Intervention de Arnaud Danjean

Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, il est légitime que nous rendions compte de nos travaux, adoptés mercredi en conseil de défense et présentés vendredi au président de la République, au Parlement. Nous venons du Sénat ; nous voici devant vous.

Le format de cette audition est peu habituel ; il reflète la collégialité de nos travaux. Le comité de rédaction comprenait dix-huit personnes, et le rapport a bénéficié des apports de chacun. Je les en remercie tous. J'ai eu la satisfaction de constater qu'il existait entre nous une grande liberté de parole ; il y a eu beaucoup de convergences, mais aussi des débats.

Le rapport que nous vous présentons est, je l'espère, relativement complet, même si vous trouverez sûrement des failles, et émettrez des critiques ou des réserves. En tout cas, il a été rédigé avec une grande honnêteté intellectuelle ; tous les membres du comité de rédaction étaient particulièrement compétents, et mon rôle de président a surtout été d'animer les débats et de conduire des entretiens et des auditions, en France comme à l'étranger.

Nous avons travaillé dans un temps très contraint : trois mois, dont les mois d'été. Malgré cela, nous avons pu entendre – ou lire – près de 130 personnes.

Je ne vais pas reprendre devant vous l'intégralité des 321 paragraphes de notre rapport, mais dégager quelques idées-forces.

Nous commençons par décrire le monde dans lequel nos armées devront évoluer, c'est-à-dire la toile de fond sur laquelle s'inscrivent les événements tragiques que nous connaissons, les menaces, les conflits, les tensions. Ce monde que nous décrivons est celui d'un système international durablement instable et incertain.

Ce système international, bâti à la fin de la deuxième guerre mondiale et révisé à la fin de la guerre froide, est aujourd'hui dégradé, affaibli, contourné. Nous allons très rapidement vers un monde nouveau, et cette transition est facteur, en elle-même, d'imprévisibilité.

Le système multilatéral est d'abord fragilisé, à des degrés divers, et selon des modalités différentes, par les États qui en ont été les acteurs principaux : le Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations unies (ONU) ainsi perçu par la Russie comme étant injuste et non conforme à ses intérêts ; par les États-Unis qui le trouvent trop contraignant ; par la Chine qui l'estime obsolète.

Ce système multilatéral est également remis en cause par d'autres États, puissances régionales – n'entendez dans ce terme aucune connotation péjorative – de deuxième ou troisième rang, et qui veulent « s'inviter à la table des grands ». Cette opposition au système international concerne d'ailleurs aussi des organisations qui ne sont pas des États, à l'instar de Daech – dont l'une des premières actions d'éclat, hautement symbolique, a été l'effacement de la frontière irako-syrienne.

Cet affaiblissement du multilatéralisme trouve d'ailleurs une illustration récente dans l'attitude des États-Unis vis-à-vis de l'accord sur le nucléaire avec l'Iran.

Dans ce monde, la manière forte, l'intimidation, l'affirmation militaire décomplexée sont de plus en plus fréquentes et les amortisseurs de crise affaiblis ; les règles du jeu sont plus confuses, et les rapports de force s'expriment souvent de façon brutale, comme méthode de résolution des conflits ou de fixation des termes du dialogue, ce qui est assez nouveau. Les risques en sont accrus.

Ce monde incertain est aussi durablement instable.

Nous connaissons d'abord des menaces sur notre propre sol. Nous sommes très touchés par la menace terroriste djihadiste, incontestablement la plus immédiate, qu'il faut considérer à la fois avec lucidité et détermination, et dont il ne faut surtout pas mésestimer la capacité à durer. Daech échoue militairement en Irak et en Syrie, mais ce phénomène va muter, se reconfigurer et s'étendre à d'autres régions du monde, notamment en Afrique de l'Ouest, mais aussi jusqu'en Asie du Sud-Est. Les modes opératoires vont de l'action militaire très sophistiquée à des attaques menées par des terroristes « inspirés », des individus au mode d'action plus rustique, mais dont je souligne qu'ils agissent en réalité rarement seuls : ils ont des complices pour se procurer des armes, ils ont des complices dans la radicalisation…

Cette menace doit être considérée comme extrêmement sérieuse ; elle ne doit pas faire oublier les menaces terroristes dans d'autres régions du monde, comme le Levant ou la bande sahélo-saharienne, où nous sommes précisément engagés militairement.

