Intervention de Didier Migaud

Je suis heureux de vous présenter aujourd'hui le deuxième tome de notre septième rapport annuel sur les finances publiques locales. Ce rapport est établi en application de l'article L. 132-8 du code des juridictions financières. Il est aussi, vous le savez, le fruit d'un travail conjoint entre la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes.

Pour vous présenter nos observations, je suis venu accompagné de Michèle Pappalardo, présidente de chambre et rapporteure générale de la Cour, de Jean-Michel Thornary, conseiller-maître, président de la formation inter-juridictions chargée de l'élaboration de ce rapport, et de Yannick Cabaret et Sébastien Doumeix, rapporteurs généraux devant cette formation, ainsi que des deux magistrats qui ont également travaillé sur ce rapport, Stéphane Auzilleau et Bertrand Rolin.

Avec les observations que la Cour formule sur la situation et les perspectives financières de l'État et de la sécurité sociale, ce rapport constitue le troisième pilier des travaux des juridictions financières en matière de finances publiques. Au même titre que l'État et les organismes de sécurité sociale, les collectivités contribuent, en effet, au respect des engagements européens de la France en matière de redressement des comptes publics. L'évolution des dépenses et du solde des administrations publiques locales (APUL) entre, à ce titre, dans le champ des lois de programmation des finances publiques et celui des programmes annuels de stabilité.

Les montants financiers en jeu sont importants. En comptabilité nationale, les APUL portent aujourd'hui près de 19 % de la dépense publique et 9 % de la dette de notre pays. Les transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales et à leurs groupements ont, quant à eux, atteint près de 107 milliards d'euros en 2018.

C'est pour mieux rendre compte de ces enjeux et pour vous en donner une image plus lisible et plus utile à la conduite de vos travaux que nous publions cette année notre rapport sur les finances publiques locales dans un calendrier et sous un format renouvelés. Nous avons divisé ce rapport en deux tomes. Dans le premier, paru en juin dernier, figure l'ensemble de nos observations relatives à la situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements pour l'année 2018. La publication désormais quasi-simultanée de ces observations et de celles relatives à l'exécution du budget de l'État et de la sécurité sociale vous offre à présent un panorama complet de l'exécution financière de l'ensemble des administrations publiques pour une année passée, avant que vous ne teniez votre débat d'orientation budgétaire.

Je ne reviendrai pas sur 2018 aujourd'hui, si ce n'est, en guise d'introduction, pour vous rappeler brièvement les deux principaux messages qui figuraient dans ce premier tome. D'une part, pour 2018, nous avons constaté que la contrainte financière pesant sur les collectivités territoriales s'était desserrée. Après quatre années consécutives de baisse, les concours de l'État ont légèrement augmenté l'année dernière, tandis que, dans le même temps, les ressources fiscales des collectivités territoriales ont progressé. D'autre part, nous avons relevé une plus grande maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités, dont la progression a été limitée à 0,4 % en 2018. Pour plus de détails, je vous renvoie à la lecture du premier tome de ce rapport.

Les observations formulées dans le fascicule qui vous est présenté aujourd'hui sont de deux ordres. La première partie du rapport traite des perspectives financières des collectivités territoriales pour les années 2019 à 2022 et de la gouvernance locale. La seconde partie est consacrée à un premier bilan que les juridictions financières tirent de la mise en place des nouvelles régions.

Le volet financier s'inscrit dans la continuité des observations que nous avons formulées en juin. Ainsi, pour 2019, la Cour constate que les collectivités territoriales bénéficient encore d'un contexte financier favorable qui tient principalement à trois facteurs.

