Intervention de Pierre Sellal

C'est un privilège de pouvoir venir devant vous aujourd'hui. Je souhaiterais tout d'abord dire un mot sur le contexte européen actuel. Il y a un an, le discours sur l'état de l'Union prononcé par le président de la Commission était dramatique alors que l'Europe selon Jean-Claude Juncker traversait une véritable crise existentielle. Cette année son discours est volontariste. En effet, la croissance est revenue dans tous les Etats-membres, même en Grèce qui sort de la terrible situation dans laquelle elle était durant les six dernières années et la croissance est autour des 2 % dans la zone euro. De plus, la crise migratoire, en termes de réalité comme de perception, est moins aiguë qu'elle n'a été. Enfin, la montée des forces eurosceptiques qui semblait inexorable notamment après le Brexit connaît un coup d'arrêt avec les élections législatives aux Pays-Bas et l'élection d'Emmanuel Macron en France. Cependant, rien ne serait plus erroné que de penser que les rejets, voire les menaces sur le projet européen ont définitivement disparu, comme nous l'ont rappelé les élections en Allemagne ou en Autriche. Nous constatons qu'il existe hélas presque partout un niveau difficilement réductible d'opposants à l'Europe.

Ce contexte européen particulier a conduit le Président de la République à formuler un projet ambitieux pour la France et l'Europe. Ce projet s'articule autour de trois éléments : la transformation de la France, la réconciliation des Français avec l'Europe et la refondation de l'Europe. Voilà les objectifs proposés aux électeurs par le Président de la République et désormais mis en oeuvre. Ces trois éléments sont liés et interdépendants et s'inscrivent dans la démarche proposée par le Président autour d'un agenda européen. Cet agenda européen est fondé sur une attente et une demande des Français et des Européens de protection et de sécurité. Et paradoxalement, la sécurité est une idée neuve en Europe.

En effet, selon le Traité , l'Europe n'a aucune compétence en matière de sécurité : celle-ci relevait traditionnellement des États membres, et le Traité de Lisbonne le souligne fortement. Or, l'analyse du Président de la République est la suivante : le premier devoir d'une puissance publique est de garantir la sécurité des citoyens et l'Europe doit donc se saisir de cette question, sous peine de saper sa légitimité. L'agenda européen proposé par le Président Macron vise ainsi à sceller un contrat de sécurité et de protection entre le Léviathan qu'est l'Union et ses citoyens.. Le dernier Conseil européen s'inscrit dans cette démarche de protection, mais aussi de projection, autour de trois sujets principaux: l'immigration, l'Europe numérique, la Défense.

En matière de politique migratoire, la situation est très sensiblement meilleure car nous avons construit une politique qui a permis d'éviter la répétition des situations que nous avons connues en 2015 et 2016. En 2015, l'Europe a dû faire face à près de 845 000 entrées irrégulières entre le 1er janvier et le 1er octobre, contre 100 000 en moyenne annuelle pour les années précédentes. Ce chiffre a graduellement diminué depuis pour atteindre 442 000 en 2016 et 162 000 en 2017. Toutefois, ce chiffre n'est pas à confondre avec celui des demandes d'asile qui, pour la même période de 2017, est de 527 000 pour toute l'Europe dont 78 000 demandes pour la France et 127 000 pour l'Allemagne.

