Intervention de Amiral Philippe Hello

Je suis très honoré d'être devant vous pour la première fois dans ce contexte, car j'ai eu l'occasion d'intervenir sur des sujets ciblés devant certains d'entre vous. Mes propos liminaires porteront sur la problématique générale des retraites et la justification des particularités du régime de retraite actuel des militaires et non sur le projet de loi instituant un système universel de retraite qui vient d'être déposé au Parlement.

Je suis accompagné du contrôleur des armées Étienne Knapp, mon directeur de projet « retraite », chargé de suivre le futur système universel et sa déclinaison pour les militaires, et par M. Jean-Marc Saez, le numéro deux de la sous-direction des pensions de La Rochelle, qui exécute la pré-liquidation des retraites de tous les personnels du ministère des armées, civils et militaires, ainsi qu'ouvriers d'État.

Le dispositif est actuellement régi par quatre dispositifs juridiques.

Le code de la défense met en perspective la singularité militaire que vient d'évoquer la présidente de la commission mais il ne traite pas spécifiquement des pensions. Il régit cependant les limites d'âge et de durée des services qui constituent des paramètres de départ à la retraite.

Le code des pensions civiles et militaires de retraite est un document fondamental énonçant les règles de départ en retraite pour les militaires et pour les fonctionnaires civils, tout en en distinguant ce qui leur est commun et ce qui leur est différent. J'y reviendrai.

Le code des pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre (CPMIVG), qui date de la Première Guerre mondiale et a été actualisé, contient les barèmes d'invalidité liée au service ou de victimes de guerre ou d'attentat, puisque les victimes de terrorisme y sont intégrées.

Le dernier est le code de la sécurité sociale, auquel nous nous référons très marginalement. Dans la mesure où il prévoit les règles d'invalidité civile et de prestations sociales, il impacte nos modes de rémunération et de pension. Demain ce code accueillera le régime universel de retraite. Nous y trouverons, pour les nouveaux entrants, les dispositions afférentes.

En tant que directeur des ressources humaines du ministère, j'ai l'autorité hiérarchique sur la sous-direction de pensions et une autorité fonctionnelle sur de nombreux pans des métiers des ressources humaines, en particulier les chaînes fonctionnelles de mise en oeuvre des pensions des gestionnaires d'armée des directions et services du ministère, c'est-à-dire de tous les corps militaires.

Depuis quatre ans, sans savoir qu'interviendrait une réforme des retraites, nous avons entrepris un travail approfondi d'harmonisation de nos dispositions réglementaires, de fiabilisation de nos données, d'homogénéisation des procédures, qui nous permettra d'intégrer le service des retraites de l'État. Depuis le début de l'année, nous avons ainsi engagé un processus d'intégration totalement sécurisé et consolidé de l'ensemble de nos dispositifs de retraite qui devrait s'achever à la fin de l'année. C'est un facteur de confiance pour l'arrivée du système universel de retraite.

Avant d'aborder les spécificités de la pension militaire, je fournirai un éclairage sur leur environnement financier.

En 2018, nous avons servi environ 9,7 milliards d'euros de pension aux personnels militaires. Un compte d'affectation spécial comportant les dépenses et les recettes des régimes des fonctionnaires et des militaires est alimenté par les retenues salariales, les contributions des employeurs et une contribution de l'État employeur versé par le ministère employeur à partir du T2 de la masse salariale. Le montant du compte d'affectation spécial pour le personnel militaire est de l'ordre de 6,6 milliards d'euros.

Les pensions militaires ont un coût pour l'employeur très différent de celui des fonctionnaires. Les taux de contribution des employeurs sont différents. La contribution des employeurs pour les fonctionnaires représente 74,28 %, contre 126 % pour les militaires. Pour 2020, les retenues pour pension des employés, donc des militaires, sont de 11,10 %. Ce chiffre a augmenté régulièrement pour rallier le taux du privé.

J'en viens aux dispositifs de pension.

Le code de la défense définit la condition militaire, interaction entre les obligations et sujétions propres à l'état militaire et les garanties et compensations apportées par la nation, incluant des aspects statutaires, indiciaires et indemnitaires de nature à renforcer l'attractivité de la profession et à influencer les parcours, le moral, les conditions de vie. Il concerne aussi l'environnement professionnel des militaires, le soutien aux malades, aux blessés et aux familles, ainsi que les conditions de départ, sujet particulièrement important pour les militaires, dont les flux d'entrée et de sortie sont significatifs – j'y reviendrai.