Le premier est la progression des concours de l'État, qui a repris dès 2018, après quatre années de baisse. La loi de finances initiale de 2019 prévoit ainsi une hausse légère du montant des concours bénéficiant aux collectivités. Ceux-ci atteindront 48,27 milliards d'euros fin 2019, après une exécution à 48,1 milliards l'année dernière. Les transferts financiers – poste qui regroupe essentiellement les concours et la fiscalité transférée – connaîtront, eux, une croissance brute de 4,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,8 % par rapport à 2018. Toutefois, la quasi-totalité de cette augmentation sera neutre pour les collectivités, car elle résultera, comme l'année précédente, de l'accroissement des contreparties aux dégrèvements opérés à la suite de la réforme de la taxe d'habitation.

Le deuxième facteur bénéficiant aux collectivités territoriales est le dynamisme de la fiscalité directe locale. Les recettes fiscales locales devraient ainsi augmenter de 2,7 milliards d'euros en 2019 par rapport à 2018. C'est plus que la progression observée l'année passée. Ces recettes sont principalement stimulées par la revalorisation forfaitaire des bases locatives cadastrales – plus 2,2 %, représentant 1,3 milliard d'euros – et par un contexte économique favorable. La Cour souligne, à ce titre, la hausse singulière de près de 6,8 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), hausse qui confirme l'instabilité de cette recette, que nous avons déjà relevée à plusieurs reprises dans des travaux précédents.

Troisième et dernier facteur favorable, les décisions de l'État susceptibles d'engendrer des charges financières pour les collectivités devraient avoir un impact limité sur leurs comptes, de l'ordre de 250 millions d'euros et, en tout cas, inférieur à celui observé en 2018.

Comment les collectivités territoriales tirent-elles parti de ce contexte favorable et utilisent-elles les marges financières qui en résultent ? Pour le savoir, nous avons examiné un large échantillon de budgets primitifs pour l'année 2019. Cet examen fait apparaître une hétérogénéité des efforts prévisionnels en faveur de la maîtrise de la dépense locale. Les collectivités prévoient, en effet, un nouvel accroissement de leurs dépenses d'investissement en 2019. Bien sûr, nous devrons attendre la fin de l'exécution pour confirmer ces tendances et en mesurer parfaitement l'ampleur, mais, déjà, les résultats de l'exécution comptable au 31 juillet 2019 tendent à confirmer la forte progression de l'investissement local – près de 14,4 %, toutes collectivités confondues, par rapport à la même période de l'année dernière. Les derniers chiffres actualisés fin août montrent à peu près la même tendance.

L'une des explications à cette hausse résulte de ce que l'on appelle « l'impact du cycle électoral », c'est-à-dire la tendance à l'augmentation des dépenses d'investissement locales observée généralement au cours de l'année précédant une élection. Mais, au cas d'espèce, cette explication n'est pas suffisante, car la hausse que l'on observe en 2019, si elle se confirmait toute l'année, concerne toutes les collectivités, pas seulement celles du bloc communal qui connaîtra une élection municipale l'année prochaine.

Les données provisoires dont nous disposons font aussi état d'une reprise de la progression des dépenses de fonctionnement dans chaque niveau de collectivité – plus 2,2 % toutes collectivités confondues par rapport à la même période en 2018. Elle est de l'ordre de 2,1 % pour le bloc communal et les départements, et de 3,1 % en moyenne pour les régions, c'est-à-dire une hausse sensiblement supérieure à celle observée en 2018. Quelle que soit son origine, le rythme de consommation des crédits de fonctionnement observé jusqu'à l'été fait peser un risque de dépassement de l'objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement fixé aux collectivités territoriales, même si le résultat atteint en 2018 donne une petite marge pour 2019, voire 2020. Je vous rappelle que cet objectif est arrêté à 1,2 % par an par la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022. Sur 2018, le résultat était sensiblement inférieur à ce chiffre.

Qu'en sera-t-il après 2019 ?

