Intervention de Éric Woerth

Il me semble important qu'un travail de suivi des missions d'information soit réalisé. Le plus souvent, c'est le cas. Cela contribue à la crédibilité et à la qualité de nos travaux. Le suivi de la mission d'information relative aux crypto-actifs était d'autant plus nécessaire qu'il s'agit d'un sujet qui évolue beaucoup.

Il y a deux ans, nous avions décidé, avec Pierre Person, et en accord avec le bureau de la commission des finances, de lancer une mission d'information sur les « crypto-actifs » – et non pas sur les « crypto-monnaies ». Le rapport, publié en janvier 2019, a permis de faire rentrer ce sujet dans l'actualité de l'Assemblée nationale, pour mieux en comprendre et en expliquer les enjeux et pour accompagner la mise en place d'une nouvelle réglementation spécifique aux actifs numériques.

Deux ans après la publication du rapport, il m'a semblé important de réaliser un bilan des propositions qui y étaient formulées, mais aussi d'effectuer un travail d'actualisation de la mission d'information, en examinant les principales évolutions du secteur depuis 2019 et les nouveaux usages qui émergent.

Le secteur des crypto-actifs continue de se développer de manière extrêmement rapide. Un chiffre l'illustre tout particulièrement : la capitalisation totale des actifs numériques, au niveau mondial, représentait 800 milliards de dollars en janvier 2018, elle s'est élevée à 2 500 milliards de dollars en mai 2021 et elle a dépassé les 3 000 milliards de dollars le mois dernier.

L'essor des crypto-actifs se traduit aussi par une diversification croissante des actifs proposés sur le marché. Nous connaissions les jetons de protocole (les currency tokens ), tels que le bitcoin, les jetons de service (les utility tokens ) ou encore les jetons assimilables à des titres financiers (les security tokens ). Nous connaissions aussi les smart contracts, ces protocoles informatiques, basés sur la technologie blockchain, qui permettent, lorsque certaines conditions sont réalisées, d'exécuter automatiquement une action prédéfinie.

Désormais, il nous faut aussi nous intéresser aux actifs numériques stables (les stablecoins ), qui sont conçus pour que la volatilité de leur cours par rapport à un actif de référence soit la plus faible possible. Il s'agit par exemple, du projet de monnaie numérique qu'entend lancer Facebook. Les stablecoins ont un potentiel de développement considérable, notamment pour renforcer l'utilisation des actifs numériques comme moyens de paiement.

Sont aussi apparus des jetons non fongibles (les non fungible tokens, dits aussi NFT), des actifs numériques rendus uniques et non interchangeables par le biais d'une blockchain. Les bitcoins sont interchangeables. Ce n'est pas le cas des NFT, qui suscitent un intérêt croissant dans des domaines extrêmement variés : les cartes de collection, les jeux vidéo, les ventes d'œuvres numériques, et même la rémunération de certains professionnels du sport. Ils vont donc au delà de simples œuvres d'art.

Évidemment, tous ces sujets sont assez techniques. Il faut faire œuvre de pédagogie, pour expliquer avec des mots simples des mécanismes souvent complexes et très sophistiqués. Le vocable n'y aide pas, car il est composé de nombreux anglicismes et de faux amis, dont il faut se défaire.

Néanmoins, les actifs numériques sont un enjeu stratégique pour l'avenir de notre système monétaire et financier. Il ne s'agit pas d'une tocade, mais d'un sujet qui intéresse de près les entreprises, les États, les banques centrales, les investisseurs, les spéculateurs, et qui concerne l'ensemble des acteurs du monde financier. Il est de notre responsabilité, en tant que législateur, en tant que régulateur, d'en avoir la connaissance la plus fine possible, mais aussi, je le crois, de faire preuve d'une certaine ouverture d'esprit, afin de sortir de nos schémas de pensée classiques, ainsi que d'une certaine modestie. C'est pourquoi, dans le cadre de ce suivi, j'ai continué d'échanger avec les acteurs du secteur et les autorités de régulation, pour sortir d'une vision purement théorique et envisager les enjeux de manière concrète.

Entre 2016 et 2019, la France a entrepris de mettre en place un cadre juridique pour les technologies blockchain et les actifs numériques. Ces efforts se sont concrétisés avec la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises (dite loi PACTE), qui a encadré à la fois les initial coin offerings (les ICO), c'est-à-dire les émissions de jetons sur le marché primaire, et les prestataires de services sur actifs numériques sur le marché secondaire. En parallèle, la loi de finances pour 2019 est venue préciser le cadre fiscal des actifs numériques, notamment les modalités de l'imposition des plus-values sur actifs numériques réalisées à titre occasionnel par les particuliers, modalités dont nous avons encore eu l'occasion de débattre lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2022.

