Intervention de Valérie Rabault (Participations financières de l'État

Mon propos se concentrera sur le secteur de l'énergie, et plus généralement de l'environnement. Après avoir présenté l'exécution 2020, j'analyserai la stratégie de l'État en matière d'énergie et d'environnement par le biais de ses participations.

Le compte d'affectation spéciale (CAS) a été créé en 2006. Nous avons recensé l'ensemble des dépenses et des recettes du compte d'affection spéciale Participations financières de l'État depuis sa création. L'année 2020 est celle qui enregistre le deuxième montant de dépenses le plus élevé dans l'histoire du compte, soit 11,7 milliards d'euros. Après 2006,, et avec 2012, année qui a vu de nombreuses recapitalisations, l'année 2020 est une année exceptionnelle, ce qui n'étonnera personne.

La consommation de 11,4 milliards d'euros représente 40 % des crédits votés : il s'agit probablement de la mission budgétaire la plus sous-exécutée. Certes, ce n'est pas parce que nous avons de l'argent que nous devons le dépenser – une stratégie est nécessaire, a fortiori pour les participations financières de l'État. En réalité, nous avons consommé à peu près les crédits votés en loi de finances initiale, soit 12 milliards d'euros. Après des annulations, 20 milliards ont été votés en loi de finances rectificative, pour atteindre 25 milliards d'euros de crédits ouverts. En ajoutant le solde reporté de 3 milliards d'euros, on atteint même 28 milliards d'euros de crédits disponibles. Sur les 11,7 milliards d'euros consommés, 4 milliards ont été consacrés à la SNCF et 3 milliards à Air France.

Parmi ces 11,7 milliards d'euros, les dépenses d'urgence sont limitées. 8,6 milliards d'euros correspondent à des dépenses déjà programmées avant que ne survienne la crise : un milliard d'euros de souscription d'obligations convertibles Océane pour EDF, 4 milliards d'euros pour l'augmentation du capital de la SNCF, 1,9 milliard d'euros pour la dotation du Fonds pour l'innovation et l'industrie dont on parle depuis 2017, un milliard d'euros pour le PIA et 570 millions d'euros liés à différentes opérations. Aussi, 3,15 milliards d'euros seulement correspondent à des opérations liées au plan d'urgence : 3 milliards d'euros pour Air France-KLM et 150 millions d'euros pour le fonds ACE Aéro partenaires, qui n'a en fait déboursé que 6,5 millions d'euros. Il faudrait d'ailleurs améliorer l'organisation de ce fonds, qui propose des aides à toute la chaîne d'approvisionnement des PME via des obligations convertibles dont les caractéristiques ne sont pas du tout avantageuses pour ces PME. Très logiquement, cela explique que le fonds ne soit pas consommé.

Sans surprise, la valeur du portefeuille coté de l'État a été affectée par la crise, passant de 74 milliards d'euros au 31 décembre 2019 à 54 milliards au 31 août 2020. Les valeurs ont significativement baissé au cours de l'année 2020.

Les entreprises dont l'État est actionnaire ont bien respecté les consignes du Gouvernement s'agissant du versement des dividendes, puisque le montant de ces derniers versés au budget général de l'État – et non au compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État, ce qui est aberrant – est passé de 1,7 milliard d'euros en 2019 à 400 millions en 2020.

En 2020, l'État actionnaire a été désavoué sur certaines de ses stratégies. Je me suis intéressée, en particulier, aux cas d'Engie et d'Eramet. Aujourd'hui, la stratégie concernant les participations cotées de l'État consiste à conserver une minorité de blocage, soit seul, soit avec les actionnaires salariés, soit par le biais de pactes d'actionnaires. Cela avait jusqu'alors à peu près fonctionné, mais ce ne fut pas le cas en juillet et octobre dernier pour Engie.

L'État détient, via l'Agence des participations de l'État (APE), 24 % du capital de l'entreprise et 34 % des droits de vote en assemblée générale : il est donc le premier actionnaire. Si l'on prend en compte les actions détenues par la Caisse des dépôts et consignations, qui représentent 4 % du capital d'Engie, ce sont près de 40 % des droits de vote qui sont entre les mains de la puissance publique. Pour autant, l'État a été mis en minorité lors de la réunion du conseil d'administration du 5 octobre 2020.

Je me suis rendue à Bercy, où les rapporteurs spéciaux peuvent consulter les documents soumis au secret des affaires et au secret fiscal. La minorité de blocage ne valant que pour l'assemblée générale, elle n'a pas pu être actionnée au conseil d'administration d'Engie, car c'est bien ce dernier qui a pris la décision de vendre sa participation dans Suez, et qui l'a d'ailleurs annoncée immédiatement, en juillet dernier. La suite du feuilleton, vous la connaissez.

L'État détient 30 % des droits de vote au sein du groupe Eramet, dont le premier actionnaire est la famille Duval. Des différences d'appréciation tenant au management ont suscité plusieurs discussions qui ont fuité dans la presse, mais un accord a finalement été trouvé.

J'en viens à mon thème d'évaluation : « Quelle stratégie pour l'énergie et l'environnement ? » Dans ce domaine, nous avons tous à peu près les mêmes objectifs. Au 31 août 2020, 55 % des participations cotées de l'État avaient un lien avec l'énergie ou l'environnement, par le biais de trois titres : EDF, Engie et Eramet. Or la valeur de ces titres a baissé au cours de l'année 2020.

Le Gouvernement mène une discussion d'envergure au sujet d'EDF, qui est pénalisée par des règles européennes. En effet, le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) impose à EDF de mettre à disposition 100 térawattheures de sa production nucléaire à un prix plafonné de 42 euros par mégawattheure, un niveau très en deçà des prix de marché. Dans les faits, l'impact de l'ARENH porte sur une production de 250 térawattheures, soit presque la moitié de la production totale d'électricité d'EDF. Il s'agit d'un schéma économique largement perdant pour EDF, ce qui a des conséquences négatives sur sa capacité d'investissement et sa stratégie de valorisation, même si seulement 17 % du capital est mis sur le marché. Il n'y a pas de raison qu'un opérateur historique comme EDF, avec la puissance de frappe qui est la sienne, soit pénalisé de la sorte par des règles européennes.

Les multiplicateurs boursiers d'EDF et d'Engie sont parmi les plus faibles. En d'autres termes, la valeur de ces deux entreprises n'est pas assez reconnue au niveau européen et international. L'État doit donc revoir sa stratégie.

Un dernier point sur Engie. Nous avons vu que, si l'État est le premier actionnaire d'Engie, il n'est pas le premier pilote de la stratégie de l'entreprise et n'est même parfois pas du tout écouté, puisqu'il a déjà été mis en minorité. L'État devrait mieux faire valoir ses exigences en matière de transition énergétique. Un objectif de repositionnement a été présenté le 31 juillet 2020 par la direction d'Engie, qui propose un recentrage de ses multiples activités, lesquelles ne forment pas toujours un tout cohérent. Nous verrons comment cela évolue, mais cela interroge sur la place de l'État comme premier actionnaire.