Intervention de Michel Bouvier

Je suis très honoré d'être ici, et je suis ravi que vous vous intéressiez à l'aspect financier de l'indépendance de l'autorité judiciaire, car cet intérêt n'est pas toujours très développé en ce qui concerne les finances publiques en général et les finances appliquées à certains services publics ou à certaines institutions.

Je vais vous présenter le sujet tel que je le conçois.

Que ce soit pour un individu ou une institution, il n'existe pas d'indépendance réelle sans moyens matériels suffisants. C'est une vérité première. Or si de très nombreux écrits juridiques ou politiques concernent l'indépendance de la justice et ses implications au regard de la séparation des pouvoirs, ou plus encore l'existence même d'un pouvoir judiciaire, sa mise en relation avec les finances publiques n'est généralement abordée que sous l'angle quantitatif. Autrement dit, elle n'est abordée qu'à travers des constats mettant en évidence le manque de moyens ou la nécessité d'augmenter les moyens de la justice.

Il s'agit là d'un premier obstacle, de méthode, qui doit être surmonté. Il consiste à limiter la question de l'indépendance financière, voire de l'autonomie financière, à un manque de moyens. Certes, il s'agit d'une question importante et même cruciale, mais se borner à cet aspect ne peut à mon sens que maintenir l'autorité judiciaire dans une relation de dépendance. Ce n'est pas la voie la plus sûre pour que cette autonomie ou cette indépendance financière soit solide, donc pour que l'autorité judiciaire soit au moins relativement indépendante de ce point de vue.

Cette manière d'aborder le sujet de l'indépendance de la justice ne participe pas, par ailleurs, de la logique qui est ou qui devrait être celle du mode de gouvernance des systèmes financiers publics. Je pense à la logique portée par la réforme budgétaire issue de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Cette réforme a pour élément stratégique la responsabilisation des acteurs concernés – aussi bien les acteurs politiques, que les acteurs chargés de la gestion des fonds publics.

Cela renvoie à un enjeu majeur, celui du niveau d'autonomie financière des institutions. Nous nous trouvons face à un autre obstacle, car le concept d'autonomie financière est brouillé. De nombreux concepts des finances publiques se sont d'ailleurs trouvés brouillés depuis une trentaine voire une quarantaine d'années.

Ce concept manque de précision et comporte une pluralité de sens. Il engendre donc des quiproquos. L'on ne peut pas parler d'autonomie financière sans d'abord s'entendre sur le sens à lui donner. Il s'agit d'une question de méthode, qui doit être posée. Il est primordial pour effectuer un diagnostic, puis pour faire des propositions solides, pertinentes, de pouvoir utiliser des clés de lecture – autrement dit une définition claire, partagée, un sens commun du concept d'autonomie financière de l'autorité judiciaire.

Définir le concept d'autonomie financière en général, et celui de l'autonomie financière de l'autorité judiciaire en particulier, conduit à distinguer deux aspects de cette autonomie, plus ou moins intégrés.

La première composante est l'autonomie de décision financière à l'égard de l'allocation des crédits, ce qui suppose la possibilité pour l'institution de détenir en tout ou en partie la capacité de définir et de décider de son budget. Cela n'implique pas forcément une indépendance totale, qui supposerait des ressources propres – tirées par exemple d'une fiscalité propre, ou de produits d'un domaine public ou privé, ou d'une tarification des services.

L'autorité judiciaire est très dépendante des choix effectués par le pouvoir exécutif, dans le cadre des projets de lois de finances, notamment des arbitrages interministériels. Dans une moindre mesure, elle est aussi tributaire des amendements parlementaires. De plus, les discussions budgétaires portent sur la mission Justice dans son ensemble et ne sont pas focalisées sur les programmes concernant spécialement l'autorité judiciaire.

La deuxième composante de l'autonomie financière, la deuxième partie de cette clé de lecture, est l'autonomie de gestion. Il y a là beaucoup de confusion. On entend souvent assimiler l'autonomie financière à l'autonomie de gestion. On parle aussi d'autonomie budgétaire. L'autonomie de gestion des crédits consiste à transférer à l'institution la gestion de son budget. Elle nécessite, pour être effective, non seulement une législation qui responsabilise les gestionnaires mais également l'utilisation par eux d'outils de gestion, donc leur formation à cette utilisation. La formation aux instruments de gestion financière est très faible au sein de la justice.

