Intervention de Bénédicte Peyrol

Je présenterai rapidement l'exécution des crédits de la mission Engagements financiers de l'État, qui concerne essentiellement la charge de la dette, puis j'en viendrai à ma thématique d'évaluation, l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ).

L'exécution 2020 de la mission Engagements financiers de l'État est caractérisée par une dépense inférieure à la prévision et en baisse significative par rapport à 2019, ce qui peut surprendre en période de crise sanitaire et d'emprunt massif de l'État. Les CP de l'ensemble de la mission ont été exécutés à hauteur de 36,2 milliards d'euros, ce qui représente une diminution de 4,3 milliards par rapport à 2019. Ces résultats s'expliquent par la diminution de la charge de la dette et de la trésorerie de l'État, qui s'est établie à 35,8 milliards d'euros, un niveau historiquement bas. Dans le même temps, l'encours de la dette a connu une augmentation exceptionnelle, de 178 milliards d'euros, s'établissant à 2 001 milliards d'euros à la fin de l'année 2020. Il s'agit d'une véritable rupture de tendance, tant au niveau de la hausse de l'encours de la dette, de 10 % par rapport à 2019, qu'au niveau de la réduction de la charge, de 11 % par rapport à 2019. Il faut remonter à la crise de 2009 pour trouver des variations comparables.

La progression de l'encours de la dette est directement liée à la crise sanitaire et au soutien massif et nécessaire apporté par l'État à notre économie. Le besoin de financement de l'État s'est établi à 309,5 milliards d'euros en 2020, en hausse de 79 milliards par rapport à la prévision initiale. La baisse de la charge de la dette et de la trésorerie de l'État est liée, d'une part, à la faible inflation, sur laquelle 200 milliards d'euros d'encours de titres sont indexés – nous en avons parlé ces derniers jours, dans un sens inverse, dans le cadre du PLFR pour 2021 – et, d'autre part, à un environnement de taux d'intérêt bas. En effet, la politique monétaire active menée par la Banque centrale européenne (BCE) en 2020 et la mise en place du programme d'achats d'urgence de titres de dette publique (PEPP) dès le mois de mars 2020 ont permis à la zone euro de conserver des conditions d'endettement favorable.

Je tiens à souligner, comme tous les ans et de manière encore plus insistante cette année, la grande qualité des travaux menés par l'Agence France Trésor (AFT) et son directeur, M. Anthony Requin. L'agence a su gérer les modifications successives et substantielles du programme de financement de l'État de manière remarquable. Alors que les titres de court terme constituent traditionnellement l'outil privilégié pour faire face à un besoin soudain de financement, l'AFT a été en mesure de diversifier son programme de financement en 2020, en émettant également des titres de moyen et de long terme, ce qui lui permet de conserver aujourd'hui une bonne capacité d'absorption d'un nouveau choc.

Le développement des obligations vertes me tient à cœur – j'ai étudié ce thème lors du Printemps de l'évaluation 2019. L'attrait pour les émissions d'obligations vertes s'est confirmé en 2020. Nous avons assisté, ces derniers mois, à l'arrivée de l'Allemagne et de l'Italie sur le marché de la dette d'État verte, tandis que le Royaume-Uni et l'Union européenne ont annoncé qu'ils émettraient également sur ce marché cette année. Loin d'assécher les demandes de titres, la multiplication d'émetteurs d'obligations vertes a renforcé l'attrait des investisseurs pour ce nouveau marché, au point de donner naissance à une prime verte en France. Notre pays conserve en 2020 sa position de premier emprunteur sur le marché de la dette d'État verte, avec un encours total des obligations assimilables du Trésor (OAT) vertes émises de 35,9 milliards d'euros à la fin du mois d'avril 2021. Je me félicite du lancement, le 16 mars dernier, d'une OAT verte dont l'échéance est fixée au 25 juin 2044, d'un montant initial de 7 milliards d'euros et pour laquelle la demande des investisseurs a atteint 35 milliards d'euros.

Nous avons voté, en loi de finances, un amendement visant à rebudgétiser le compte d'affection spéciale Transition énergétique, qui a aussi pour objectif de permettre une émission plus importante d'OAT vertes. Il n'est en effet pas possible de s'appuyer sur un compte d'affectation spéciale pour émettre de la dette verte. C'est une bonne nouvelle, saluée par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire.

Monsieur le ministre délégué, quelles sont les prochaines étapes envisagées pour consolider notre position de leader sur le marché des obligations vertes ? Il est indispensable que nous augmentions nos investissements publics dans la transition écologique pour respecter nos engagements en faveur du climat. Nous avons recommandé, avec Pascal Canfin et Laurent Saint-Martin, notamment dans le cadre des travaux sur la dette, de profiter des taux bas actuels pour émettre 60 à 70 milliards d'OAT vertes afin de financer nos besoins additionnels en investissements verts jusqu'à 2028. Que pensez-vous de cette proposition ? Il ne s'agit pas d'un deuxième plan de relance, mais d'investissements à long terme dont le support pourrait être le PIA – notre collègue Marie-Christine Dalloz a d'ailleurs clairement exposé cette distinction dans la présentation de son rapport.

