Intervention de Pierre Moscovici

Merci de m'avoir invité de nouveau devant votre commission, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, pour vous présenter les principales conclusions de notre avis relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2021 et aux nouvelles prévisions macroéconomiques et de finances publiques intégrées au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

Le Haut Conseil a été doublement saisi par le Gouvernement, d'une part du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021, en application de l'article 15 de la loi organique du 17 décembre 2012, et d'autre part, en application de l'article 16 de la même loi organique, d'une révision des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles reposaient les PLF et PLFSS pour 2022. Je me réjouis de cette double saisine. Lors de mon audition du 22 septembre dernier par votre commission, j'avais eu l'occasion de vous dire que les éléments transmis au Haut Conseil étaient incomplets, ce qui ne lui permettait pas de porter un diagnostic parfaitement informé. Cela n'avait rien à voir, je le dis au passage, avec une quelconque remarque sur l'insincérité – je regrette de nouveau l'utilisation qui a été faite de ces échanges. Le Haut Conseil estimait alors qu'une nouvelle saisine serait nécessaire pour tirer les conséquences des nouvelles mesures annoncées par le Gouvernement. Par ailleurs, ce dernier a révisé à la hausse, comme c'était prévisible, ses prévisions de croissance et de masse salariale, que le Haut Conseil avait considérées comme trop conservatrices. Nous nous félicitons d'avoir été entendus. Cette nouvelle saisine nous permet de porter un avis plus éclairé qu'en septembre dernier sur le PLF et le PLFSS pour 2022.

Permettez-moi de revenir brièvement sur les derniers développements de la situation économique internationale, puisque c'est le contexte dans lequel nous opérons.

Par rapport au PLF initial, le Gouvernement n'a pas modifié son scénario international, reposant sur une croissance mondiale de 6 % en 2021 et de 4,5 % en 2022. C'est un scénario qui reste proche des dernières prévisions du Fonds monétaire international (FMI), publiées en octobre. Néanmoins, si la reprise mondiale se poursuit, les risques pesant sur les perspectives économiques ont augmenté.

Les menaces planant sur l'environnement international sont en effet significatives. L'aléa sanitaire n'a pas disparu : il demeure particulièrement fort dans les pays émergents, et une résurgence de la pandémie ou une perte d'efficacité des vaccins face à de nouveaux variants, ou dans le temps, ne peuvent pas être exclus. Des chaînes d'approvisionnement sont d'ores et déjà rompues. Des difficultés persistent, notamment dans le secteur stratégique des semi-conducteurs. Les prix de l'énergie, notamment le cours du pétrole, ont poursuivi leur hausse. L'ensemble de ces facteurs conduit incontestablement à une perte de dynamique de l'économie mondiale dont attestent les données conjoncturelles, moins bonnes qu'attendu, que ce soit aux États-Unis, au Royaume-Uni, en Chine ou en Allemagne, où les résultats en matière de PIB au troisième trimestre ont fortement déçu, contrairement à ceux de la France.

Parallèlement, la montée des pressions inflationnistes a conduit certaines banques centrales, notamment la Fed (Réserve fédérale des États-Unis), la Banque d'Angleterre ou encore la Banque du Canada, la semaine dernière, à annoncer un durcissement de leur politique monétaire nettement plus précoce que prévu au printemps. On assiste donc à une remontée des taux d'intérêt à long terme. Ces derniers restent à des niveaux encore très bas, mais cette hausse pourrait entraîner, à un moment, certaines tensions.

Dans ce contexte, qui appelle toujours à faire preuve de la plus grande modestie en matière de prévisions, l'avis du Haut Conseil comporte trois grands messages.