L'autonomie de gestion est une condition essentielle à la légitimation d'une autonomie de décision. On ne peut pas vous conférer un pouvoir de décision si l'on considère que vous n'êtes pas capable de gérer les crédits qu'on vous confie. Par conséquent, sans autonomie de gestion financière solide de la part des gestionnaires de l'institution, je ne crois pas qu'on puisse légitimement réclamer une autonomie de décision. Ce n'est pas crédible.

L'autonomie de gestion constitue l'ossature de l'action budgétaire de l'institution judiciaire. Elle est le socle sur lequel doit reposer l'autonomie de décision. Elle en est un préalable.

Cette clé de lecture – autonomie financière égale autonomie de décision plus autonomie de gestion – qui distingue autonomies de gestion et de décision, conduit à évaluer le degré respectif de chacune de ces autonomies, duquel découlera ensuite l'importance de l'autonomie financière entendue globalement.

L'autonomie de gestion n'est pas concevable sans une responsabilisation des gestionnaires publics. Pour cela des crédits globaux et des crédits fongibles doivent être mis à disposition des gestionnaires. Dans ce cadre, les crédits fléchés disparaissent à chaque niveau de responsabilité. À chaque niveau de responsabilité est confié un budget comportant des objectifs à atteindre – ce sont ce que l'on appelle des budgets opérationnels de programme (BOP) déclinés en unités opérationnelles (UO). Les moyens accordés sont utilisables librement. Les crédits sont fongibles – sauf pour les crédits de personnel, qui sont soumis à une fongibilité asymétrique.

Il est demandé à ceux qui disposent de ces crédits d'en faire un usage certes régulier mais également efficace. Le gestionnaire d'un BOP ou d'une UO est un petit chef d'entreprise à son niveau, qui a des objectifs à atteindre. La logique en place dans le cadre de la nouvelle gestion publique est une logique d'entreprise. Tous ces mécanismes procèdent du monde de l'entreprise.

Cependant, la traduction concrète de cette responsabilisation n'est pas au rendez-vous. Elle se trouve très limitée, et l'on observe un retour en force des crédits fléchés. Nous avons organisé des colloques sur ce sujet. Par ailleurs, la déresponsabilisation ne fait qu'empirer lorsque les crédits sont gelés, par exemple dans le cadre de la réserve de précaution, ou annulés en cours d'année du fait des régulations budgétaires.

À ce déficit de responsabilisation s'ajoute l'incertitude quant à la disponibilité des crédits. Une telle situation va à l'encontre de la mise en place d'une autonomie de gestion et même, simplement, d'une bonne gestion. On ne gère pas correctement dans l'incertitude. Gérer suppose, par exemple, d'être en mesure de développer une stratégie, autrement dit de programmer des actions pour réaliser des projets, ce qui n'est pas possible lorsque prédomine cette incertitude.

Au regard de la question de l'autonomie financière de la justice judiciaire, il s'agit là d'un obstacle majeur. J'ai pu le constater lors de l'élaboration du rapport du groupe de travail que j'ai eu l'honneur de présider. Une telle situation constitue un obstacle majeur au développement d'une gestion efficace, qui permettrait de conférer une réelle légitimité aux juridictions pour être associées aux processus de décision concernant ses crédits – donc pour prétendre évoluer vers une autonomie financière par le biais d'une autonomie de décision.

C'est pourquoi la sécurisation des crédits est un point important. La sécurisation des crédits alloués à la justice judiciaire est primordiale. Elle constitue même une condition préalable de l'autonomie de décision financière comme de l'autonomie de gestion.

Afin d'aller dans ce sens, des mesures favorisant une responsabilité managériale devraient être mises en œuvre. Tout d'abord, même si l'on en connaît la portée relative, il conviendrait de sécuriser les crédits par une loi de programmation qui serait entièrement et exclusivement consacrée aux finances de l'autorité judiciaire – et qui intégrerait une dispense de régulation budgétaire sur la durée d'une législature.