Comme je l'ai annoncé, mon travail d'évaluation a porté sur l'éco-PTZ. Cela peut paraître surprenant, mais la mission Engagement financiers de l'État est le support des garanties de l'État, qui sont très nombreuses, et ces crédits font l'objet de nombreux mouvements en gestion, notamment en raison de la création de nouvelles garanties telles que le PGE dans le contexte de la crise sanitaire. Ces nouveaux dispositifs n'ont finalement fait l'objet que d'appels en garantie limités, d'où un niveau d'exécution des crédits proche de la prévision. En revanche, l'encours des garanties actives octroyées par l'État a fortement progressé, de 21 % ; il s'établit à 906,6 milliards d'euros à la fin de l'année 2020. Cette augmentation est principalement liée au PGE, dont l'encours garanti s'établissait à 106 milliards d'euros à la fin de l'année 2020. Le niveau d'exposition final de l'État au risque de perte sur ces nouvelles garanties reste aujourd'hui incertain. En réponse aux recommandations que j'avais formulées lors des précédents Printemps de l'évaluation, l'administration m'a transmis des tableaux beaucoup plus précis pour le suivi de ces garanties, ce que je tiens à saluer. Les parlementaires sont toujours satisfaits quand leurs recommandations sont suivies, même en partie.

L'échéance de l'éco-PTZ est programmée pour la fin de l'année 2021. Cette dépense fiscale n'est pas rattachée en tant que telle à la mission Engagements financiers de l'État, mais certains éco-PTZ font l'objet d'une garantie de l'État dont les appels sont financés par le programme 114. Pour rappel, l'éco-PTZ prend la forme d'avances remboursables ne portant pas intérêt accordées par les établissements bancaires aux particuliers propriétaires ou copropriétaires qui souhaitent financer des travaux d'amélioration de la performance énergétique de leur résidence principale. Ce prêt à taux zéro n'est soumis à aucune autre condition de ressources que celles exigées par les banques pour examiner la solvabilité de l'emprunteur. En contrepartie, les banques perçoivent un crédit d'impôt pour compenser l'absence d'intérêts perçus.

Afin de nourrir les débats que nous aurons lors de l'examen du prochain PLF sur l'éventuelle prorogation de ce dispositif, je souhaite vous présenter les conclusions de mes travaux.

En premier lieu, il faut saluer la réforme adoptée en 2019, qui a notamment ouvert le champ de ce dispositif aux mono-actions. Cette réforme a permis de relancer la dynamique de distribution de ces prêts, avec une augmentation de 90 % en 2019 et de 18 % en 2020, après plusieurs années de forte baisse du nombre d'éco-PTZ distribués. Il existe cependant plusieurs blocages persistants à la montée en charge du dispositif. La faiblesse des taux d'intérêt est une première raison, même si un éco-PTZ reste toujours beaucoup plus intéressant que des prêts à des taux de 0,1 % ou 0,2 %. Finalement, le véritable obstacle reste les formalités administratives, qui sont très complexes. En particulier, les artisans doivent transmettre des documents aux banques, et ils estiment que ce n'est pas leur travail. Nous devons faire des progrès en matière administrative.

L'éco-PTZ est un outil utile pour assurer le financement de la rénovation énergétique des logements. Cet instrument doit être pensé comme complémentaire à MaPrimeRénov' et orienté vers le financement du reste à charge des ménages. Je recommande donc de le proroger dans le prochain PLF pour au moins trois années supplémentaires. À l'occasion de cette prorogation, nous pourrions proposer des améliorations du dispositif, notamment pour simplifier le parcours usager, en instaurant un couplage entre MaPrimeRénov' et l'éco-PTZ et en renforçant le rôle de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) dans l'instruction des dossiers. Il est également nécessaire de réfléchir à l'opportunité de porter de 30 000 à 50 000 euros le plafond de l'éco-PTZ pour les travaux de performance globale, sous conditions de ressources. Enfin, il faudrait peut-être revoir les modalités de calcul du crédit d'impôt pour les banques, qui se plaignent du manque de rentabilité de ces prêts, ce qui pourrait renforcer l'incitation à leur distribution. Nous pourrions engager une discussion avec ces partenaires bancaires. Monsieur le ministre délégué, quelles sont vos intentions concernant la prorogation de l'éco-PTZ ? Que pensez-vous des améliorations que nous pourrions apporter à ce dispositif ?