Intervention de Maître Emmanuelle Néraudau

Je vous remercie de me permettre de m'exprimer sur le système Dublin qui fait couler beaucoup d'encre. Ce système constitue un des points d'achoppement de la politique européenne d'asile et d'immigration qui vise à créer un espace commun d'asile.

Une des missions de votre commission d'enquête consiste à évaluer, en retraçant le parcours du migrant, la réalité des conditions d'accueil et d'accès au droit au regard des engagements internationaux et européens de la France.

On a tendance à considérer que le système Dublin démarre à nos frontières. Or le demandeur d'asile commence par fuir un pays pour des raisons de craintes graves et personnelles, en lien avec son origine, sa race, un groupe social persécuté ou sa nationalité. Avant de fuir vers l'Europe, ce demandeur de protection internationale essaie de trouver une protection dans son pays ou dans un pays limitrophe. S'il ne la trouve pas, il poursuit sa route migratoire chaotique et dangereuse, jalonnée parfois de détentions et de violence. Ensuite, s'il parvient à payer, il embarque sur un bateau pneumatique pour une traversée très périlleuse de la mer Méditerranée. L'embarcation est souvent interceptée dans les eaux territoriales des pays européens et le migrant arrive sur le territoire de l'Union européenne. Le plus souvent, son premier contact avec l'espace européen ou avec les outils juridiques que les États membres ont mis en place consistera en une prise d'empreintes qui incrémentera la base de données commune Eurodac à travers laquelle les États ont l'obligation d'enregistrer les franchissements irréguliers des frontières ou les demandes d'asile.

Ensuite, plusieurs scenarii sont possibles. Soit le migrant est enregistré comme demandeur d'asile dans Eurodac et sa demande sera examinée par le pays d'entrée, soit il ne rencontre pas les conditions matérielles d'accueil inhérentes à son statut de demandeur d'asile et il poursuit sa route migratoire vers un deuxième État de l'Union européenne ou tente de rejoindre sa famille. Au-delà, s'il n'a obtenu aucune réponse à sa demande d'asile depuis plusieurs mois ou si sa demande d'asile a été rejetée, il poursuit sa route migratoire à la recherche d'une protection internationale.

Lorsqu'il passe du premier État, où il a été enregistré, à la France, et qu'il se présente au pré-accueil pour enregistrer sa demande d'asile, il obtient un rendez-vous au guichet d'enregistrement de la préfecture où ses empreintes seront retrouvées dans la base de données. La France sera donc l'État membre qui décidera de la suite de la procédure juridique à appliquer.

Deux principales options s'offrent alors à elle :

– La France décide d'accepter cette personne comme demandeur d'asile, même si ses empreintes ont été enregistrées dans un autre État, comme le prévoit une clause du règlement de Dublin. Le demandeur d'asile initie alors une procédure d'asile sur le territoire français.

– La procédure Dublin est enclenchée sur le territoire français et le demandeur d'asile sera convoqué à plusieurs reprises. La procédure Dublin est menée par les préfectures, via des pôles régionaux Dublin (PRD). Cette procédure consiste à interroger le pays d'entrée afin de s'assurer que les empreintes appartiennent au demandeur et de demander à ce pays de reprendre en charge la demande d'asile. Le demandeur d'asile, qui dispose alors d'une attestation de demande sous procédure Dublin, sera entendu dans le cadre d'un entretien au cours duquel il devra être en capacité d'échanger dans une langue comprise et d'expliquer les raisons de sa présence sur le territoire français. Un dossier sera donc constitué en amont de la décision de transfert Dublin vers le pays d'entrée.

Lorsque le PRD notifie une décision de transfert Dublin vers le pays d'entrée, le délai de recours est de quinze jours ; délai raccourci à quarante-huit heures lorsqu'une assignation à résidence est conjointe à cette décision. Ce sont des délais très courts pour saisir le juge administratif compétent pour vérifier que le règlement Dublin est directement applicable, que les garanties procédurales et les droits fondamentaux du demandeur d'asile ont été respectés.

Cette procédure Dublin représente une forme de parenthèse administrative précédant l'accès à l'asile pour les demandeurs. Elle nécessite que les avocats expliquent au demandeur d'asile les raisons pour lesquelles il n'est pas en procédure d'asile.

En effet, dans le cadre du système Dublin, le demandeur d'asile n'a pas accès immédiatement à une procédure d'asile alors que l'ensemble des États membres est signataire de la Convention de Genève et de la Convention européenne des droits de l'homme qui constituent des engagements internationaux et européens.

Lorsque les États ont créé un espace commun de libre-circulation, ils n'ont pas détruit les frontières intérieures, mais aboli les contrôles. Dès lors, le demandeur d'asile n'étant pas soumis à un contrôle aux frontières intérieures, les États ont élaboré, en 1990, la convention Dublin qui stipule que seul l'État membre qui a pris la plus grande place dans l'arrivée du demandeur, qu'elle soit régulière, avec un visa ou un titre de séjour, ou irrégulière, par franchissement irrégulier de la frontière extérieure, sera responsable de la demande d'asile. Le règlement Dublin 2 a fait suite à cette convention et fonde le recours des avocats devant le juge national. Ce texte est directement applicable sous le contrôle de la Cour européenne.

Le règlement Dublin 3 constitue une refonte du règlement Dublin 2 et il fait suite aux avancées des cours européennes, survenues au cours de l'année 2011. En janvier 2011, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que, si la présomption de sécurité du transfert des demandeurs d'asile entre États-membres existe, elle n'en demeure pas moins réfragable, notamment si le transfert a une incidence sur le risque de mauvais traitements et si les droits fondamentaux du demandeur d'asile sont inquiétés.

En décembre 2011, la Cour de justice de l'Union européenne, en écho à la Cour européenne des droits de l'homme, reconnaît le caractère réfragable de la présomption de sécurité comme une défaillance systémique. Cela signifie que, si un État membre de l'Union européenne se trouve en état de défaillance systémique de l'accueil des demandeurs d'asile ou de la gestion de sa demande d'asile, le transfert sera suspendu.

Le règlement Dublin 3, élaboré en 2013, présente des garanties procédurales. Pour autant, les critères hiérarchiques de base du système Dublin sont inchangés, à savoir les critères protecteurs et les critères familiaux. À défaut, le premier pays d'entrée devra prendre en charge la demande d'asile.

Ce critère de premier pays d'entrée pèse sur les États limitrophes.

Pour conclure, les objectifs de ce règlement sont louables puisqu'ils permettent aux demandeurs d'asile un accès rapide à une procédure, ils garantissent un traitement de qualité par un seul État-membre et évitent des demandes d'asile multiples. Cependant, il produit des effets pervers puisque les pays d'entrée sont largement sollicités et que, par ailleurs les droits du régime d'asile européen commun ne sont pas harmonisés, ce qui entraîne des mouvements secondaires.

L'efficacité du système Dublin est largement remise en question en raison de sa lenteur et des mouvements secondaires qu'il génère. Ce système coûteux ne remplit donc pas ses objectifs. En outre, parce qu'il n'existe pas d'outils de répartition des demandeurs d'asile, le règlement Dublin a tenu un rôle qui n'était pas le sien, à savoir de répartir les demandeurs d'asile, tout à fait illégalement et de manière contraire à la solidarité qui devrait être un des principes majeurs du régime d'asile européen commun.