Au-delà, l'instabilité est massive et sans doute inédite par le grand nombre de crises que nous connaissons : aux abords immédiats de l'Europe, il y a encore des conflits gelés dans l'ancien espace soviétique ; mais il y a aussi le conflit en Ukraine et que les forces engagées de part et d'autre ainsi que l'ampleur des dommages ne peuvent pas nous permettre de considérer comme gelé.

À ces facteurs objectifs, et face auxquels nos forces sont déployées, s'en ajoutent d'autres, plus divers, que sont, par exemple, les risques de catastrophes naturelles et de pandémies ; l'ampleur et la simultanéité de ces événements peuvent contraindre rudement nos ressources, y compris militaires. L'exemple le plus frappant est intervenu pendant la rédaction du rapport : je pense bien sûr aux ouragans qui ont dévasté les Antilles. Ce sont là des facteurs multiplicateurs de l'intensité des crises.

La deuxième partie du rapport est plus prospective, et permet d'envisager les futures évolutions de la conflictualité et l'avènement d'un environnement sécuritaire plus dur et plus ambigu.

Nous constatons en effet une militarisation accrue de la quasi-totalité des acteurs. Il n'est que de citer la montée en puissance de la Chine, notamment sur le plan naval. Mais la plupart des États dont je disais qu'ils souhaitent s'affirmer sur la scène internationale, au besoin en s'affranchissant du système multilatéral et de ses règles, se réarment de façon massive, et se dotent de capacités inédites. Certains États, y compris proches de nous, ont ainsi acquis des systèmes de « déni d'accès », aérien ou maritime. Cela peut représenter pour nos propres forces une contrainte nouvelle. Et les États ne sont pas seuls concernés : les miliciens houthis sont, par exemple, aujourd'hui capables de déployer des armes balistiques vers l'Arabie saoudite, ou de viser des navires qui circulent dans le golfe Arabo-Persique.

Ce phénomène est très préoccupant, en raison de ses conséquences sur le niveau d'équipement nécessaire à nos propres forces, tant au niveau industriel que technologique ou capacitaire : nos adversaires sont aguerris et ont des capacités matérielles bien réelles, qui seront à l'avenir de plus en plus sophistiquées ; ce ne sont pas des va-nu-pieds sur des pick-up.

Ce monde plus dur, c'est aussi un monde où l'on constate une prolifération, conventionnelle mais aussi nucléaire. La crise nord-coréenne montre combien la prolifération nucléaire continuera de bouleverser les équilibres en place. L'Asie est d'ailleurs une zone qui doit nous préoccuper : elle concentre un nombre de crises potentielles sans doute inégalé, avec beaucoup d'acteurs importants, mais sans architecture de sécurité qui pourrait amortir les chocs. Toute erreur dans la lecture des actes des uns ou des autres peut conduire à une escalade.

Ce durcissement se lit aussi dans de nouveaux domaines.

C'est le cas du cyberespace, espace d'opportunité, mais aussi de vulnérabilité. Les acteurs y sont de plus en plus nombreux, parfois privés voire individuels ; l'absence de normes et de cadre juridique multiplie les problèmes. Nous devons donc nous interroger sur les moyens à mettre en oeuvre.

C'est également le cas de l'espace, qui connaît une véritable arsenalisation. Les acteurs privés, très nombreux, mais aussi la miniaturisation accroissent la compétition et la rendent plus complexe. Nous ne pouvons pas nous en désintéresser ; cela va demander des investissements très importants.

Nous vivons donc dans un monde plus dur, mais aussi plus ambigu. C'est particulièrement le cas dans le cyberespace : il y est toujours très difficile de distinguer les intimidations des agressions, les manoeuvres des individus de celles des États. Les catégories classiques du conflit et des tensions internationales s'estompent. L'extrême difficulté de déterminer l'origine des attaques constitue pour nos forces armées, et pour la communauté du renseignement, un défi majeur : il est impossible de développer une défense appropriée, voire une dissuasion et des répliques offensives, si vous ne pouvez pas identifier qui vous attaque. Il y a eu une prise de conscience tardive, mais des efforts importants ont été consentis et nous disposons maintenant de structures actives. Je ne saurais insister suffisamment sur les dimensions technologiques et industrielles des investissements à réaliser en ce domaine.

Cette plus grande ambiguïté est également visible dans des domaines plus classiquement connus : ainsi, les manoeuvres, les « tests » conduits par certaines puissances sont difficiles à interpréter, ce qui est dangereux. Nous avons tous en tête l'action des bombardiers stratégiques russes à nos frontières, comme des sous-marins russes près de nos côtes. On peut considérer ces actes comme des exercices routiniers ; il y a néanmoins un risque de malentendu, d'incompréhension, et donc d'escalade.

