Intervention de Jean-Louis Bal

. Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, j'introduirai le sujet global des énergies renouvelables, sans me concentrer uniquement sur le secteur électrique. Mais, avant, je tirerai un rapide bilan en matière de développement des énergies renouvelables dans les différents secteurs ayant bénéficié d'un soutien public : la production de chaleur, les transports, l'électricité et le gaz.

Je vous présenterai ensuite un historique sur l'évolution du soutien public et de la compétitivité des énergies renouvelables. Et, enfin, j'appellerai votre attention sur les enjeux de politique industrielle, liés au développement des énergies renouvelables.

Premièrement, le bilan. La chaleur, c'est 50 % de notre consommation d'énergie finale. Or nous en parlons très peu, même si la loi de transition énergétique, la PPE de 2016 et le projet de PPE actuel se focalisent davantage sur elle.

Aujourd'hui, la production de chaleur est majoritairement carbonée. Seulement 20 % de nos besoins en chaleur sont couverts par des sources d'énergie renouvelables. Il conviendrait donc d'accélérer cette transition, d'autant que les politiques publiques en ce domaine sont particulièrement efficaces. Nous devons accélérer, parce que la loi nous fixe un objectif de 38 % d'ici à 2030.

S'agissant de la production de chaleur pour l'industrie, l'habitat collectif, les réseaux de chaleur, le tertiaire, le principal levier – développement de la chaleur et du froid renouvelables – est le fonds chaleur, qui a été mis à disposition de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) depuis 2009. La performance de ce dispositif, en termes de fonds publics dépensés, a été reconnue à maintes reprises, notamment par la Cour des comptes, avec un coût moyen du soutien public de 3,6 euros par mégawattheure (MWh) pour tous les projets qui ont été développés entre 2009 et 2018.

Sur cette période, 4 800 opérations d'investissement ont été subventionnées par le fonds chaleur pour un montant total de 2 milliards d'euros, ce qui a généré près de 7 milliards d'euros d'investissement. Ces investissements se substituent exclusivement à des énergies fossiles – gaz ou fioul. Si nous considérons un prix du baril de pétrole importé de 50 euros – ce qui est largement en dessous du prix actuel –, l'économie nationale, qui est associée à la réduction des importations des énergies fossiles, correspond à 875 millions d'euros par an. Cela signifie que pour sa mise initiale de 2 milliards, l'État a un retour d'investissement en seulement deux, trois ans.

Le projet de PPE prévoit très logiquement que les moyens financiers alloués au fonds chaleur soient augmentés selon une trajectoire d'autorisations d'engagement définie jusqu'en 2022. L'ordre de grandeur du budget du fonds chaleur, qui est voté au sein du budget général de l'ADEME, était jusqu'à présent de 215 millions d'euros ; le projet de PPE prévoit de le faire passer à 307 millions d'euros en 2019 et à 350 millions d'euros en 2020.

Ces moyens additionnels avaient été alloués sur la base d'une augmentation future de la contribution climat-énergie – la taxe carbone. Alors que tous les industriels, les consommateurs, les collectivités commençaient déjà à intégrer l'impact présent et futur de l'évolution de cette contribution dans leurs décisions d'investissement, le gel de cette trajectoire et les interrogations plus fondamentales que les suites du grand débat national font peser sur son avenir risquent de freiner, voire de bloquer certains projets.

Il est donc tout à fait essentiel que le Gouvernement donne rapidement de nouveaux signes sur la visibilité, sur l'évolution de la contribution climat-énergie après 2019. Il est clair que si cette évolution devait être remise en cause, l'évolution de l'enveloppe du fonds chaleur devrait être revue en conséquence.

Le prix attribué au carbone, qu'il s'agisse des grands consommateurs ou des consommateurs individuels, est fondamental ; c'est la pierre angulaire d'une politique de lutte contre le changement climatique pour changer le comportement des consommateurs. Il ne vous a évidemment pas échappé qu'il puisse poser des problèmes sociaux.

