Intervention de Béatrice Buguet

Les EPCI possèdent aujourd'hui des compétences assez diversifiées et pour la plupart optionnelles. Comme les autres collectivités territoriales, ils détiennent des compétences entrant, en pratique, dans le champ de la santé-environnement. Les communes, par exemple, s'occupent des écoles et les départements, des collèges. Or un collège peut se situer à proximité d'un sol pollué. Des peintures nocives peuvent être utilisées pour la rénovation d'une école. Ce type de compétences est a priori bien loin de la sphère sanitaire, mais y exerce un effet direct en réalité, si l'on veut bien considérer la politique publique qu'est la santé-environnement dans toutes ses dimensions. Je me garderai d'une analyse précise sur les EPCI, dont le champ d'intervention est très diversifié, mais qui exercent une grande partie des compétences antérieures des communes. En termes d'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme (PLU) sont en train de devenir des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUI). Or, l'École des hautes études de santé publique possède, depuis dix ou quinze ans déjà, un guide intitulé Urbanisme et Santé, montrant que, selon leur orientation, les décisions d'urbanisme sont plus ou moins défavorables à la santé. Les EPCI ont donc déjà des compétences en santé-environnement.

Dans la crise que nous traversons actuellement, un facteur sanitaire a provoqué la prise d'un ensemble de décisions à fort impact économique. Les deux mondes ne peuvent pas être scindés totalement. Ces décisions ont été prises parce qu'il a été considéré que la santé humaine primait sur les objectifs économiques, lorsque ceux-ci sont contrariés par les décisions prises en matière sanitaire. Le caractère brutal de la crise causée par le facteur viral a rendu les choses plus visibles.

En matière de santé-environnement, les choses sont moins visibles. Le directeur de Santé publique France a rappelé devant vous l'étude selon laquelle la pollution de l'air induit, en France, 48 000 morts par an. Ce nombre renvoie uniquement à la pollution aux particules fines. Le département de Santé publique France qui a produit cette étude a bien précisé qu'il s'agissait d'une estimation de base, ne prenant pas en compte les interactions avec d'autres facteurs.

Je citerai un autre exemple. Nous connaissons, pour l'essentiel, la chronologie de l'amiante. En page 61 du rapport, figure un extrait de l'un des volumes du rapport publié entre 2001 et 2013 par l'Agence européenne de l'environnement et intitulé Signaux précoces, leçons tardives. Ce rapport étudie, pour un certain nombre de cas, dont celui de l'amiante, la chronologie correspondante. Les premiers signaux inquiétants, montrant une nocivité forte de l'amiante sur la santé humaine, datent de la fin du XIXe siècle. Au milieu du XXe siècle, suite aux premiers tableaux de telle ou telle pathologie liée à l'amiante, la dangerosité de l'amiante était connue. Cela ne signifie pas qu'elle l'était dans son intégralité. Il y a dix ou onze ans, deux nouveaux liens de causalité ont été établis entre l'exposition à l'amiante et les cancers du larynx et de l'ovaire. Le champ est donc très vaste et rarement totalement exploré. Même sur un sujet bien connu tel que celui de l'amiante, des liens de causalité sont découverts. Le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) a caractérisé l'amiante comme cancérogène certain en 1975 et l'amiante a été interdit en France en 1997. Le titre du rapport de l'Agence européenne de l'environnement, Signaux précoces, leçons tardives montre bien que nous ne sommes pas dans une conception dénoncée parfois comme tout à fait exagérée du principe de précaution, mais dans le domaine du risque avéré, voire de la réparation concernant l'amiante, même si des effets continuent à être découverts.

Ces différents exemples attestent de la nécessité de mesures fortes. Il ne s'agit pas d'identifier une seule structure responsable de la santé-environnement. Il faut que la commune, lorsqu'elle choisit l'implantation de sa crèche, que le conseil régional, lorsqu'il s'occupe de ses politiques de formation professionnelle, que l'État, dans l'exercice de ses compétences régaliennes, prennent en charge cette question. Même au sein du ministère de la santé, la direction générale de la santé n'est pas seule, la direction des hôpitaux doit également jouer un rôle. Un ensemble d'initiatives locales visent à accentuer la prise en compte de la santé-environnement dans les hôpitaux, mais elles sont très loin d'avoir abouti. Une sensibilisation est nécessaire. Des décisions allant dans le bon sens doivent être prises, associées à une gouvernance forte du plan.

