Jean-Pierre Vigier
Question N° 5555 au Ministère de la cohésion des territoires

Question soumise le 20 février 2018

M. Jean-Pierre Vigier interroge M. le ministre d'État, ministre de l'intérieur, pour lui demander de lui indiquer quel est, en 2017, le montant moyen de la dotation globale de fonctionnement par habitant pour les différentes strates de communes. Il l'appelle à faire étudier par ses services les conditions dans lesquelles une réforme de la dotation globale de fonctionnement pourrait être conduite afin de mieux satisfaire à l'objectif de développement équilibré des territoires. Il lui rappelle, en particulier, que si les grandes villes ont des charges de centralité, les villages ont, eux, des charges de ruralité : il est indispensable que la dotation globale de fonctionnement par habitant en tienne compte de manière beaucoup plus équitable qu'aujourd'hui. Il lui demande quelle est la position du Gouvernement sur ce sujet.

Réponse émise le 18 décembre 2018

En 2018, les communes ont perçu en moyenne 164 euros de dotation globale de fonctionnement (DGF) par habitant. Il existe cependant des écarts très significatifs d'attribution entre les communes, certaines d'entre elles ne percevant plus du tout de DGF (380 communes en 2018), d'autres bénéficiant d'un soutien très important, parfois supérieur à 500 euros par habitant (192 communes en 2018). Globalement, les communes dont la population est la plus importante perçoivent une dotation par habitant plus élevée que les autres. Les montants attribués sont les suivants :

Ces différences traduisent l'augmentation des charges des communes en fonction de leur population. Une étude de la direction générale des collectivités locales publiée en janvier 2017 montre en effet que les communes de moins de 100 habitants affichent un niveau de dépenses réelles de fonctionnement de 913 euros par habitant quand les communes de plus de 100 000 habitants assument, en moyenne, 1 709 euros de dépenses réelles de fonctionnement par habitant. Par ailleurs, comme l'indique un rapport de la Cour des comptes consacré aux concours financiers de l'État et aux disparités de dépenses des communes et de leurs groupements et publié en octobre 2016, les charges d'une commune s'expliquent à 30 % par le nombre d'actifs au lieu d'emploi et à 11 % par la population de la collectivité. Il s'agit, dans un cas comme dans l'autre, de charges liées à la « centralité » : quand une collectivité a une population importante, les équipements et services publics qu'elle finance profitent généralement à un territoire plus large, englobant notamment les petites communes des environs. Ces charges de centralité sont prises en compte dans le calcul de la dotation forfaitaire : l'évolution annuelle de la population de la commune fait l'objet d'une actualisation par un montant de 64,46 euros par habitant (quand la population est égale ou inférieure à 500 habitants) à 128,93 euros par habitant (quand la population est égale ou supérieure à 200 000 habitants). Il est également tenu compte de ces charges de centralité dans le calcul de la fraction « bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR), attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants regroupant au moins 15 % de la population de l'ancien canton, ou ayant la qualité d'ancien chef-lieu de canton ou de siège de bureau centralisateur, ainsi qu'aux chefs-lieux d'arrondissement de 10 000 à 20 000 habitants. Les 4 185 communes rurales éligibles à cette dotation bénéficient en moyenne d'attributions au titre des dotations de péréquation nettement supérieures à la moyenne nationale (92 euros par habitant en moyenne contre 63 euros par habitant au niveau national). Les mécanismes visant à tenir compte des charges de centralité ne permettent pas d'expliquer l'ensemble des inégalités d'attribution. Celles-ci sont pour partie liées au profil des communes, c'est-à-dire à leurs indicateurs physiques, financiers et socio-économiques, les modalités de répartition des dotations de péréquation permettant aux communes dont les ressources sont peu élevées ou qui assument des charges lourdes, de bénéficier d'attributions plus élevées que les autres. Ainsi, les communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine (DSU) perçoivent une DGF de 221 euros par habitant en moyenne en 2018. De même, les communes éligibles à la fraction « cible » de la DSR ont reçu environ 213 euros par habitant en 2018. Les différences d'attribution peuvent également résulter de la consolidation, au sein de la DGF, de composantes figées reflétant la situation de la commune une année donnée, et pérennisées depuis. C'est notamment le cas du « complément de garantie » mis en place pour que chaque commune retrouve en 2005 le montant de la dotation forfaitaire perçue en 2004. Intégré au sein de la dotation forfaitaire, et écrêté à compter de 2009, ce complément de garantie contribue à figer aujourd'hui encore des écarts historiques de dotation qui ne correspondent plus à la réalité des écarts de richesse. Ainsi, en 2014, les communes percevaient en moyenne 67 euros de complément de garantie par habitant, ce dernier étant principalement réparti au bénéfice des communes de plus de 200 000 habitants (108 euros par habitant), plutôt qu'au profit des communes de moins de 500 habitants (55 euros par habitant). C'est ce qui explique en grande partie que les montants de dotation forfaitaire soient situés entre 85 euros et 100 euros par habitant dans les strates des communes de moins de 15 000 habitants, et entre 104 euros et 144 euros par habitant dans les strates des communes de plus de 15 000 habitants. En revanche, une analyse consolidée au niveau de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) des attributions perçues par les communes montre que les communes appartenant à un groupement de moins de 10 000 habitants ont perçu en moyenne 204 euros de DGF par habitant en 2018, contre 174 euros par habitant en moyenne pour les communes des EPCI de plus de 150 000 habitants, à l'exclusion des communes appartenant à la Métropole du Grand Paris (et 161 euros par habitant en tenant compte de cette métropole). Conformément aux déclarations du président de la République, une reflexion va être lancée dès 2019 sur une réforme des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Il sera nécessaire d'associer le Parlement, le comité des finances locales et les associations d'élus à la concertation, qui devra notamment tenir compte de la refonte de la fiscalité locale dont les contours seront définis au cours du premier semestre 2019.