Par ailleurs, une plus grande clarté de l'architecture du budget de la justice est nécessaire. La mission Justice comprend six programmes : justice judiciaire, administration pénitentiaire, accès au droit et à la justice, protection judiciaire de la jeunesse, conduite et pilotage de la politique de la justice et Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Or je ne crois pas qu'il est forcément logique d'associer ces programmes dans un seul ensemble. Ils ne sont pas de même nature. Ce ne sont pas les mêmes fonctions.

Nous pouvons par exemple nous demander s'il est vraiment justifié d'y inclure les crédits de l'administration pénitentiaire. Il serait peut-être plus pertinent de séparer cette mission en deux missions indépendantes qui resteraient rattachées au ministère de la justice. Il n'est pas question de détacher l'administration pénitentiaire du ministère de la justice. Ce sujet est très discuté, et a été très discuté dans le cadre du groupe de travail. Depuis 1911, l'administration pénitentiaire participe de la justice. Il n'est pas question de remettre cela en cause pour l'instant, car je ne crois pas que ce soit la bonne méthode pour faire passer des réformes.

Une première mission qui serait qualifiée de justice judiciaire pourrait comprendre les trois programmes concernant directement le fonctionnement des juridictions judiciaires : le programme 166 « justice judiciaire », le programme 335 portant sur le CSM et le programme 101 sur l'accès au droit et à la justice – tout au moins une partie de ce programme, une autre partie pouvant passer dans l'autre mission, consacrée l'administration de la justice.

Outre une meilleure répartition des crédits, l'autorité judiciaire deviendrait ainsi visible. Elle ne l'est pas car elle est mélangée à d'autres fonctions, et se perd dans la masse de la mission Justice. Elle est un programme parmi d'autres.

Une seconde mission qualifiée d'administration de la justice regrouperait les programmes touchant aux politiques publiques périphériques et à l'activité des juridictions : le programme 107 « administration pénitentiaire », le programme 182 « protection judiciaire de la jeunesse » et le programme 310 « conduite et pilotage de la politique de la justice ». Nous pourrions aménager ces programmes, mais je ne vais pas entrer dans les détails.

Parmi les autres mesures, nous pouvons citer la limitation des crédits fléchés, la création d'un budget opérationnel de programme par cour d'appel, et la mise en œuvre ou le renforcement des instruments de gestion – comme le contrôle de gestion ou la mise en place d'une comptabilité d'exercice, et non plus seulement d'une comptabilité budgétaire qui ne considère que les flux, et d'une comptabilité analytique pour mieux connaître les coûts de chaque politique.

Une formation à la gestion est nécessaire pour mettre en œuvre ces outils de gestion. Mettre en place des instruments de gestion sans une telle formation serait stupide. L'acquisition d'un savoir financier permettrait par ailleurs de faciliter le dialogue entre les représentants de l'autorité judiciaire et les budgétaires. Une méfiance s'observe en effet entre eux, liée à mon sens à une différence de langage. Ils ne se comprennent pas, car ils ne parlent pas le même langage et ne mettent pas le même sens sous les concepts qu'ils emploient. Cela ne facilite pas les rapports entre ces deux catégories d'acteurs.

À partir du moment où une autonomie de gestion est effective, elle peut logiquement se prolonger vers une certaine autonomie de décision. Pour ce faire, il est indispensable d'identifier les dispositifs permettant d'aller vers une participation de l'institution judiciaire aux prises de décision budgétaires nationales qui la concernent. Il serait utile d'instaurer ce que nous avons appelé dans le cadre du groupe de travail un « dialogue de décision ». Il existe un dialogue de gestion, qui concerne l'exécution. L'idée serait d'instaurer un dialogue de décision entre le ministère de la justice et les conférences de chefs de cour et de juridiction. Nous pourrions aussi penser, comme le CSM l'avait lui-même suggéré, que le CSM, compte tenu de son autorité, soit fortement impliqué dans ce processus.

Ce dialogue de décision pourrait porter sur les orientations budgétaires envisagées par le Gouvernement pour le financement de la justice judiciaire. L'idéal serait qu'il ait lieu au moment du dépôt de la lettre de cadrage du Premier ministre, car il serait alors possible de discuter pertinemment des orientations annoncées.