Vous dites que le rapport établit des constats critiques sur le PNSE3. Qu'est-ce qu'un plan en France ? Il existe un ancrage législatif. Le code de la santé publique définit un plan de santé publique et le PNSE. Reste que le plan n'est opposable à aucune norme ni à quelque décision que ce soit. Le PNSE n'est opposable à aucun autre plan, c'est-à-dire qu'il est à la fois structurant et inopposable. Comment pourrait-il fonctionner ? Il ne le pourrait que par une impulsion très forte, portée par une structure dédiée. C'est la raison pour laquelle le rapport propose de confier un rôle très accentué au Groupe Santé Environnement (GSE), mis en place pour le PNSE2 et prorogé pour le troisième, mais qui ne dispose pas des moyens dont il aurait besoin pour jouer pleinement son rôle. La gouvernance envisagée dans le rapport est totalement innovante : deux parlementaires et un représentant des régions de France afin que le GSE puisse détenir un véritable pouvoir d'interpellation.

Vous avez interrogé le directeur de Santé publique France sur sa capacité d'interpellation. Il vous a répondu qu'il était parfaitement libre d'interpeller ses directions de tutelle. Reste que ses directions de tutelle sont prises dans le jeu des arbitrages ministériels, influencés par beaucoup d'autres facteurs. Ce mécanisme a été brillamment décrit par William Dab dans un certain nombre d'ouvrages. Le ministère de la santé n'est pas toujours celui qui pèse le plus dans ce mécanisme, tout comme celui de l'environnement. D'autres enjeux s'opposent à ce que telle ou telle décision soit prise de telle ou telle manière. Le fonctionnement est identique au niveau local. Les enjeux de santé-environnement doivent être identifiés de manière claire et publique. Le nombre de morts dus à la Covid est cité tous les jours à la radio mais je ne pense pas que vous entendiez souvent, sur les ondes, parler du nombre de morts dus à la pollution de l'air ou des perturbations sanitaires fortes dues au bruit ou aux perturbateurs endocriniens. C'est peut-être davantage le cas dans la dernière période, depuis un ou deux ans, mais de manière assez ténue.

Des décisions doivent donc être prises. Elles ne sont pas faciles à prendre, pour qui que ce soit, qu'il s'agisse de la gouvernance nationale ou régionale. Un certain nombre de décisions existent d'ores et déjà, mais elles ne sont pas forcément mises en œuvre. Je prendrai pour exemple les plans relatifs aux pesticides. Le premier plan Écophyto a fixé l'objectif de réduire dans les dix ans à venir l'usage des pesticides de 50 %, si possible. C'est intéressant, mais en fixant un objectif de politique publique, puis en ajoutant une virgule suivie de « si possible », il est peu probable que cela fonctionne. Effectivement, comme le décrit le rapport, les objectifs ont été décalés systématiquement dans le temps.

La loi 2009-967 du 3 août 2009 relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement avait prévu :

– le développement d'une démarche de certification environnementale des exploitations agricoles afin que 50 % de ces exploitations puissent y être largement engagées en 2012 ;

– le lancement, au plus tard en 2009, d'un programme pluriannuel de recherche appliquée et de formation pour l'ensemble de l'agriculture ;

– le lancement, à la même échéance, d'un état des lieux de la santé des agriculteurs et des salariés agricoles ainsi que d'un programme de surveillance épidémiologique.

Le législateur n'a pas dormi pendant ce temps, les acteurs n'ont pas hiberné, un certain nombre d'actions ont été menées, mais lorsqu'il s'agit de mettre en œuvre une norme aussi forte qu'une loi, force est de constater qu'un certain nombre d'obstacles s'y opposent. D'où la nécessité d'une gouvernance très forte pour un dispositif aussi fragile qu'un plan. Des évolutions sont possibles avec le temps. La sensibilité aux questions de santé est peut-être un effet heureux de la crise actuelle. Cette gouvernance est indispensable.