Cette nouvelle ambiguïté touche aussi la doctrine nucléaire. Pendant longtemps, les règles du jeu étaient à peu près partagées par tous et nous avions affaire à des acteurs considérés comme rationnels. Aujourd'hui, la posture, déclaratoire, de certains États dotés laisse entendre que le seuil d'emploi de l'arme nucléaire pourrait être abaissé. Où en est alors le concept de dissuasion nucléaire ? Ces difficultés de lecture du comportement des acteurs ne sont pas sans conséquence pour nos propres postures et nos propres engagements.

Voilà un état des lieux bien sombre. Il nous amène à plaider de façon déterminée pour le renforcement de notre autonomie stratégique. La France ne pourra pas faire face seule à ces menaces, et surtout à des crises simultanées, c'est une évidence ; mais, même en forgeant des coalitions, même en établissant des partenariats, nous devrons garder notre liberté de choix et d'appréciation.

Un modèle d'armée complet et équilibré est à notre sens indispensable. Aucune impasse n'est possible ; la situation internationale ne nous permet évidemment pas de baisser la garde. Toute perte capacitaire ou opérationnelle pourrait avoir des conséquences graves, et serait en outre difficile à réparer par la suite : certaines capacités abandonnées par le Royaume-Uni dans les années 2000 lui font aujourd'hui cruellement défaut. Nous devons éviter une telle situation.

La France doit, sans arrogance, sans suffisance, mais sans complexe, assumer sa singularité stratégique. Il ne s'agit pas là d'un « cocorico » suffisant : il faut constater que nous sommes aujourd'hui – ou serons, après le Brexit – le seul pays européen à la fois membre de l'Union européenne et de l'OTAN, membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, puissance nucléaire, possédant un modèle d'armée complet et agissant. Ce ne sont pas là des paroles creuses ; ce sont des faits.

Notre singularité est connue, reconnue et appréciée de nos partenaires, mais aussi nécessaire à la défense de nos intérêts et à l'établissement de partenariats robustes. Nous ne « ferons pas envie » aux autres si nous réduisons nos ambitions et nos capacités.

Aujourd'hui, le monde est très incertain, et les alliances le sont également – il suffit de se référer aux déclarations du président américain, aux ambiguïtés du régime turc ou des Britanniques engagés dans le Brexit. Ces incertitudes, ces doutes font de la France une sorte de pôle de stabilité. J'ai constaté lors de mes nombreux entretiens à l'étranger que cette dimension relativement nouvelle était reconnue par de nombreux partenaires en Europe et hors d'Europe. Je pense par exemple aux Australiens, aux Japonais, mais aussi à de nombreux Européens qui considèrent la France comme un pays stable sur le plan de sa doctrine et de sa capacité de défense. Dans le moment particulier que nous vivons, notamment sur le plan européen, je pense que nous avons là une carte importante à jouer, mais cela suppose que nous assumions des ambitions et des capacités complètes.

Nous estimons que notre ambition d'autonomie stratégique est totalement compatible et qu'elle s'articule parfaitement avec une ambition européenne. Cette dernière est d'abord synonyme de volontarisme politique. Je travaille sur ces sujets depuis longtemps, j'étais un modeste praticien et, comme certains d'entre vous l'ont fait, je siège au Parlement européen : je ne crois absolument pas aux incantations pour bâtir la défense européenne. Il faut une volonté politique très forte, mais aussi beaucoup de lucidité et de pragmatisme.

Nous sommes parvenus à un bon équilibre dans nos conclusions sur ce sujet. La lucidité, c'est reconnaître que nous ne progresserons pas réellement en matière de défense européenne en quelques semaines, en quelques mois, ni même sans doute en quelques années. Le pragmatisme, c'est reconnaître que nous ne trouverons certainement pas dans le cadre institutionnel actuel les solutions aux défis qui nous sont lancés. Cela ne signifie pas que ce cadre ne nous permet pas d'avancer : le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, par exemple, contient des dispositions extrêmement utiles, encore jamais mises en oeuvre, qui commencent à s'appliquer, comme la coopération structurée permanente. Pour autant, il ne faut pas se leurrer, ce sera long et, même avec beaucoup de volontarisme politique, nous rencontrerons de nombreux obstacles. Il faut donc donner toute leur place à des partenariats bilatéraux.