Il convient d'emblée de souligner que, avec ces deux textes, la France se distingue de la plupart des autres pays, qui ne possèdent pas de cadre juridique et fiscal spécifique aux crypto-actifs. Cela a été salué par l'ensemble des acteurs auditionnés dans le cadre de ce suivi. Le droit en vigueur donne de la prévisibilité aux investisseurs et favorise le développement des actifs numériques dans notre pays.

Une partie des propositions formulées par la mission d'information relative aux crypto-actifs ont été satisfaites dans le cadre de la loi PACTE et de la loi de finances pour 2019 ainsi que dans les mesures réglementaires qui en ont résulté, qu'il s'agisse des décrets d'application, des évolutions de la doctrine fiscale, des modifications du règlement général de l'Autorité des marchés financiers (l'AMF) ou encore des recommandations de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (l'ACPR). Parmi les vingt-sept propositions formulées par la mission d'information, onze ont été satisfaites et cinq sont partiellement satisfaites, soit un taux d'application de 60 % – ce qui est plutôt correct.

Le suivi des recommandations de la mission d'information a aussi été l'occasion de dresser un premier bilan des dispositions adoptées dans la loi PACTE et dans la loi de finances pour 2019.

Grâce au cadre juridique spécifique aux crypto-actifs mis en place par la loi PACTE dans le code monétaire et financier, nous avons désormais une définition juridique des actifs numériques et des jetons, mais aussi des prestataires de services sur actifs numériques, qu'il s'agisse des services d'échange d'actifs numériques contre de la monnaie légale, des services de conservation d'actifs numériques ou encore des services d'échange d'actifs numériques contre d'autres actifs numériques.

Peut-être faudra-t-il compléter ces définitions dans un futur proche ? Nous avons eu l'occasion de réfléchir ensemble à une caractérisation juridique des NFT lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2022, mais la rédaction proposée n'était pas encore suffisamment aboutie. Quoi qu'il en soit, ce travail de définition entamé dans la loi PACTE est nécessaire pour construire une réglementation opérante.

Sur le marché primaire, tout porteur de projet qui souhaite lancer une émission de jetons peut obtenir de l'AMF un visa optionnel lui permettant de prouver son sérieux et la qualité de son offre. Les obligations imposées aux émetteurs ont été précisées par voie réglementaire ainsi que dans le règlement général de l'AMF. Vous en trouverez un état des lieux très précis dans le rapport de suivi.

Sur le marché secondaire, les prestataires de services sur actifs numériques ont désormais l'obligation de s'enregistrer auprès de l'AMF et de l'ACPR pour pouvoir exercer leurs activités en France. Je dis bien « tous les prestataires », dans la mesure où le dispositif initial, qui ne concernait que les services dits « crypto-to-fiat », a été modifié par une ordonnance du 9 décembre 2020 et s'applique désormais aussi, avec des obligations un peu allégées, aux services dits « crypto-to-crypto ».

Dans les deux cas, pour l'attribution d'un visa aux ICO et pour l'enregistrement des prestataires de services sur actifs numériques, le cadre législatif et réglementaire est désormais bien en place, même si sa mise en œuvre demeure inachevée. Les sociétés qui doivent s'y soumettre ont encore du mal à respecter l'ensemble de leurs obligations. Pour les ICO, seuls trois visas ont jusqu'ici été délivrés, dont un pour une ICO dont le projet n'a pas été mené à son terme. L'outil n'a donc pas répondu à toutes les attentes. Quant à l'enregistrement des prestataires de services sur actifs numériques, la durée de la procédure est encore trop longue pour de nombreux entrepreneurs, dont les projets sont retardés de plusieurs mois, tant qu'ils ne sont pas parvenus à s'enregistrer, dans un secteur où ce n'est pas la lenteur qui prime.

Les torts sont partagés. D'un côté, on peut faire reproche aux autorités de régulation de vouloir appliquer aux crypto-actifs les schémas de pensée inhérents aux actifs financiers traditionnels même lorsque cela est impossible ; mais cela est de moins en moins vrai. D'un autre côté, il convient de souligner que les prestataires de services sur actifs numériques sont souvent de petites sociétés, peu habituées à mettre en œuvre des réglementations aussi complexes que, par exemple, celle relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et contre le financement du terrorisme.

Les choses mettent donc du temps à se mettre en place. L'ensemble des acteurs, y compris les régulateurs, sont de cet avis. Elles évoluent dans le sens d'une meilleure compréhension mutuelle des entrepreneurs et des autorités de régulation. Mais il reste encore des marges d'amélioration certaines.

L'un des enjeux les plus épineux concerne l'accès des prestataires de services sur actifs numériques aux services bancaires en euros. Le droit au compte réaffirmé dans la loi PACTE demeure encore théorique pour certains prestataires, qui essuient des refus d'ouverture de compte et sont contraints de faire appel à des établissements bancaires étrangers. L'ACPR n'a jusqu'ici pas été en mesure de faire converger les positions des uns et des autres. Il faut souhaiter que la mise en œuvre de la loi PACTE et l'enregistrement de tous les prestataires de services sur actifs numériques opérant en France puissent permettre d'avancer sur ce sujet fondamental.