Cette décrue sensible a plusieurs causes. Premièrement, l'Europe a su mettre en place une politique commune des frontières extérieures. Dans ce domaine, la France a souhaité imposer des règles et des pratiques en matière de contrôle des frontières extérieures visant un double objectif : endiguer l'immigration irrégulière, mais aussi renforcer la sécurité en particulier vis-à-vis de la menace terroriste.. Ainsi, en premier lieu, Frontex est devenu une véritable agence forte de moyens humains, matériels et financiers et un accord a été trouvé cette semaine entre le Parlement européen et le Conseil sur un dispositif d'enregistrement des entrées et des sorties de l'espace européen. Deuxièmement, l'accord avec la Turquie fonctionne depuis près de deux années maintenant et a permis une chute drastique du nombre des migrants et des réfugiés en provenance de Syrie notamment. Cet accord représente incontestablement un élément fondamental de la politique de gestion de ces flux migratoires. Troisièmement, les actions menées vis-à-vis de la Libye commencent à porter leurs fruits. Cependant, l'instabilité politique de ce pays rend difficile l'hypothèse d'un accord similaire à celui réalisé avec la Turquie alors que la majorité des flux de migrants transite par ce pays. Une stabilisation politique est nécessaire et c'est le sens des initiatives diplomatiques prises au cours de l'été dernier par le Président de la République. L'Europe mène une action résolue de lutte contre les trafics et d'aide aux Libyens, afin qu'ils se détournent de ce qui est devenu l'économie principale du pays. Il faut impérativement y ajouter des actions à mener vis-à-vis et au bénéfice des pays limitrophes de la Libye. Ce sont les priorités françaises : stabilisation de la région du Sahel, aide aux pays du Sahel, en particulier dans le cadre de la coopération en matière de défense et de sécurité des pays concernés, que l'on appelle le « G5 Sahel » et soutien à l'alliance pour le Sahel, afin d'apporter les moyens de développement et les capacités administratives à ces pays. La France a beaucoup insisté sur cet objectif de soutien accru aux pays du Sahel et il figure en bonne place dans les conclusions du Conseil européen.

Enfin, il faut traiter les causes profondes des migrations, c'est-à-dire soutenir le développement économique et social, en mobilisant toutes les ressources de l'aide au développement. C'est une action de longue haleine, qu'il faut entreprendre de manière résolue avec des instruments nouveaux. C'est ainsi qu'a été créé, sur proposition de la Commission européenne, un Fonds spécial d'investissement pour les pays d'Afrique destiné à financer en particulier des projets et des programmes contribuant directement au développement local dans le but de réduire les mouvements migratoires.

Un dernier élément : dans une gestion cohérente, globale et complète de ces flux migratoires – que nous appelons de nos voeux avec nos partenaires – il y a place également pour un ensemble d'actions propres à réduire l'incitation à la migration irrégulière. Je veux parler ici des retours et des rapatriements vers les pays d'origine des migrants irréguliers, politique qui reste une faiblesse du dispositif européen et de la plupart des États membres.. C'est moins une affaire de moyens que de coopération avec les pays concernés, mais il y a aussi des difficultés juridiques. Il existe un consensus désormais pour mettre l'accent sur cette exigence de retour : si nous voulons privilégier les mouvements d'immigration légale, dissuader l'immigration irrégulière et effectuer une distinction rigoureuse entre les personnes qui peuvent bénéficier d'une protection au titre de l'asile et les autres, il faut qu'il y ait une politique de retour effectif. J'ai senti, lors de ce dernier Conseil européen, qu'il y avait une volonté politique d'aller plus loin dans ce domaine. L'agence Frontex est prête à mettre des moyens à disposition et nous sommes également convenus d'utiliser certains instruments de politique européenne pour y parvenir. Un seul exemple : la politique des visas. L'idée est d'avoir une politique des visas modulée en fonction du degré de coopération du pays concerné en termes de réadmission. C'est une question délicate et sensible, qu'il faut mettre en oeuvre avec beaucoup de tact et de discernement. Une action est en cours vis-à-vis du Bangladesh, par exemple. Il ne s'agit pas de bloquer les visas et d'interdire les mouvements, mais bien de montrer que notre ouverture, notre flexibilité et la rapidité avec laquelle les visas sont accordés, notamment pour des passeports de services ou des passeports diplomatiques, dépendent du degré de coopération manifesté par chaque pays en matière de laissez-passer consulaires et de rapatriement.