Concernant le scénario macroéconomique du Gouvernement, nous considérons que le taux de croissance du PIB envisagé pour 2021 devrait être dépassé compte tenu des données de croissance les plus récentes, qui ont été publiées par l'INSEE pendant notre propre délibération. Le taux de croissance retenu pour 2022 demeure, quant à lui, plausible selon nous. S'agissant de l'inflation, le Haut Conseil considère que la prévision est également plausible pour 2021 mais que celle pour 2022 est trop basse. Pour ces deux années, les prévisions en matière d'emploi et de masse salariale restent prudentes. Dans notre langage, cela veut dire qu'elles nous paraissent « un peu conservatrices » compte tenu des données plus récentes, c'est-à-dire, plus clairement encore, qu'elles pourraient être un peu plus élevées.

Notre second message porte sur les prévisions pour les finances publiques. Le Haut Conseil estime que le déficit en 2021 pourrait être légèrement inférieur à la prévision, notamment du fait d'une sous-estimation des recettes assises sur la masse salariale. La prévision de déficit public pour 2022 peut, quant à elle, être considérée comme plausible mais elle reste marquée par un assez fort degré d'incertitude du côté des recettes et des dépenses – j'y reviendrai plus tard.

Dernier message, dans un contexte où le retour à la normale de l'activité s'est produit plus rapidement que prévu en France, le surcroît de recettes attendu n'est pas consacré au désendettement. Il est au contraire plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse de prélèvements obligatoires. Dans ce contexte, la question de la soutenabilité à moyen terme de la dette publique nécessite toujours la plus grande vigilance.

Permettez-moi, sans être trop long, d'entrer davantage dans le détail.

S'agissant du message concernant les prévisions macroéconomiques, le scénario du Gouvernement prévoit désormais pour 2021 une progression du PIB de 6,25 %, c'est-à-dire d'un quart de point supplémentaire, et pour 2022 une croissance de 4 %, inchangée par rapport au PLF initial. Dans son avis du 17 septembre dernier, le Haut Conseil avait estimé que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2021 pouvait être considérée comme un peu conservatrice, notamment compte tenu des prévisions de l'INSEE et de la Banque de France, et nous n'avons pas été démentis. La nouvelle prévision du Gouvernement pour 2021, révisée d'un quart de point à la hausse, est désormais quasi identique à celle de ces deux organismes. Cependant, la publication par l'INSEE des comptes trimestriels du troisième trimestre, survenue le 29 octobre, après la saisine du Haut Conseil – c'était le jour même où nous rédigions notre avis – conduit désormais à considérer que cette prévision devrait être dépassée. En effet, l'acquis de croissance du PIB à l'issue du troisième trimestre 2021, c'est-à-dire la croissance qui serait enregistrée sur l'ensemble de l'année si le PIB était stable au quatrième trimestre, est déjà de 6,6 %. S'il en allait ainsi, le PIB de l'économie française serait quasiment revenu au troisième trimestre 2021 au niveau de la fin de l'année 2019, plus rapidement donc qu'on ne l'anticipait jusque-là.

Le Gouvernement n'a pas changé sa prévision de croissance pour 2022 : elle reste donc de 4 %. Le Haut Conseil avait considéré cette prévision plausible dans son avis sur le PLF et le PLFSS pour 2022. Elle demeure proche de celles publiées au cours de ces dernières semaines par certains organismes, comme le FMI. Cependant, la croissance risque de pâtir de la dégradation de l'environnement économique international. À l'inverse, le Gouvernement a pris des mesures nouvelles de soutien au pouvoir d'achat et à l'investissement qui sont susceptibles de soutenir la croissance de l'activité en 2022. Des éléments jouent donc à la hausse et d'autres à la baisse, ce qui conduit le Haut Conseil à estimer, prudemment, que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2022 reste plausible.