Je pense à celui qui nous lie au Royaume-Uni. Nous avons des convergences évidentes et nos cultures stratégiques sont très proches – d'une proximité inégalée en Europe. Quelles que soient l'issue et les modalités du Brexit, il nous semble indispensable de conserver une relation forte en matière de défense. Nous estimons également qu'il nous faut travailler davantage avec l'Allemagne. Les divergences restent fortes entre nos deux pays : nos appareils institutionnels politico-militaires sont très différents. Il ne s'agit pas de nier ces différences ni de croire que, dès demain, l'Allemagne sera une France bis en matière d'engagement militaire, mais de voir dans quels domaines nous pouvons avancer ensemble, y compris en matière industrielle. Il est indispensable d'emprunter cette voie si nous voulons progresser au niveau européen et fédérer d'autres acteurs.

Nous ne devons pas négliger les partenariats extra-européens, comme celui noué avec l'Australie sur le plan industriel, opérationnel et stratégique, dans une zone, le Pacifique sud, où la France a des intérêts évidents.

Cette liste n'est pas exhaustive. Ces partenariats gagneront en solidité et en dynamisme dès lors que nous affirmerons nos ambitions et que nous serons fidèles à nos engagements.

La revue stratégique n'avait pas à décrire les contrats opérationnels : le dimensionnement de nos forces fera l'objet de la loi de programmation milliaire (LPM), actuellement en préparation, dont vous débattrez en 2018. Nous en sommes donc restés à la définition d'aptitudes et de rappels des fonctions stratégiques au coeur de notre politique de défense.

Il ne nous a pas semblé pertinent de remettre en question les cinq fonctions stratégiques listées par le Livre blanc de 2013. Connaissance et anticipation, dissuasion, prévention, protection, intervention dessinent une architecture qui reste pertinente et valide pour le fonctionnement de nos armées. Nous avons insisté sur le bon équilibre entre ces fonctions. Il va sans dire que la fonction dissuasion reste la clé de voûte de notre politique de défense, mais nous n'avions pas à nous pencher, en tant que telle, sur cette fonction dont l'importance a été réaffirmée par le président de la République.

Nous avons en revanche délibérément insisté sur la fonction de prévention dans deux dimensions différentes. La première concerne nos prépositionnements outre-mer et à l'étranger, qui ont peut-être été les parents pauvres de certains exercices précédents malgré nos intérêts économiques et maritimes. Une seconde dimension concerne l'amont des zones de crise, car il reste préférable d'éviter l'intervention militaire – cela signifie que l'on a résorbé les crises par d'autres moyens.

J'ai été frappé de constater que les responsables militaires, parfaitement conscients des limites de l'action nos forces face à la complexité des crises actuelles, ont été les premiers à porter ce besoin de renforcer la fonction de prévention. L'approche globale qui articule la diplomatie, le militaire et la politique de développement, est indispensable pour faire face à la complexité et à la simultanéité des crises. Lorsque nous avons à intervenir, nous nous engageons pour plus d'une décennie sur un théâtre dont nous ne maîtrisons pas toute la complexité – nous le constatons aujourd'hui dans la bande sahélo-saharienne où notre engagement restera fort, mais où il est impératif d'opérer un accompagnement dans d'autres dimensions que l'action militaire. Ce choix dénote une nouvelle fois la grande lucidité de notre communauté militaire.

J'en viens à la nécessité de disposer d'une base industrielle et technologique de défense forte sans laquelle nous ne pouvons pas avoir d'ambitions en matière de défense. Des coopérations sont nécessaires selon plusieurs modalités. Il faut toujours bien mesurer, avant d'amorcer une coopération, ce qu'elle peut rapporter et coûter, mais ne pas s'interdire de réfléchir à cette solution. Il existe des modèles européens plus ou moins intégrés qui sont des succès, comme MBDA, entreprise totalement européenne qui préserve aussi totalement les intérêts français. Il n'y a pas d'un côté la coopération qui mettrait en péril notre souveraineté et, de l'autre, le maintien absolu d'une industrie souveraine qui nous renforcerait. Cette vision est assurément fausse. De nombreuses modalités de coopération sont possibles.

Nous concluons notre travail par une liste d'aptitudes opérationnelles qu'il convient de préserver et de renforcer. Nous avons eu en permanence le souci de maintenir un équilibre entre ce qui relève de l'ambition et ce qui est du ressort de la soutenabilité des efforts demandés à nos forces armées. Nous sommes conscients qu'il ne s'agit pas simplement de vouloir et de demander plus. Il faut aussi avoir une lecture réaliste de ce que peuvent faire nos forces armées qui sont extrêmement sollicitées. Je crois que cet équilibre apparaît dans nos recommandations.