Voilà ce que l'on peut dire de ce chapitre migratoire qui a occupé une bonne partie du Conseil européen. Je me permets d'insister sur l'importance de ce sujet dans les perceptions européennes. Je suis convaincu que l'image d'impuissance, d'incapacité et de débordement donnée par l'Europe au plus fort de la crise migratoire a beaucoup contribué au Brexit, ainsi qu'à la défiance entre les Européens et leurs institutions.

Le deuxième sujet traité par le Conseil européen est l'économie numérique, priorité de la présidence estonienne. L'Estonie est l'un des pays les plus connectés d'Europe et s'est fortement mobilisée au cours du semestre pour faire avancer ce chantier. Il y a un consensus sur le fait que l'avenir économique de l'Europe, sa compétitivité, sa place dans la mondialisation dépendent de notre réussite dans la transition numérique de l'économie et de la société. Le Président de la République a souligné le besoin d'une politique globale, qui ne se contente pas de poser le cadre juridique du marché unique du numérique, mais qui mette aussi l'accent sur le rôle des États et des administrations, sur la dimension de recherche et sur la réflexion destinée à la mise en place de structures nouvelles permettant à l'Europe d'être à la pointe de l'innovation. Il a également insisté sur deux sujets sur lesquels les discussions ont été délicates mais qui restent très importants à nos yeux.

Le premier, c'est la cybersécurité. Il s'agit de mettre en oeuvre une politique assurant un équilibre entre l'accès aux données, leur conservation et leur circulation , d'une part, et la protection des libertés et des droits fondamentaux, d'autre part. Nous avons également insisté sur la lutte contre la radicalisation et la propagation de contenus colportant la haine, le racisme ou le terrorisme sur Internet, qui est une préoccupation française de longue date. Nous pensons qu'il y a des actions à mener vis-à-vis des plateformes pour détecter, afin de retirer les contenus problématiques de ce point de vue-là. La conviction française est qu'il faut poursuivre les efforts de conviction nécessaires vis-à-vis des opérateurs, mais que si ceux-ci s'avèrent insuffisants, il ne faudra pas hésiter à mettre en place un cadre réglementaire et prévoir des obligations juridiques. Ces éléments ont été rappelés et figurent dans les conclusions du Conseil européen.

Le deuxième sujet important concerne la fiscalité. Vous connaissez le contexte de sous-fiscalisation des grands opérateurs non Européens de l'Internet, qui constitue une rupture des conditions de concurrence entre les acteurs de l'économie numérique, qu'ils soient nationaux, Européens ou étrangers. C'est aussi une menace pour la capacité des États à financer leurs politiques publiques, en raison de l'évaporation de l'assiette fiscale qui résulte de cette situation et c'est enfin un défi d'équité fiscale, puisque l'on constate que des entreprises caractérisées par une capitalisation massive et une profitabilité très élevée ne paient presque pas d'impôts. Mettre en place une fiscalité adaptée aux acteurs du numérique est une idée qui paraissait très audacieuse, il y a encore un an, ou même six mois, lors du Conseil européen de juin, mais la conviction qu'il faut agir aujourd'hui n'est plus contestée par personne. Le débat a porté en fait sur le niveau pertinent de l'action : cadre européen ou cadre mondial ? Les pays traditionnellement moins enthousiastes vis-à-vis de l'harmonisation fiscale européenne plaident évidemment pour le niveau mondial ou au moins celui de l'OCDE. L'approche française consiste à reconnaître que l'OCDE a certes un rôle important à jouer. Il serait évidemment préférable et souhaitable d'avoir une régulation au niveau mondial impliquant le plus grand nombre de partenaires, mais il n'est pas question d'attendre la conclusion d'une telle démarche multilatérale pour agir au niveau européen. Tout le débat a porté sur l'équilibre entre les deux : nous soutenons les travaux en cours à l'OCDE, mais il faut également initier des travaux européens. Dans cette perspective, la Commission européenne s'est engagée, à notre demande, à formuler une proposition de directive européenne dès le début 2018. J'ajoute que l'intérêt des Européens est d'inspirer le travail de l'OCDE : plus nous aurons avancé au sein de l'Union européenne, plus nous serons en mesure d'exercer une influence sur ce qui est fait à l'OCDE. C'est un débat important qu'il va falloir faire vivre et nourrir. Nous sommes ouverts sur plusieurs options s'agissant de la mise en oeuvre concrète d'une telle fiscalité, qu'il s'agisse de l'assiette ou du taux. L'important est qu'il y ait une volonté de faire avancer les choses, car il serait intolérable financièrement et politiquement, de pérenniser une situation comme celle d'aujourd'hui.