Dans le même sens, le CSM pourrait être doté d'une compétence d'avis sur les aspects concernant la justice figurant dans les projets de lois de finances. Cet avis pourrait être requis au stade de l'élaboration du budget, par exemple au moment du débat d'orientation budgétaire portant sur le budget de l'État, et également au moment de l'exécution de la loi de finances. Il n'y a pas de raison que le CSM ne donne pas son avis sur la loi de finances, comme le fait le Conseil d'État.

Les propositions qui viennent d'être évoquées favoriseraient, je crois, une consolidation des éléments contribuant à l'autonomie de décision financière de la justice judiciaire et permettraient d'ouvrir la voie de manière pragmatique et progressive. Je n'essaie pas d'imposer un point de vue théorique. Je crois qu'il faut avancer progressivement. Pour avoir vécu pendant un an les débats que nous avons eus dans le cadre du groupe de travail, j'ai constaté qu'il fallait « chevaucher le tigre », selon le concept taoïste, et non l'imposer ou le brusquer au risque de provoquer des effets inverses de ceux recherchés.

Nous pourrions nous inspirer de modèles existants en France : le Conseil d'État, ou les juridictions financières comme la Cour des comptes. La LOLF organise un traitement budgétaire particulier pour ces institutions. Elle prévoit aussi un régime spécifique pour les pouvoirs publics, sans définir cette notion. Ces pouvoirs publics déterminent les crédits dont ils ont besoin et perçoivent des dotations votées par le Parlement. Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, toutes les autorités visées par la Constitution ne peuvent pas nécessairement se voir reconnaître la qualité de pouvoir public. Ainsi, le CSM, qui demande cette qualité depuis longtemps, ne l'a pas obtenue.

Néanmoins, on peut estimer possible de reconnaître au CSM le statut de pouvoir public, ce qui lui permettrait de bénéficier à l'égal du Conseil constitutionnel ou de la Cour de justice de la République d'une autonomie budgétaire complète.

Le traitement budgétaire fait à la justice varie selon les juridictions. Les juridictions administratives et financières – le Conseil d'État, la Cour des comptes – disposent d'un programme propre qui fait partie de la mission Conseil et contrôle de l'État, directement rattachée au Premier ministre.

Si nous regardons à l'extérieur, et singulièrement du côté des préconisations du Conseil de l'Europe, nous voyons qu'il existe des cours suprêmes et des conseils de justice – c'est-à-dire un modèle d'administration de la justice centré sur la cour suprême, clé de voûte du système juridictionnel, et un autre modèle comportant un conseil de justice, organe collégial extérieur à l'ordre juridictionnel et composé de magistrats et de personnalités extérieures. Le CSM comporte d'ailleurs de même huit membres extérieurs. Ces deux modèles sont très éloignés du modèle français.

Ils pourraient assurer une autonomie financière à la justice judiciaire, qui pourrait être quasi-totale s'ils discutaient directement de leurs crédits avec le Parlement sans passer par le ministère. Le modèle du conseil de justice, proposé par le Conseil de l'Europe, est celui qui va le plus loin dans le sens de l'indépendance financière. La réforme d'ampleur que constituerait l'évolution de l'institution judiciaire française vers un conseil de justice supposerait un changement radical d'approche, s'ouvrant implicitement sur la reconnaissance d'un pouvoir judiciaire.

L'histoire a montré à plusieurs reprises que les finances publiques pouvaient jouer un rôle majeur dans le déclenchement des transformations profondes des institutions. Elles sont toujours en première ligne, car elles relèvent tout à la fois du droit, de l'économie et de la gestion. Elles sont toujours en première ligne des questions de société car elles concernent tous les aspects de cette société. La crise le montre de manière évidente. Les finances publiques sont au cœur de cette question, et nous le sentirons de plus en plus dans les années à venir.

Dans les années qui viennent des chocs d'une ampleur inédite – sanitaires, mais aussi d'autres natures – pèseront, avec des effets cumulatifs, sur les finances publiques et par conséquent sur celles de l'institution judiciaire. Tout cela forme système, tout cela s'interpénètre. Chaque élément de ce système est en relation avec les autres. Il est urgent de se préoccuper de cela et de resituer la question qui est la vôtre dans ce cadre. Sinon, nous allons « bricoler » et raisonner avec les concepts d'une société qui est en train de disparaître.