J'appelle votre attention sur le fait que les projections pour 2020 et les années suivantes sont soumises à des incertitudes particulièrement fortes. Elles proviennent des effets incertains sur les ressources des collectivités qu'aura la réforme de la fiscalité locale que vous allez bientôt examiner, de la mise en oeuvre éventuelle d'un nouvel acte de décentralisation ou encore de l'impact de possibles aléas de conjoncture – j'ai eu l'occasion de rappeler la semaine dernière combien ils étaient importants sur la fin de l'année 2019 et sur l'année 2020. Ces incertitudes figurent, d'ailleurs, pour partie, dans le projet de loi de finances que vous discuterez bientôt.

Ces réserves posées, les projections réalisées par la Cour conduisent à formuler deux constats. D'abord, la Cour s'attend à ce que les marges de manoeuvre dont bénéficient les collectivités territoriales progressent encore au cours des prochains exercices, notamment grâce au dynamisme des recettes fiscales et aux efforts de gestion entrepris par les acteurs locaux. Les trajectoires d'évolution des dépenses et des recettes locales qui sont détaillées dans ce rapport pourraient ainsi conduire, si elles se réalisaient pleinement, à une hausse globale de l'épargne brute dans le bloc communal, les départements et les régions, de 8,1 milliards d'euros entre 2018 et 2022.

Dans le même temps, et c'est notre second constat, le respect de l'objectif de désendettement prévu par la loi de programmation nous paraît incertain et, en tout état de cause, insuffisamment intégré aux stratégies financières des collectivités. Pour rappel, cet objectif vise une réduction du besoin de financement des collectivités de 2,6 milliards d'euros par an, soit 13 milliards d'euros en cumulé à l'horizon 2022, tel qu'exposé dans la loi de programmation. La Cour estime qu'il y a un risque que les marges de manoeuvre financières progressivement dégagées par les collectivités les conduisent à relâcher leurs efforts de maîtrise des dépenses, en particulier pour celles qui sont exclues du champ de la contractualisation.

Outre ces observations, ce rapport contient aussi deux enseignements relatifs, cette fois, aux modalités de gouvernance des finances publiques locales.

D'abord, la Cour s'est livrée à un premier bilan du dispositif de contractualisation triennale mis en place par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Ce premier bilan aura, bien sûr, vocation à être actualisé et prolongé dans nos prochains travaux. Pour rappel, le mécanisme de contractualisation engage une nouvelle forme de participation des collectivités à la maîtrise de l'ensemble des dépenses publiques. Il concerne 322 d'entre elles, celles qui ont les dépenses de fonctionnement les plus élevées.

À l'issue de sa première année d'existence, et alors que les services de l'État n'ont pas encore dressé le bilan définitif de ce dispositif, la Cour a établi que les dépenses de fonctionnement des collectivités concernées avaient diminué en moyenne de 0,3 %. À l'inverse, le nombre de collectivités ayant dépassé le taux contractualisé paraît marginal. Certaines présentent, cependant, des difficultés particulières qui pourraient rendre plus complexe le respect de leur contrat en 2019 et 2020, notamment du fait de la progression de certains postes de dépenses contraintes, comme les dépenses salariales ou sociales.

Aussi, si ce dispositif devait être reconduit, notre rapport suggère quelques améliorations pour assurer sa pérennité et son déploiement dans de bonnes conditions. Il recommande, avant tout, une plus grande transparence dans la mise en oeuvre des mécanismes de contractualisation opérés entre l'État et les collectivités concernées. Le rapport cible notamment les modalités complexes de retraitement des dépenses qui servent de base au calcul des objectifs fixés à chaque collectivité.

La contractualisation mériterait aussi d'être étendue pour intégrer les budgets annexes, tout en étant davantage concentrée sur les dépenses locales les plus sensibles et les plus structurantes. Enfin, la Cour constate que ce dispositif, dans son déploiement actuel, est susceptible de décourager les démarches partenariales entre collectivités et leurs actions de cofinancements. Aussi, le rapport suggère quelques ajustements pour limiter ces biais éventuels.