Je ne rappellerai pas les obligations et sujétions exorbitantes. Si beaucoup d'autres fonctionnaires en ont, seuls les militaires doivent en appliquer tout le catalogue, qu'il s'agisse du devoir de réserve, des restrictions d'éligibilité, des interdictions de grève et de syndicat, de la discipline ou de la disponibilité en tout temps et en tout lieu. Il n'y a pas d'heures supplémentaires ni de 35 heures. La mobilité professionnelle et géographique est réelle. On ne peut pas choisir, on va là où sont les besoins de missions, d'emplois et de compétences. Les servitudes peuvent aller jusqu'au sacrifice suprême, mais au-delà des grands mots, il s'agit d'un état d'esprit permanent de réactivité, d'envie de gagner et de remplir la mission, qui passe avant tout. C'est, à mon sens, essentiel, et il convient de ne pas le fragiliser.

L'obligation d'efficience opérationnelle maximale procède de facteurs de ressources humaines. L'un des principaux est la présence de jeunes, non seulement pour porter le sac, mais aussi parce qu'il faut des conditions morales, une certaine forme d'audace, parce qu'au moment de l'engagement ils ont moins d'attaches familiales et qu'ils sont à l'aise avec les nouvelles technologies. Il faut aussi de la sélectivité. Elle intervient tout au long de la carrière, au fil de la montée de l'escalier social, grâce à un potentiel de progression, en vue de maîtriser, in fine, au plus haut niveau, l'ensemble des systèmes de force. Cela suppose un modèle pyramidal dans lequel l'employabilité détermine si on reste ou on ne reste pas dans le dispositif. Le flux n'est pas seulement global, il est aussi discriminant car il choisit les personnes. Pour ce faire, elles sont placées dans une situation où la logique de flux interagit fortement avec la condition militaire, puisqu'elle induit une précarité de contrat – les deux tiers des personnels sont contractuels -, et une précarité de carrière. On n'est jamais sûr d'être promu ; il n'y a pas de critère d'ancienneté, il y a des créneaux imposés. Si on n'a pas le temps de les franchir, on ne passera jamais, il faudra partir et on sera incité à le faire.

Les niveaux de rémunération sont trop peu flexibles pour faire partie des leviers utilisables par la direction des ressources humaines, parce que nous sommes, comme tout le monde, tributaires des règles de contraintes budgétaires et interministérielles. La rémunération est donc insuffisante pour moduler les départs ou au contraire retenir d'autres personnels. En outre, le devoir de mobilité dégrade les rémunérations. Les revenus des ménages de militaires sont statistiquement plus faibles que ceux des autres. L'obligation de mobilité contraint le conjoint soit à suivre, soit à rester sur le lieu d'origine, ce qui induit des coûts supplémentaires. On estime que le revenu moyen des ménages des militaires est inférieur de 20 % à 30 % à celui des ménages français.

Les carrières militaires sont assez courtes. Les gens ne choisissent pas toujours de partir. Quand ils partent, le niveau des pensions n'est peut-être pas insuffisant mais il est insuffisant pour faire vivre une famille. Il faut donc, la plupart du temps, un deuxième emploi jusqu'à l'âge légal de 62 ans.

Cette logique de flux, très différente des logiques de stock en vigueur dans la fonction publique ou même dans les catégories d'actifs civils, conduit à utiliser les pensions militaires comme levier de ressources humaines, de manière à structurer le modèle d'armée et ses capacités grâce à des jalons : jalons de départ en pension à liquidation immédiate, assez tôt dans la carrière pour certains d'entre eux. La pension est une forme de rémunération différée complémentaire compensant les contraintes déjà évoquées et l'incertitude générale de vie et de carrière dans un contexte lui-même incertain du point de vue physique, moral, technique et juridique, dès le temps de paix. On manipule des objets qui ne sont pas anodins.

De mon point de vue, un système de pension ne doit pas être une assurance vieillesse. D'ailleurs, l'article 55 du code des pensions civiles et militaires précise qu'il ne faut pas assimiler la pension militaire à un avantage vieillesse. Des personnels qui quittent après 17 et 27 ans de service doivent reprendre une activité ultérieure. La pension d'un militaire du rang qui part après 17 ans de service est, dans le meilleur des cas, de l'ordre de 600 à 700 euros, ce qui ne suffit pas pour vivre. Il faut occuper un deuxième emploi et cotiser de nouveau.

Le départ anticipé des militaires intervient pour des raisons de sélection et de flux et non de pénibilité. Je ne veux surtout pas parler de pénibilité pour les militaires, de crainte de remettre en question l'état d'esprit que j'évoquais en préambule. Je ne veux pas cartographier les métiers, dire ce qui est pénible et ce qui l'est moins. Cela pourrait créer un état d'esprit de monétisation du métier après la monétisation du temps, antinomique de la volonté de disponibilité et de réactivité. Le niveau de rémunération des pensions doit apporter une forme de sécurisation de l'avenir pour permettre d'envisager sereinement les exigences de l'engagement présent.