De fait, de nombreuses contributions ont récemment été publiées par un certain nombre d'organismes sur l'évolution de la contribution climat-énergie qui suggèrent que les recettes de cette contribution soient affectées à la transition énergétique, et ciblées en particulier, sur les ménages les plus dépendants des combustibles fossiles, mais aussi sur les collectivités territoriales, à qui la loi de transition énergétique confie un rôle de leader dans la mise en œuvre de la transition énergétique.

La transition énergétique dans le domaine de la chaleur doit aussi se gagner dans le secteur résidentiel. Les ménages consacraient, en 2016, selon l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), plus d'argent aux postes chauffage et éclairage qu'aux dépenses de carburant. Or les énergies renouvelables permettent, dans ce domaine, de manière très concrète, d'agir sur le pouvoir d'achat, en réduisant la facture de chauffage : le chauffage au bois, qui a des formes beaucoup plus modernes que ce que nous pouvons imaginer, les pompes à chaleur, le raccordement à des réseaux de chaleur vertueux – qui utilisent des énergies renouvelables –, le solaire thermique qui permet d'accéder à des sources de chaleur de plus en plus compétitives, et dont le coût d'utilisation est stable pour les années à venir.

Ces énergies bénéficient d'un cadre complet d'aides afin de réduire le reste à charge pour les ménages : le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), l'écoprêt à taux zéro, les aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), le chèque énergie, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à taux réduit et, enfin, les certificats d'économies d'énergie.

L'enjeu est de faire connaître ces différents outils aux Français et de les rendre beaucoup plus facilement accessibles. Et il me semble que les recettes de la contribution climat-énergie devraient être utilisées pour la diffusion de cette information.

Pour mémoire, le coût du soutien public dans le secteur de la chaleur renouvelable reste aujourd'hui très mesuré : 567 millions d'euros aux EnR thermiques en 2016, et 270 millions d'euros pour le CITE, soit environ 16 % de l'enveloppe globale.

Dans les transports, les EnR couvraient, fin 2016, 8,6 % de nos besoins, essentiellement à partir de biocarburants liquides, dits de première génération ; une partie est couverte par de l'électricité renouvelable qui n'est pas comptabilisée dans le secteur de l'électricité.

L'objectif de la loi de transition énergétique est de parvenir à 15 % d'EnR. Et les derniers chiffres, datant de 2017, sont de 9,1 %. Il reste donc beaucoup de développements à réaliser et nous devrons jouer sur toute une gamme de technologies. La base reste cependant les biocarburants de première génération, basés sur des cultures de type alimentaire.

Un certain nombre d'incitations fiscales favorisent l'incorporation de ces biocarburants dans les carburants routiers ; une obligation d'incorporation, d'abord appelée la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), puis la taxe incitative à l'incorporation de biocarburants (TIIB). Le développement de ces biocarburants ne pèse pas directement sur le budget de l'État. Je rappellerai que l'huile de palme est exclue des biocarburants dont l'incorporation est encouragée par cette taxe.

Ces biocarburants répondent par ailleurs à des hauts standards de durabilité et sont issus d'une agriculture européenne, innovante, développée dans le cadre d'une politique agricole commune (PAC) prenant en compte la protection des sols, la biodiversité et l'environnement de façon plus générale. Ce sont 30 000 emplois non délocalisables qui assurent la compétitivité de la biomasse agricole française.

S'agissant du gaz renouvelable, qui est uniquement du biométhane, il est anecdotique dans la consommation, puisqu'il représentait, en 2018, 0,15 % – 0,7 TWh – de la consommation de gaz naturel, sur soixante-seize sites qui injectent du biométhane dans le réseau. Mais sept cents projets sont aujourd'hui inscrits en file d'attente dans le registre de gestion des capacités d'injection.

Cette filière de gaz renouvelable à la particularité de répondre à trois débouchés énergétiques : électricité, chaleur et carburant – il est même possible de faire rouler des voitures. Elle présente de nombreuses externalités positives et constitue un atout pour l'agriculture française et les territoires ruraux. Dans ce domaine, la loi de transition énergétique a fixé un objectif de 10 % d'incorporation à l'horizon 2030, avec un point de passage en 2023 qui est de 8 TWh. Le projet de la PPE réduit assez notablement l'objectif intermédiaire de 2023.