Le troisième sujet concerne la défense. L'enjeu est surtout d'entretenir la dynamique dégagée depuis un an sur l'Europe de la défense qui a toujours été une priorité française et qui le demeure dans le contexte actuel. Deux actions sont aujourd'hui sur la table. La première, qu'on appelle, la coopération structurée permanente, date du Traité de Lisbonne. Nous avions, à l'époque, prévu un outil destiné à permettre aux États membres les plus désireux d'apporter une contribution plus forte en matière de défense, de formuler des engagements à cet égard, de se coordonner et de mettre en place une coopération structurée permanente destinée à leur permettre de participer « aux missions extérieures les plus exigeantes », selon l'expression du traité. Il s'agit d'un levier pour aller plus loin, pour accroître les efforts de défense, la déployabilité et la disponibilité des moyens de défense entre les États les plus capables et les plus désireux de le faire. C'est le processus qui est engagé, sur la base de propositions franco-allemandes élargies progressivement aux partenaires les plus proches. Les engagements sont désormais définis et l'étape suivante consiste dans le lancement formel de la coopération structurée permanente, qui relève d'une décision à la majorité qualifiée au Conseil et qui pourrait être prise d'ici la fin de l'année. Le problème politique est l'équilibre à trouver entre l'ambition qui est au coeur de la démarche et l'inclusivité, c'est-à-dire la prise en compte de l'envie de chacun de participer selon ses moyens. Ce débat nous renvoie à la dialectique « unité – Europe à géométrie variable », mais il va de soi qu'il faut trouver un équilibre sans renoncer à l'objectif prioritaire d'ambition qui fonde la démarche. S'il est souhaitable que le plus grand nombre participe, ce ne peut être au détriment des ambitions du projet. Cet équilibre est à peu près trouvé et il s'agit maintenant de finaliser les textes pour aboutir d'ici la fin de l'année.

Le deuxième thème concerne le Fonds européen de la défense. C'est une proposition de la Commission européenne et il faut rendre hommage au Président Juncker d'avoir réussi à faire naître cette idée au sein d'une Commission européenne qui n'était, au départ, probablement pas majoritairement enthousiaste. De même que la sécurité n'était pas une compétence européenne, l'idée que le budget européen puisse contribuer directement à un objectif de défense a semblé longtemps hétérodoxe et le demeure encore auprès de certains membres du Parlement européen. L'objectif français est d'assurer l'équilibre entre l'avancée de la coopération structurée permanente et l'aboutissement de ce Fonds européen de la défense qui est en cours de négociations entre le Conseil et le Parlement européen. Nous avançons à un bon pas : le Conseil aura une position à la fin de l'année, le Parlement européen un peu plus tard, mais l'objectif est que les premiers projets financés à partir de ce Fonds puissent l'être dès le début 2019.