Puisque nous nous orientons vers un système universel de retraite, que pouvons-nous en attendre ? D'abord, ce dispositif doit permettre au ministère des armées d'anticiper et de maîtriser ses évolutions, de manière à adapter, si nécessaire, ses leviers RH à l'efficacité opérationnelle recherchée. Il faut que nous ayons la main sur les décisions à prendre pour le futur système. Ensuite, les carrières étant par essence très courtes, nous devons paradoxalement fidéliser le plus possible les gens jusqu'aux jalons. Je pense aux seniors qui encadrent les militaires dont il faut fidéliser jusqu'au bout les meilleurs. Il faut aussi disposer d'un système lisible et équitable d'attribution de majorations ou de bonifications, afin de primer non seulement l'engagement opérationnel, donc l'éloignement, la disponibilité et le risque, mais aussi les sujétions particulières. Enfin, le mécanisme de financement doit distinguer clairement ce qui relève des contributions des employés, des contributions de l'employeur et de la solidarité nationale.

J'évoquerai maintenant les règles spécifiques actuelles des militaires, en commençant par celles qu'ils partagent avec les fonctionnaires.

Le droit à pension est ouvert dès deux ans de service. Ce n'est pas un droit à liquidation, mais toute personne qui fait deux ans de service dans les armées capitalise une capacité à disposer d'une pension dans le futur.

Comme les fonctionnaires, les militaires voient la progression du nombre de trimestres minimum requis. Il est passé de 166 en 2017 à 172 en 2032, soit 43 ans de cotisation.

Les pensions sont calculées en fonction de l'indice détenu pendant les six derniers mois, avec un taux maximal de 75 %, hors bonifications spécifiques.

Nous partageons avec les fonctionnaires certaines bonifications ou majorations familiales et certaines modalités de décote en cas de carrière incomplète.

Depuis 2010, il existe un minimum garanti sous conditions. D'un montant de 670 euros, il concerne principalement des personnes radiées au titre de l'invalidité ou du handicap.

Le droit à réversion est acquis sans aucune condition d'âge ou de ressources aux conjoints survivants, aux ex-conjoints et aux orphelins de moins de 21 ans. Le montant de réversion de retraite est égal à 50 % des droits.

Les bonifications correspondent à des trimestres supplémentaires qui viennent s'ajouter gratuitement aux années de service. Dans le cas des militaires, le taux maximal de liquidation de 75 % peut être haussé de 5 % et porté à 80 %.

La majoration de pension familiale pour un parent de trois enfants est aujourd'hui de 10 %. À ces 10 % pour chaque enfant supplémentaire s'ajoutent 5 %, dans la limite de 100 % de la solde de base indiciaire.

Enfin, nous partageons avec les catégories d'actifs civils – pompiers, policiers et pénitentiaires – une décote pour carrière longue lorsque nous sommes admis à la retraite à 52 ans et que notre limite d'âge est fixée à 57 ans. Elle correspond à 5 % de moins de pension par année supplémentaire si l'on se réfère à l'âge de départ. Plafonnée à vingt trimestres, elle ne peut pas dépasser 25 % du niveau de la pension.

Parmi les règles spécifiques aux seuls militaires, il y a le fait de partir très tôt avec les pensions à liquidation immédiate après 17 ans de service effectif pour des militaires non-officiers, après 20 ans pour des officiers sous contrat et après 27 ans pour des officiers de carrière.

Il existe également un droit au bénéfice différé d'une pension versée à l'âge de 52 ans pour un militaire qui partirait après 15 ans de service mais avant d'avoir un droit à pension à liquidation immédiate. Ce dispositif n'a pas vocation à perdurer dans le futur système universel.

La bonification du cinquième de temps est la majoration d'un an de chaque tranche de cinq années de service à compter de 17 ans de service et pendant les 25 premières années de service seulement. Ce dispositif est partagé avec des catégories actives. Les personnels civils cotisent pour cette bonification contrairement aux militaires. Cette bonification est dégressive à partir de 60 ans et annulée après 62 ans.

À cela s'ajoutent les bénéfices de campagne attribués en majeure partie aux militaires mais dont certains peuvent aussi profiter à des fonctionnaires, notamment les résidents à l'étranger, les magistrats, certains ouvriers d'État. Il faut avoir accompli quinze ans de services effectifs. Ils sont fonction de la nature du territoire et de la durée de la campagne. On y trouve les opérations extérieures, les opérations de guerre, la captivité, les campagnes outre-mer, le service en Corse, pour la gendarmerie, et les conditions d'embarquement sur les navires.

Des bonifications pour l'exécution de services aériens et de services sous-marins commandés sont également attribuées après quinze ans de service effectif.

Une décote pour carrières courtes s'applique aux pensions à liquidation immédiate à 17, 20 et 27 ans. Pour ne pas être décoté de 1,25 % par an, il faut avoir fait dix trimestres supplémentaires en service.