Le second enseignement établi dans la première partie concerne la réduction des charges financières pesant sur les collectivités et résultant de décisions législatives ou réglementaires de l'État. Si la Cour salue cette tendance, elle formule des observations visant à renforcer et à améliorer les modalités d'évaluation de l'impact des décisions de l'État sur la situation financière des collectivités.

Nous regrettons la dégradation de la qualité des fiches d'impact financier accompagnant ces décisions. Elle nuit tant à l'information du public qu'à l'appréhension de ces normes nouvelles par les acteurs locaux concernés. Nous rappelons aussi le caractère indispensable des évaluations ex post de l'impact de ces normes pour ajuster les dispositifs mis en place, pour améliorer les études d'impact ultérieures et pour favoriser une meilleure appréhension globale de la dépense locale, même si nous constatons, une fois de plus, que l'impact des décisions de l'État sur le budget des collectivités locales est moins important qu'il ne l'a été.

La seconde partie du rapport consiste, comme chaque année, en une analyse thématique, que nous avons consacrée, pour 2019, à un premier bilan de la mise en place des nouvelles régions. Ce bilan a été établi en synthétisant les observations formulées par les chambres régionales des comptes lors des contrôles des treize régions réalisés entre 2015 et 2018.

Avant de détailler les constats qui sont formulés, je rappellerai simplement que la réforme dite des nouvelles régions recouvre deux axes d'évolution : la modification géographique du périmètre des régions métropolitaines, dont le nombre est passé de vingt-deux à treize, Corse comprise, et l'élargissement des compétences régionales, notamment en matière de développement économique et de transports. Cette double transformation résulte de la mise en application d'une série de dispositions législatives, issues, en particulier, de la loi de janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions et de la loi dite NOTRe du 7 août 2015.

Dans ce contexte, les juridictions financières ont procédé à une analyse détaillée de la mise en oeuvre de cette réforme d'ampleur, de son impact sur l'organisation des politiques publiques régionales et de son incidence financière. Le bilan que nous établissons repose sur trois constats.

Le premier, c'est que les nouvelles régions se sont effectivement mises en place à la date prévue, le 1er janvier 2016, pratiquement sans heurt. C'est, en soi, une observation importante, car, comme vous le savez, le pari était loin d'être gagné d'avance tant le laps de temps laissé aux acteurs locaux pour préparer ces évolutions, pourtant majeures et sensibles, était court.

Deuxième constat, trois ans plus tard, la Cour estime que les bénéfices attendus de cette réforme ne sont pas encore au rendez-vous. J'insiste sur le terme « encore », car un délai de trois ans pour dresser un premier bilan, c'est peu au regard de l'ampleur de la réforme. Quoi qu'il en soit, à l'occasion de ce premier bilan, les juridictions financières ont relevé que des marges de manoeuvre significatives existaient encore dans les collectivités concernées, tant en matière d'organisation que de gestion locale.

Les exécutifs régionaux ont ainsi largement conservé et reconduit les organisations et les modes de gestion qui préexistaient à la réforme, tant pour tenir le calendrier serré fixé par le législateur que dans le souci d'éviter les ruptures trop brutales. Cela a largement réduit les gains d'efficience attendus. À titre d'exemples, pour ne pas imposer de mobilité géographique aux agents, des organisations multi-sites ont été souvent mises en place ; pour ne pas donner le sentiment à une région d'être absorbée par une autre, des assemblées délibérantes ont été maintenues dans d'anciens chefs-lieux ; les régimes indemnitaires des agents concernés ont été harmonisés par le haut. Sur ce point, entre 2017 et 2018, le rapport relève des surcoûts de l'ordre de 11,9 % dans les dépenses indemnitaires des régions fusionnées, alors que cette croissance était de 6,1 % dans les autres régions. Dans le même temps, et même si les outils de suivi et d'estimation sont rares, les régions ont eu à assumer des coûts de transition significatifs, que nous estimons entre 0,9 euro et 3,20 euros par habitant.