S'agissant du Brexit, vous avez, Madame la Présidente, parfaitement résumé la situation. Nous sommes encore dans la première phase des négociations. Le cadre des négociations fixé par les « vingt-sept » consistait à dire que le préalable à tout travail sur la relation future entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, c'est le règlement de trois questions de base qui sont essentielles pour la confiance réciproque et un retrait aussi ordonné que possible du Royaume-Uni de l'Union. Ces trois questions sont la situation des personnes, la frontière irlandaise et le solde des comptes britanniques. Ce qui est important, c'est que les conclusions du Conseil européen à vingt-sept expriment un message d'unité : unité dans la confirmation de l'attachement à ce mandat de négociations ; unité dans le constat, pour relever que des « progrès suffisants », – pour reprendre l'expression qui figure dans le mandat de négociation –, n'ont pas été réalisés dans chacun de ces trois domaines ; unité aussi pour exprimer et renouveler leur confiance et leur soutien envers le négociateur unique européen, notre compatriote, M. Michel Barnier ; unité enfin pour exprimer une ouverture calibrée en reconnaissant certaines avancées annoncées par Mme Theresa May dans son discours de Florence. La manière d'encourager Mme May dans la poursuite de ces avancées n'est pas d'accélérer le passage à la deuxième phase des négociations, mais bien de montrer que nous voulons être prêts le jour où les Britanniques auront fait le chemin nécessaire, en commençant dès à présent à travailler, mais exclusivement de manière interne, sur ce que pourrait être le statut futur du Royaume-Uni.

Nous ne sommes pas encore arrivés au terme de la première phase, car les avancées sur les trois sujets précités ne sont pas suffisantes. Sur les citoyens, vous l'avez rappelé, l'enjeu est d'assurer le maintien des droits existants des citoyens européens qui sont au Royaume-Uni et des Britanniques sur le territoire européen, puisque l'on a posé un principe de réciprocité et de symétrie. Il y a eu certaines avancées, en termes de définition du périmètre des droits et de la composition des familles éligibles à ces droits et nous sommes assez proches d'un résultat. En revanche, les garanties associées à l'exercice de ces droits, qu'il faut absolument apporter aux citoyens européens pour en assurer l'effectivité posent problème, car le Royaume-Uni continue à avoir des difficultés avec l'idée que cela ne soit pas le droit britannique qui accorde ces droits mais l'accord de retrait lui-même. Par voie de conséquence, le Royaume-Uni n'accepte pas que la Cour de justice de l'Union européenne soit la seule juridiction compétente pour garantir l'effectivité de ces droits. C'est un point dur pour les Britanniques qui constitue, du point de vue des négociations, une difficulté importante.

Sur la frontière irlandaise, il y a une reconnaissance partagée du problème et la volonté de trouver une solution qui ne passe pas par le rétablissement d'une frontière physique dure, qui risquerait de compromettre les Accords du Vendredi Saint et l'espace de libre circulation qui leur est associé. Mais au-delà de cette évaluation partagée, les Britanniques estiment que c'est à l'Europe de trouver une solution, alors que les Européens estiment que le problème a été créé par le Brexit et qu'il appartient donc au Royaume-Uni de résoudre le problème. Cette situation est très sensible pour les Irlandais. La tentation britannique est de considérer que cette question pourrait être résolue dans le cadre de négociations sur le statut futur. Les « vingt-sept » rejettent cette approche et considèrent que cette question unique appelle un règlement spécifique, dès la première phase des négociations.

Le troisième sujet concerne le financement. L'approche des « vingt-sept » est très simple : le Royaume-Uni a décidé de quitter l'entreprise commune, il lui faut donc solder son compte au moment du départ. Sur cette question, Mme May a fait une avancée en annonçant que le Royaume-Uni paierait sa contribution au budget de l'Union européenne en 2019 et 2020 et ferait en sorte qu'aucun État membre n'ait à supporter plus ou à recevoir moins durant ces années-là du fait du départ du Royaume-Uni. Je rappelle que le départ du Royaume-Uni représente en gros une perte de dix milliards d'euros de recettes nettes. En revanche, le silence britannique est total sur le reste, notamment sur les autres engagements du Royaume-Uni en tant qu'État membre, qui concernent par exemple le paiement des retraites des fonctionnaires ou le solde à liquider, c'est-à-dire les dépenses passées à épurer. Il y a donc un écart considérable entre le chiffre d'une vingtaine de milliards d'euros avancé par le Royaume-Uni et ce que représente l'ensemble des obligations que les « vingt-sept » estiment que le Royaume-Uni devrait acquitter, même si nous nous gardons de mettre en avant des chiffres.