Les militaires ont la possibilité d'acquérir de nouveaux droits à retraite dans le civil après avoir liquidé la pension militaire de retraite. Ils peuvent cumuler la retraite militaire avec la rémunération issue de la reprise d'activité dans le civil.

Les gendarmes et les pompiers militaires bénéficient de deux petits dispositifs spécifiques. Les gendarmes bénéficient d'une indemnité de sujétion spéciale de police qui leur permet, sous réserve d'une surcotisation salariale, de bénéficier d'une augmentation de l'indice de liquidation terminal de la pension. Pour ce qui est des brigades de pompiers militaires de Marseille et de Paris, ils peuvent, après avoir atteint quinze ans de services, pour les officiers, ou dix années, pour les militaires du rang, augmenter d'un supplément de 0,5 % de la solde leur pension chaque année, sans pouvoir excéder le montant maximal de liquidation de la pension.

Dans le cas d'invalidité ou d'infirmité, le dispositif spécifique prévoit que, hors service, en cas d'inaptitude, une pension militaire de retraite est servie à un niveau minimal pour infirmité, comme pour les fonctionnaires civils. Si le degré d'infirmité est supérieur à 60 %, le montant de la pension militaire de retraite ne peut être inférieur à 50 % de la solde de base. Si l'infirmité est imputable au service, le militaire a droit à une pension militaire d'invalidité fixée dans le fameux code des pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre (CPMIVG) cité en préambule, dès lors que le taux d'invalidité est suffisant. Si les infirmités résultent de blessures de guerre, d'un attentat, d'une lutte dans l'exercice des fonctions ou d'un acte de dévouement, le montant total de la retraite peut atteindre 80 % de la solde de base. En cas de décès, il est possible d'atteindre jusqu'à 100 % de la solde de base.

Tels sont les droits spécifiques à l'ensemble de la communauté militaire.

Je terminerai en évoquant la modernisation de la chaîne des pensions. Fin 2020, nous aurons entièrement intégré les personnels du ministère, militaires et civils, dans le Service des retraites de l'État, qui, juridiquement, sera entièrement responsable du processus de demande directe de pension, d'une partie de la relation à l'usager et de l'entretien des comptes individuels de retraite.

Tout cela est dématérialisé sur l'espace numérique sécurisé de l'agent public dont le ministère des armées a été le précurseur avec une offre de services en ligne sur laquelle nous avons testé le dispositif depuis 2015.

Nous conserverons néanmoins, en tant que ministère des armées, un rôle important dans la gestion des retraites. Au sein de l'État, nous sommes le deuxième employeur. Militaires et civils confondus, nous avons quelque 400 000 comptes individuels de retraite sur les 2,2 millions de comptes de fonctionnaires de l'État, ce qui représente environ 330 000 militaires. Nous représentons près de 30 % des départs en retraite de l'État, auxquels la logique à flux des militaires contribue beaucoup. Quelque 12 000 militaires partent chaque année sur les 57 000 départs de fonctionnaires.

Lorsque nous aurons entièrement basculé, fin 2020, dans le nouveau dispositif, nous continuerons à sécuriser les comptes de retraite pour 60 % des personnels, parce que le flux de militaires nécessite que nous puissions directement les mettre à jour. Mais nous avons considérablement réduit les délais de traitement. Grâce au nouveau dispositif, nous traitons une retraite en 45 jours, contre 126 jours il y a deux ans.

La chaîne des pensions a été entièrement modernisée. Elle dispose maintenant d'un système robuste de fiabilisation des comptes. Elle va déployer un nouveau système d'information en trois vagues d'ici 2022 pour traiter l'invalidité civile, l'invalidité militaire, tout ce qui concerne les retraites et services en ligne et le conseil aux administrés.

Nous allons conférer à la sous-direction des pensions le statut de service à compétence nationale pour qu'elle ait une autonomie budgétaire et de décision et réponde ainsi aux enjeux de la réforme systémique qui arrive. Le service des pensions sera regroupé sur un site unique doté d'une numérisation ultramoderne des archives qui achèvera l'optimisation de cette chaîne.

En conclusion, le système des pensions militaires tient compte des spécificités de notre métier des armes. Ces spécificités militaires nécessitent des adaptations dans le futur système universel afin que la gestion des flux de ressources humaines reste le gage du respect du contrat opérationnel et que nous ayons la main sur ses évolutions. Le ministère des armées et le conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) souhaitent être étroitement associés aux déclinaisons de tous les textes – ordonnances, décrets, arrêtés – qui seront publiés à l'avenir.

Nous avons mis en oeuvre, ces dernières années, beaucoup d'améliorations de notre processus de liquidation des pensions. Nous l'avons sécurisé, simplifié, accéléré. Forts de ces améliorations, nous sommes sereins sur le plan technique quant à la mise en place du futur système universel de retraite.