La prise en main des compétences nouvelles confiées aux régions demeure, elle aussi, inachevée. Ainsi, en matière de développement économique, la rationalisation des dispositifs d'intervention est restée inaboutie ; dans le domaine des transports, pour assurer la continuité du service public, et compte tenu des délais très courts que j'ai rappelés, les modes d'intervention antérieurs ont été souvent maintenus – au moins provisoirement – et les évolutions structurelles différées.

Enfin, les contrôles conduits par les chambres régionales pour établir le bilan financier de cette réforme ont mis en évidence des lacunes en matière de fiabilité des comptes régionaux et, en particulier, la faiblesse des dispositifs de contrôle interne.

Ces observations rejoignent en grande partie celles que les juridictions financières ont formulées lors du premier bilan de l'expérimentation de la certification des comptes locaux, publié en juin dernier. Le rapport que nous vous présentons fait figurer en annexe un point d'étape sur la conduite de cette mission d'expérimentation confiée aux juridictions financières. Nous sommes à votre disposition si vous souhaitez des éléments complémentaires sur le bilan qui a été établi à cette occasion.

Pour autant, et c'est notre troisième constat, les insuffisances qui sont pointées dans le bilan de la mise en place des nouvelles régions n'ont pas produit de situations difficiles sur le plan financier. Les régions bénéficient, en effet, d'un contexte favorable et de recettes fiscales dynamiques, qui leur ont permis d'investir et de contenir leur endettement. L'épargne brute régionale a ainsi crû de 20,4 % entre 2015 et 2018, et l'autofinancement de 36 %.

Fort de ces trois constats, notre rapport formule des recommandations afin de clarifier et de renforcer les responsabilités régionales.

Alors que nos concitoyens manifestent une attente de plus en plus forte en faveur de davantage de lisibilité de l'action publique et d'accessibilité des services publics dans les territoires, la répartition des compétences entre l'État, les régions et les autres collectivités territoriales demeure trop complexe. La clarification qu'avait souhaité apporter la loi NOTRe s'est, à cet égard, révélée incomplète. De ce point de vue, la prochaine réforme territoriale annoncée par le Premier ministre pourrait permettre d'étendre ou de renforcer le périmètre de compétence des régions, au moment où, justement, la présence de l'État dans les territoires est en cours de redéfinition.

Cette année encore, le contexte financier demeurera donc favorable aux collectivités locales. Disant cela, je parle globalement et, bien sûr, en moyenne – il y aura toujours des collectivités qui ne se retrouveront pas obligatoirement dans les moyennes. Les perspectives à moyen terme devraient à nouveau conduire à un accroissement des marges de manoeuvre dont elles disposent. Alors que des réformes d'ampleur ont été annoncées dans le champ territorial, le respect de l'objectif de désendettement fixé dans la loi de programmation demeure toutefois incertain, le risque étant que certains acteurs locaux relâchent leurs efforts de maîtrise des dépenses, en investissant davantage ou en augmentant leurs dépenses de fonctionnement. Mais, du coup, les objectifs de la loi de programmation pourraient ne pas être respectés. Cela dit, cette loi de programmation est quelque peu caduque au regard du projet de loi de finances, qui vous a été présenté.

Surtout, au moment où la situation globale de nos finances publiques se trouve durablement dégradée, l'existence de telles marges doit conduire à une réflexion plus large sur le partage des ressources et des charges entre administrations publiques. C'est une recommandation que nous avons déjà formulée à plusieurs reprises devant votre commission des Finances, notamment au mois de juin, lorsque je lui ai présenté notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

L'annonce d'un nouvel acte de décentralisation peut constituer une occasion bienvenue d'engager cette réflexion. En tout cas, de notre côté, nous souhaitons qu'elle permette, dans le même temps, une remise à plat des compétences exercées par l'ensemble des acteurs locaux – collectivités comme administrations déconcentrées – afin de garantir une plus grande lisibilité de l'action publique, de promouvoir davantage d'efficience en matière de gestion publique et de favoriser une meilleure accessibilité du service public.