Concernant l'électricité, le panorama que nous publions chaque année avec les gestionnaires de réseaux indique que nous produisons actuellement, à partir de sources renouvelables, 22,7 % de l'électricité consommée en France.

Le soutien public a permis d'obtenir, et c'est un constat essentiel, des baisses significatives de compétitivité de ces nouvelles énergies renouvelables. Vous avez parlé de l'hydraulique qui est le socle sur lequel nous allons nous appuyer pour les développements futurs.

Et les développements futurs, viendront de l'éolien terrestre, de l'éolien maritime et du solaire photovoltaïque. Pour l'éolien terrestre, les derniers appels d'offres ont permis de dégager des projets à 65 euros du MWh ; pour le solaire photovoltaïque, on est en moyenne à 55 euros du MWh ; pour l'éolien en mer, si certains projets étaient assez coûteux sur les six premiers sélectionnés par appels d'offres au début des années 2010, nous allons bientôt connaître les résultats du projet de Dunkerque, qui devraient démontrer que nous avons atteint un très haut niveau de compétitivité.

Voilà ce que ce que je puis dire sur la compétitivité des EnR. J'ajouterai que la très grande majorité du soutien public dont bénéficie l'électricité renouvelable provient essentiellement des engagements du passé.

Le coût du passé pour l'ensemble des renouvelables électriques, ce sont 95 milliards d'euros ; pour les engagements pris dans le cadre de la PPE, ce sont 30 milliards d'euros, pour des volumes du même ordre.

Ce soutien public a été évalué par la Cour des comptes, qui donne un chiffre un peu différent : 121 milliards d'euros contre 95 milliards dans la PPE. Vous constatez qu'il peut y avoir des variations assez importantes dans les évaluations, et ce pour plusieurs raisons.

D'abord, la Cour des comptes n'a évidemment pas pu prendre en compte la renégociation dès six projets d'éolien en mer. Alors qu'elle avait pris comme base un coût du de 200 euros le MWh, la renégociation a abouti à un tarif de l'ordre de 140 euros ; la différence est significative. Ensuite, les hypothèses de prix de marché d'électricité. Le coût du soutien public, c'est la différence entre le tarif accordé et le prix de marché. La Commission de régulation de l'énergie (CRE) se fonde, pour sa dernière évaluation, sur un prix de marché 2018 de 35,91 euros le MWh, alors que, en réalité, le prix moyen 2018 était de 50 euros. Dans le projet de PPE, les évaluations menées par le Gouvernement sont basées sur un prix de marché de 56 euros en 2028, d'où la grande variabilité que nous avons sur le coût du soutien public.

S'agissant de l'historique, du poids du passé, il va commencer à s'estomper en 2025. Le projet de la PPE fait mention de l'évolution des dépenses annuelles de charges de service public liées à ces énergies renouvelables, et indique que la décroissance va débuter en 2025.

Au-delà des montants engagés, plusieurs évolutions importantes sont à rappeler. La Cour des comptes soulignait le fait que le soutien public apporté aux EnR électriques et aux EnR thermiques était fortement déséquilibré. Le projet de PPE, qui est aujourd'hui en discussion, montre que les engagements pour les années à venir sont beaucoup mieux équilibrés entre EnR électriques et EnR thermiques et gaz, avec des enveloppes budgétaires annuelles qui sont du même ordre pour la chaleur, le gaz injecté et les nouveaux équipements d'EnR électriques.

Il est important de rappeler l'évolution des mécanismes de soutien. Pour les EnR électriques, nous sommes passés du système des tarifs d'achat, fixés par décret et arrêté, dans le cadre d'une obligation imposée à Électricité de France (EDF), à un système d'obligation de vendre son électricité sur le marché et de recevoir un complément de rémunération – le nouveau dispositif de soutien.