Le Gouvernement n'a pas modifié sa prévision de hausse de l'indice des prix à la consommation pour 2021 et 2022. Je rappelle qu'elle est de 1,5 % en moyenne annuelle en 2021 comme en 2022, après une hausse de 0,5 % en 2020. Dans son avis du 17 septembre dernier, le Haut Conseil avait jugé réaliste la prévision d'inflation du Gouvernement pour 2021 et 2022. Notons toutefois que les prix de l'énergie ont nettement augmenté depuis, ce qui, toutes choses égales par ailleurs, devrait conduire à réviser à la hausse la prévision de l'augmentation des prix pour 2022, voire pour 2021. Le prix du baril du pétrole se maintient autour de 84 dollars depuis début octobre, soit 15 dollars de plus que le niveau pris en compte dans le scénario macroéconomique de la loi de finances. Si l'on se réfère aux simulations présentées par le Gouvernement lui-même, dans le programme de stabilité (PSTAB), le maintien du prix du baril à ce niveau-là pendant une année conduirait à augmenter le niveau des prix de près de 0,5 point en 2022. L'amélioration du marché du travail, plus forte que prévu initialement, est également de nature à accroître l'inflation sous-jacente en 2022 par rapport aux prévisions. Le Haut Conseil considère donc que la prévision d'inflation pour 2022 est trop basse.

La masse salariale du secteur privé est un déterminant important des recettes publiques. Le Gouvernement a sensiblement relevé sa prévision de croissance de la masse salariale pour 2021, de 6,2 à 7,2 %. Cependant, la nouvelle prévision apparaît également basse compte tenu de la dynamique que retracent les dernières données de l'ACOSS (Agence centrale des organismes de sécurité sociale). L'UNEDIC, dans ses prévisions financières pour 2021-2023, rendues publiques le 22 octobre dernier, retient pour 2021 une croissance de presque 8 % de la masse salariale, ce qui est davantage que le taux de 7,2 % que j'ai évoqué. Pour 2022, le Gouvernement a laissé globalement inchangée sa prévision de créations nettes d'emploi. Celles-ci pourraient cependant – espérons-le – être plus fortes en 2022 si la tendance de la productivité se révélait plus faible que l'évaluation du Gouvernement, ainsi que l'estiment plusieurs institutions que nous avons consultées. Le Gouvernement a, par ailleurs, révisé à la baisse sa prévision de croissance du salaire moyen en 2022, en raison de l'hypothèse, inchangée par rapport au PLF initial, d'un retour du partage de la valeur ajoutée entre les rémunérations et les profits des entreprises au niveau de 2019. Or la baisse du taux de chômage, les difficultés de recrutement dans certains métiers sous tension et la dynamique de l'inflation importée fragilisent cette hypothèse. La croissance du salaire moyen en 2022 pourrait ainsi être plus forte que ce que prévoit le Gouvernement. Au total, bien qu'elles aient été révisées à la hausse, les prévisions en matière d'emploi et de masse salariale du Gouvernement pour 2021 et 2022 paraissent prudentes au Haut Conseil, compte tenu des données les plus récentes.

Pour résumer, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance pour 2021 devrait être dépassée, que celle pour 2022 est plausible, du fait de risques pouvant jouer dans un sens comme dans l'autre, que la prévision d'inflation pour 2022 est trop basse et que les prévisions en matière d'emploi et de masse salariale pour ces deux années sont un peu conservatrices – elles pourraient également être trop basses. Voilà l'appréciation macroéconomique que nous portons, après des débats assez intenses au sein du Haut Conseil, compte tenu des aléas.

Sur le fondement de ces hypothèses macroéconomiques, et c'est mon deuxième message, le Gouvernement a révisé à la baisse sa prévision de déficit public pour 2021, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, de 6,9 milliards d'euros, c'est-à-dire de 0,3 point de PIB. Le déficit public est maintenant prévu à 8,1 points de PIB, au lieu de 8,4 points. À l'inverse, la prise en compte de mesures nouvelles, représentant des montants importants, qui ne figuraient pas lors du dépôt du PLF, conduit le Gouvernement à réviser à la hausse sa prévision de déficit pour 2022 de 4,8 milliards d'euros, soit de 0,2 point de PIB. La prévision est ainsi passée de 4,8 points de PIB dans le PLF initial à 5 points.

