprécier au regard des engagements européens que la France a pris. Le Haut Conseil souligne que les ajustements structurels prévus pour 2019 et 2020, qui seront soumis à l'appréciation de la Commission européenne, sont inférieurs au minimum prévu dans le volet préventif du pacte de stabilité, qui correspond à un ajustement de 0,5 point par an.

Je terminerai en soulignant que le déficit public de la France, nominal comme structurel, un peu supérieur à 2 points de PIB hors opérations exceptionnelles, demeure nettement plus élevé que la moyenne de la zone euro, qui se situe en 2019 autour de 0,9 point de PIB, en nominal et en structurel. Malgré une certaine amélioration, la situation de nos finances publiques reste fragile et laisserait peu de marge de manoeuvre budgétaire dans l'hypothèse d'une accentuation du ralentissement économique.

Voilà, monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les députés, les quelques observations que je voulais faire, en ma qualité de président du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions.