Intervention de Christian Charpy

Je précise que nous n'avons à ma connaissance l'un et l'autre aucun intérêt particulier qui entacherait notre jugement et nos propos.

Le référé que vous avez cité et les observations définitives sur ce rapport que nous avons publiées hier sont le fruit d'une enquête conduite par cinq des chambres de la Cour des comptes et pilotée par Marc Fosseux, qui en était le rapporteur général. Nous nous sommes appuyés sur un certain nombre de rapports, notamment un rapport sur le rôle de la Caisse des dépôts et consignations dans la mise en œuvre du PIA, un rapport sur les véhicules et transports du futur de la deuxième chambre de la Cour des comptes encore non publié, un rapport sur les laboratoires et équipements d'excellence, un rapport sur le Secrétariat général pour l'investissement (SGPI) et un rapport sur la mise en œuvre du plan d'investissement dans les compétences (PIC) ayant donné lieu à la publication d'un référé en avril 2020. Nous nous sommes également appuyés sur d'autres travaux, tels que ceux de la première chambre de la Cour des comptes sur le PIA numérique en 2020 et le rapport sur les politiques en faveur de l'innovation demandé par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale rendu en mars 2021, ainsi que sur des travaux effectués dans le cadre du plan d'investissement pour l'Europe, dit « plan Juncker », réalisés également par Marc Fosseux et ayant abouti à la publication d'un référé.

Voici nos constats principaux et nos remarques sur le PIA.

Depuis 2010, nous observons que le PIA, dans ses trois versions successives – nous n'avons pas examiné la quatrième version dans le cadre de ce rapport – a permis une mobilisation de moyens importants dans le cadre d'une gestion budgétaire initialement dérogatoire, cadre critiqué par la Cour des comptes pour être ensuite ajusté et ne posant plus aujourd'hui de difficulté particulière.

Les priorités définies dans le rapport « Investir pour l'avenir : priorités stratégiques d'investissement et emprunt national » de MM. Alain Juppé et Michel Rocard remis à la présidence de la République le 19 novembre 2009, dit rapport « Juppé-Rocard », ont été dans l'ensemble respectées. Pour rappel, elles concernaient la recherche et l'enseignement supérieur, l'innovation en entreprise, les réseaux numériques, la diffusion numérique dans les usages techniques et sociaux et la transition écologique, notamment dans les lieux d'habitat et les transports.

Le Grand plan d'investissement (GPI), engagé en 2018, a intégré le PIA 3 et a ensuite été lui-même intégré au plan de relance, ce qui peut susciter des confusions. Ceci a permis la mobilisation de moyens complémentaires dans un cadre budgétaire de droit commun pour certains des crédits budgétaires, concernant notamment le PIC. Le contrôle parlementaire a été plutôt renforcé, même si des améliorations nous apparaissent encore nécessaires, en particulier sur la question des investissements en fonds propres, sur l'appréciation des impacts mesurables du PIA sur le bilan de l'État ainsi que sur les effets réels du PIA.

Il existe, en dehors du PIA, d'autres programmes de soutien à l'investissement que celui-ci a en partie inspirés, ce qui a pu contribuer à effacer sa spécificité et à diluer quelque peu la notion d'investissement stratégique. La plupart de ces plans poursuivent en effet des objectifs très proches, mobilisent des moyens qui s'empilent les uns sur les autres et s'appuient sur des opérateurs en général identiques : la Caisse des dépôts et consignations, la Banque publique d'investissement (Bpifrance), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Il en résulte parfois une réelle difficulté pour appréhender l'ensemble des moyens consacrés à une action donnée, ce qui peut conduire à accorder moins d'importance dans les discussions et les suivis budgétaires aux préoccupations des ministères et aux crédits budgétaires de droit commun. Nous nous préoccupons particulièrement de la distinction entre ce qui relève d'une politique d'investissement ordinaire et ce qui relève d'une politique d'investissement exceptionnel.

Nous considérons que le pilotage est plutôt bien assuré par le SGPI, qui a succédé au Commissariat général à l'investissement. Ce pilotage est assez souple. Les opérateurs chargés de la mise en œuvre du PIA ont désormais acquis un savoir-faire, qu'il convient sans doute de capitaliser, et dont il faudrait surtout assurer la transition vers les administrations qui, au terme des conventions, devront prendre en charge le dispositif. Lorsqu'un opérateur du PIA dispose d'une compétence spécifique, comme l'ADEME, on considère que le suivi et le pilotage sont assez efficaces, comme a pu le montrer la montée en puissance des programmes « Laboratoires d'excellence » (LabEx) et « Équipements d'excellence » (EquipEx) s'agissant de l'ADEME ou de l'Agence nationale de la recherche (ANR).

Les investissements en fonds propres nous paraissent insuffisamment suivis. Une amélioration serait nécessaire à ce niveau, notamment par la présentation plus rigoureuse d'informations homogènes. De manière générale, nous considérons comme positif le renforcement du rôle du comité de surveillance des investissements d'avenir dans le cadre de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

Il est clair que le PIA génère un réel effet d'entraînement sur d'autres financements publics et privés. Cependant, nous considérons que l'effet de levier de financement affiché doit être relativisé dans la mesure où de nombreux cofinancements, présentés comme privés, proviennent en fait d'institutions financières publiques.

Le PIA a vraisemblablement joué un rôle de catalyseur d'énergies. C'est surtout le cas dans le monde de la recherche, mais aussi, de façon moins évidente, dans certains domaines industriels comme les transports. Il n'a toutefois pas permis de régler certaines difficultés structurelles pour lesquelles les réponses ne résident pas seulement dans un apport de financement, mais également dans des actions plus profondes, par exemple en matière de structuration de filières ou de formation.

Perfectionner le PIA passe selon nous par une amélioration de son suivi et de son pilotage, aujourd'hui encore trop marqués par une approche administrative et budgétaire et insuffisamment par des outils de performance et de contrôle interne. Nous sommes par conséquent très favorables à la création d'outils d'évaluation, de même que nous estimons nécessaire de suivre et de retracer l'impact des PIA sur l'actif de la Nation afin de vérifier si celui-ci a une incidence sur la croissance effective et potentielle.

Nous avons donc proposé quelques orientations dans notre référé.

La première de ces propositions serait de renforcer l'évaluation qui, bien qu'inscrite dès le départ au cœur des PIA, reste encore partielle et inégale. Inégale selon les actions et les opérateurs, malgré des recommandations formulées sur ce point par la Cour des comptes, notamment dans son rapport de décembre 2015 sur le PIA. Nous sommes conscients que les tâches d'évaluations sont malaisées, surtout lorsque les actions sont encore loin d'être achevées. Il n'en demeure pas moins que compte tenu de l'ampleur des financements mobilisés, à savoir 57 milliards d'euros sur l'ensemble de la période hors PIA 4, l'évaluation est indispensable. Nous avons certes reçu des évaluations ex ante au moment de l'instruction, à mi-parcours dans certains cas, comme pour les programmes LabEx et EquipEx, mais il est nécessaire de généraliser les évaluations à mi-parcours, notamment parce que les projets s'avèrent souvent plus longs qu'on ne le pense et peuvent nécessiter des réorientations en cas d'échec. En effet, les investissements d'avenir ne se soldent pas systématiquement par des succès sinon nous ne serions pas sur des secteurs porteurs. L'effet du PIA comme du GPI sur le niveau d'investissement de l'État reste difficilement perceptible. Il sera probablement au final assez faible. Nous n'avons pas bien su apprécier les effets macroéconomiques du PIA. Cette tâche est en effet plutôt délicate, dans la mesure où le PIA s'ajoute à d'autres dispositifs comme des subventions ou des mesures fiscales et réglementaires. La plupart des évaluations rendues étaient donc d'ordre microéconomique et par conséquent rarement généralisables. En dépit de ces difficultés, il nous semble vraiment indispensable d'évaluer davantage et de s'appuyer sur les travaux du Comité de surveillance des investissements d'avenir, dont le rapport établi en 2019 était particulièrement éclairant.

La deuxième orientation consisterait à préciser davantage le rôle du PIA dans la stratégie globale d'investissement de l'État et de conforter les fonctions stratégiques du SGPI. Les gouvernements successifs, quelle que soit leur appartenance politique, ont fait le choix de poursuivre le PIA, mettant en œuvre en parallèle de nouveaux dispositifs quand de nombreuses actions du PIA n'étaient pas encore achevées. Il n'appartient pas à la Cour des comptes de se prononcer sur l'opportunité de ces choix. Cependant, selon nous, il apparaît nécessaire de disposer d'une stratégie claire, ce qui n'est pas complètement le cas aujourd'hui. S'agissant du PIA lui-même, nous devons dès à présent anticiper la question de sa réintégration dans les politiques d'investissement de droit commun. La réflexion doit également porter sur l'articulation du PIA avec les autres programmes nationaux d'investissement : le GPI, le Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII), outil difficile à appréhender et dont la Cour a demandé à plusieurs reprises la rebudgétisation, ou encore le plan « France 2030 », que nous n'avons pas encore examiné. L'articulation avec l'ensemble des dispositifs mis en œuvre à l'échelle européenne doit également être examinée à travers le plan d'investissement pour l'Europe (« plan Juncker ») et le programme InvestEU. La similitude des visées stratégiques propres à l'ensemble de ces plans engendre des problèmes de cohérence et d'affichage qu'il convient de traiter.

Plus largement, la réflexion doit s'engager sur la stratégie globale d'investissement de l'État. La notion d'investissement stratégique, considérée comme vertueuse par principe, risque en effet de se diluer si la poursuite du PIA et la juxtaposition de nouveaux plans ne sont pas précédées par la définition d'une doctrine globale d'investissement. De notre point de vue, certaines évolutions positives ont été amorcées. Il s'agit notamment de la création du comité interministériel de l'innovation, présidé par le Premier ministre. De même, le fait que le comité de surveillance des investissements d'avenir se soit vu accorder des missions supplémentaires telles que le conseil du gouvernement sur les choix d'investissement nous paraît favorable. Cependant, dans une période marquée à la fois par un besoin d'investissement et par une situation dégradée des finances publiques, on redoute un risque important de voir se poursuivre deux tendances à l'œuvre aujourd'hui : la prolongation du PIA d'une part et le développement parallèle d'outils nouveaux nationaux et européens de soutien à l'investissement, d'autre part. Ce double mouvement fait peser un risque sur la cohérence globale de l'action publique, sur l'adéquation aux priorités collectives du pays et sur l'efficience de l'effort financier consenti par la collectivité nationale en matière d'investissement. Pour nous en prémunir, il nous semble nécessaire que soit adoptée une approche plus stratégique et plus globale de la politique de soutien aux investissements, qui s'appuierait notamment sur les dix années de mise en œuvre du PIA et sur les enseignements que l'on peut en tirer, afin d'adapter la politique de gouvernance et de choisir judicieusement les instruments financiers de diverses natures à mobiliser.