En 2021, l'augmentation globale des dépenses est estimée à 4,8 %, après une hausse de 6,8 % en 2020. Le poids des dépenses publiques serait légèrement en repli, à 59,7 points de PIB, mais il serait encore supérieur de 5,9 points au niveau de 2019. Nous sommes bien partis pour observer le phénomène de cliquet habituel après chaque crise : nous en sortons toujours avec un tout petit peu plus de dépenses publiques par rapport au PIB – là c'est nettement plus, mais ce n'est pas tout fait terminé. Par rapport aux prévisions du PLF initial pour 2022, la dépense publique totale en 2021 est révisée à la baisse de 1,2 milliard d'euros. Des dépenses nouvelles, telles que l'indemnité inflation, sont plus que compensées par la suppression de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ainsi que par de moindres charges de service public de l'électricité, lesquelles visent principalement à compenser aux opérateurs le surcoût lié au développement des énergies renouvelables – les montants diminuent quand les prix de marché de l'électricité augmentent, ce qui est actuellement le cas.

Parallèlement, le Gouvernement a révisé à la hausse, de 4,5 milliards d'euros, sa prévision de prélèvements obligatoires pour 2021. Cette révision traduit principalement l'impact sur les cotisations et les prélèvements sociaux de la révision à la hausse de la masse salariale et de la prise en compte de remontées comptables meilleures que prévu en matière de TVA. Toutefois, la révision à la hausse des recettes reste probablement insuffisante, du fait de la sous-estimation vraisemblable de la masse salariale. C'est pourquoi le Haut Conseil estime que le déficit public pourrait être légèrement inférieur à la prévision du PLFR, c'est-à-dire inférieur à 8,1 points de PIB.

Pour 2022, le Gouvernement a révisé à la hausse, de 5,3 milliards d'euros, la prévision de dépenses publiques par rapport au PLF initial. Cette hausse résulte de dépenses nouvelles à hauteur de 7,8 milliards, en particulier des mesures de soutien du pouvoir d'achat et de nouvelles dépenses d'intervention, dont le plan d'investissements publics France 2030. Ces nouvelles dépenses sont compensées partiellement par de moindres dépenses publiques résultant de la hausse des prix de l'énergie et par une baisse plus forte que prévu dans le PLF initial des dépenses d'indemnisation du chômage. En 2022, les dépenses publiques représenteraient 55,7 points de PIB : le ratio serait en baisse de 4 points par rapport à 2021, mais en hausse de 1,9 point par rapport à 2019.

Il demeure une incertitude importante sur l'évolution des dépenses de l'État en 2022. Tout d'abord, la répartition du coût de l'indemnité d'inflation entre les exercices 2021 et 2022 reste imprécise. De plus, d'autres dépenses de l'État évoluent en fonction des prix de marché de l'énergie – les charges de service public de l'électricité ou encore les compensations aux fournisseurs de gaz à la suite du blocage de leurs prix, dont les montants sont incertains. Par ailleurs, le rythme de décaissement du plan France 2030 est soumis à des risques de retard de mise en œuvre qui ont pu affecter les plans d'investissement précédents. Espérons que cela ne sera pas le cas cette fois-ci… Enfin, il existe plusieurs dispositifs en faveur de l'investissement dans les compétences : leur empilement est une source d'incertitude supplémentaire quant au niveau final de la dépense.

Le Gouvernement a révisé très légèrement à la baisse sa prévision de recettes publiques pour 2022. Le report sur l'année prochaine de la révision à la hausse des recettes de 2021 est un peu plus que compensé par la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité. La sous-estimation probable de la masse salariale pourrait cependant conduire à une réévaluation des prélèvements assis sur les salaires et, par conséquent, à une hausse des recettes. Pour 2022, au total, la dynamique de l'emploi et de la masse salariale laisse attendre des recettes publiques plus élevées mais un important degré d'incertitude entoure la prévision de dépenses compte tenu d'éventuels mouvements d'ampleur. Le calendrier et le rythme d'exécution ainsi que les montants des dépenses demeurent à ce stade à préciser. C'est sans doute pour vous, mesdames et messieurs les députés, une source de questions. Nous en avons posé au Gouvernement, et notre avis fait état de nos questionnements persistants. En l'état des informations disponibles, le Haut Conseil a toutefois considéré que la prévision de déficit public pour 2022 pouvait être considérée comme plausible.