Un tel système permet aux producteurs de se frotter à la réalité du marché et d'optimiser leur démarche, avec un mécanisme qui leur interdit, de fait, de vendre leur production lorsque les prix de marché sont négatifs.

Parallèlement à cette évolution, il y a, depuis 2017 pour l'éolien, et depuis plus longtemps pour le photovoltaïque, la méthode des appels d'offres qui réduit le besoin de soutien public.

Cette politique de soutien public est aujourd'hui très encadrée, avec une volonté de maîtriser la dépense publique, à travers le choix de recourir principalement à des énergies renouvelables qui sont à un bon niveau de maturité. Nous considérons qu'il s'agit d'une bonne orientation, mais il ne faudrait néanmoins pas négliger certaines technologies émergentes qui ont besoin d'un soutien au développement technologique ; je pense notamment à la filière de l'hydrolien qui est très mal traitée dans le projet de PPE ; je pense aussi à la géothermie électrique ou à la cogénération biomasse, qui en sont totalement absentes.

Je voudrais souligner le besoin d'accompagner cette transition énergétique d'efforts de structuration de filières industrielles. La Cour des comptes estimait en mars 2018 que faute d'avoir établi une stratégie claire des dispositifs de soutien stables et cohérents, le tissu industriel français a peu profité du développement des énergies renouvelables.

Néanmoins, nous comptons 100 000 emplois en France, dans le domaine des énergies renouvelables. Nous disposons de grands énergéticiens parmi les plus importants du monde, qui ont tous choisi de développer des stratégies ambitieuses en termes d'énergie renouvelable, en France comme à l'étranger. Nous disposons également de centres de recherche de tout premier ordre, tels que comme l'Institut national de l'énergie solaire (INES) à Chambéry où l'Institut photovoltaïque d'Île-de-France (IPVF) à Palaiseau. Nos développeurs de projets, qui sont en majorité des entreprises de taille intermédiaire (ETI), et que nous soutenons, sont très bien positionnés à l'international.

En matière d'équipementiers, nous avons réussi, malgré les stop and go, que nous avons connu ces dernières années, à attirer quelques leaders mondiaux sur le territoire français. Par exemple, la plus grande pale éolienne du monde sera produite à Cherbourg, par une filiale de General Electric.

Enfin, et, c'est très important, la France dispose d'un tissu de petites et moyennes entreprises (PME) et d'ETI très innovant dans le secteur des énergies renouvelables. J'ai cité l'hydrolien, mais il y a également l'éolien, avec un programme d'accompagnement qui a été mené par le SER, nommé Windustry France ; nous avons accompagné efficacement soixante-dix PME grâce au soutien des pouvoirs publics, à travers notamment des investissements d'avenir.

Nous nous félicitons que, sous l'impulsion du Premier ministre, plusieurs comités stratégiques de filière (CSF) ont été mis en place. L'un d'entre eux concerne les nouveaux systèmes énergétiques – un comité stratégique qui va signer son contrat de filière avec l'État, à la fin de ce mois. Il est important de s'inspirer des pratiques qui ont fonctionné dans d'autres pays. L'exemple du Royaume-Uni est particulièrement intéressant, car il montre que la première étape pour améliorer le contenu local est de savoir le mesurer, puis de communiquer de manière intelligente sur son évolution auprès des différentes parties prenantes.

Tels sont les travaux que nous allons mener dans le cadre des CSF, et en particulier sur les filières éolien en mer, solaire photovoltaïque et gaz renouvelable. Le SER est très favorable, dans le cadre de CSF, à la mise en place de véritables actions de structuration de filières qui doivent s'accompagner des mesures très concrètes – que nous devrons retrouver dans les mesures d'accompagnement du développement des filières. Je pense, en particulier, au bilan carbone, qui fait partie des critères exigés des appels d'offres solaires. Le critère carbone a permis à nos producteurs français de garder une part importante du développement photovoltaïque sur notre territoire.

Ce sont là quelques pistes qui nécessitent que la prochaine programmation pluriannuelle de l'énergie prévoie des volumes et des rythmes de développement suffisamment ambitieux et sans trous d'air pour conforter de futurs investissements industriels.