J'en viens à la cohérence entre la trajectoire du solde structurel et ce que prévoit la loi de programmation en vigueur, sur laquelle, aux termes de la loi organique, le Haut Conseil doit se prononcer. Il constate que le solde structurel pour 2022 qui est présenté par le Gouvernement s'établirait à – 4 points de PIB si on appliquait l'hypothèse de PIB potentiel de la loi de programmation en vigueur, et serait ainsi inférieur de 3,2 points à ce qui est inscrit dans ce texte, ce qui représente incontestablement un écart important au sens de la loi organique. Néanmoins, le Haut Conseil considère à nouveau que la clause des circonstances exceptionnelles, activée au printemps 2020, peut encore justifier en 2022 des écarts par rapport à la trajectoire programmée.

Le Haut Conseil rappelle aussi que la loi de programmation en vigueur constitue une référence indéniablement dépassée pour l'appréciation de la trajectoire de finances publiques. Le solde structurel calculé à partir de la dernière estimation de la croissance potentielle du Gouvernement, révisée pour tenir compte des conséquences de la crise sanitaire, s'établirait en fait à 5 points de PIB, ce qui porte l'écart à plus de 4 points par rapport à l'objectif de moyen terme pour les finances publiques que la France s'est donné dans la loi de programmation, et représente une dégradation de 2,5 points du solde structurel par rapport à 2019.

Notre dernier message concerne la soutenabilité de la dette publique. Les chiffres du PIB pour le troisième trimestre 2021 et les dernières statistiques de l'emploi montrent que nous sortons de la crise plus rapidement et plus fortement que prévu. Nous ne pouvons que nous en réjouir mais nous ne devons pas oublier, pour autant, que la crise a laissé des cicatrices sur nos finances publiques. Entre 2019 et 2022, la dette publique aura augmenté de près de 575 milliards d'euros, c'est-à-dire de 16 points de PIB. Quant à la prévision de déficit, elle est tout de même de 5 points de PIB en 2022, et ce déficit serait intégralement de nature structurelle, même s'il convient de rappeler l'obsolescence de ses modalités actuelles de calcul par le Gouvernement.

Nous avons traversé cette période en bénéficiant de taux d'intérêt exceptionnellement bas. C'est une situation qui ne peut pas être considérée comme éternellement acquise. En dehors de la zone euro, les banques centrales se préparent à remonter leurs taux au cours de l'année prochaine. La hausse des taux longs américains depuis le mois d'août, si elle se poursuivait, ne pourrait pas être sans conséquences sur la zone euro, et donc sur la France. Ce contexte nous appelle à faire preuve de la plus grande vigilance, pour engager la France dans la voie du désendettement et assurer la soutenabilité de la dette.

Selon les estimations du Gouvernement, l'écart négatif avec la croissance potentielle sera entièrement comblé à la fin de l'année 2022. Concrètement, cela signifie que lors des années suivantes il ne faudra pas espérer compter sur la conjoncture en vue de réduire notre déficit public. La réduction du déficit ne pourra résulter que de moindres dépenses, d'une hausse des prélèvements ou encore d'un relèvement de la croissance potentielle – on retrouve, si vous me pardonnez cet excursus, la stratégie de finances publiques pour la sortie de crise que la Cour avait suggérée au Président de la République et au Premier ministre dans son rapport de juin dernier.

Dans les projets qui lui ont été soumis, le Haut Conseil ne peut que constater que le surcroît de recettes entraîné par un retour à la normale de l'activité économique plus rapide et plus fort qu'attendu n'est pas consacré, à ce stade, au désendettement, mais qu'il est au contraire plus que compensé par un surcroît de dépenses ou par des mesures de baisse des prélèvements obligatoires. La maîtrise de notre dette publique reste donc un point de vigilance pour l'avenir. C'est un rendez-vous qui, selon nous, devra être honoré.

Voilà les principales remarques que je souhaitais partager avec vous. Je me tiens prêt à répondre à vos questions.