Le régime fiscal mis en place pour les actifs numériques est lui aussi innovant. Contrairement à ce qui existe dans de nombreux pays, les échanges d'actifs numériques contre des actifs numériques sont neutralisés et ne donnent pas lieu à imposition lorsqu'ils sont réalisés par des particuliers à titre occasionnel. C'est uniquement lorsqu'on sort du « monde crypto » – lorsqu'on convertit ses actifs dans une monnaie légale ou qu'on les utilise pour acheter un bien ou un service – que la plus-value réalisée est imposée. Conformément à une recommandation de la mission d'information, le taux d'imposition est fixé à 30 %, sur le modèle du prélèvement forfaitaire unique (PFU). C'est un gage de simplicité et de clarté pour les investisseurs.

Malgré ces avantages, le régime fiscal demeure complexe. Nul ne le nie. Le calcul des plus-values suppose de tenir une comptabilité précise de chaque transaction effectuée, mais aussi de connaître la valorisation totale de son portefeuille d'actifs à un instant T, ce qui n'est pas toujours évident. Néanmoins, les propositions de la mission d'information visant à simplifier le régime fiscal des actifs numériques n'ont pas encore pleinement abouti.

Deux amendements ont été adoptées en ce sens lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2022. Désormais, un investisseur pourra choisir d'être imposé soit au prélèvement forfaitaire unique, soit au barème de l'impôt sur le revenu. Dans le prélèvement forfaitaire unique, l'impôt sur le revenu représente 12,8 % et les prélèvements sociaux 17,2 %. Une personne dont les revenus ne sont pas imposables gagne donc à pouvoir choisir le barème de l'impôt sur le revenu. C'est un progrès pour les petits investisseurs.

Par ailleurs, un amendement vise à clarifier la distinction entre les activités exercées à titre occasionnel et les activités professionnelles. Il nécessitera tout de même une évolution de la doctrine fiscale, qui tarde encore à venir. Ce point a fait l'objet de débats complexes lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2022, et la solution retenue permettra, je l'espère, d'avancer sur ce sujet.

De la même manière, la proposition de la mission d'information visant à inciter les investisseurs en crypto-actifs à réinvestir leurs gains dans l'économie réelle demeure insatisfaite. Il s'agit d'un débat que j'ai voulu relancer cette année, lors du premier projet de loi de finances rectificative pour 2021 et lors du projet de loi de finances pour 2022. Notre collègue Pierre Person et certains d'entre vous m'ont rejoint dans cette voie. Nous n'avons pas réussi à convaincre le Gouvernement de faciliter par le biais de la fiscalité la sortie du « système crypto » pour investir dans l'économie réelle.

Ce débat est loin d'être refermé. Je pense que nous y viendrons, d'une manière ou d'une autre, dans les mois et années qui viennent, car il est nécessaire de rapprocher le « monde crypto » de la sphère réelle. Évidemment, les deux sont déjà liés – les ICO permettent de lever des fonds pour financer des projets dans l'économie réelle – mais il faudrait davantage d'incitation pour que les plus-values réalisées en actifs numériques soient réinvesties, par exemple, dans des activités de production industrielle.

En définitive, nous pouvons être satisfaits de notre législation. La France fait partie des pays précurseurs en matière de crypto-actifs. Mais toutes les difficultés ne sont pas réglées. Il faut en avoir conscience. Le cadre juridique mis en place a vocation à s'adapter au fil du temps, au gré des évolutions du secteur et des innovations technologiques, qui vont se poursuivre.

L'expansion des actifs numériques et des services basés sur les technologies blockchain présente de nombreuses potentialités pour rendre le système financier plus efficient, en réduisant les coûts et les délais de transaction, en facilitant les paiements internationaux et en renforçant la transparence des informations. Les actifs numériques pourraient aussi renforcer l'inclusion financière des populations peu bancarisées – nous verrons si c'est le cas au Salvador, bien que cela serait étonnant –, diversifier les possibilités de levée de fonds des entrepreneurs ou encore permettre une meilleure rémunération des artistes.

Néanmoins, il est nécessaire de rester lucide sur les risques inhérents aux actifs numériques. À ce stade, les crypto-actifs ne remplissent pas, ou de manière très imparfaite, les fonctions de la monnaie. C'est pourquoi il est illusoire de les qualifier de « crypto-monnaies ». Ils ne sont pas une unité de compte permettant de libeller le prix des biens et services. Ils ne sont pas ou très peu un instrument de transaction, puisqu'ils ne servent pas à régler des achats de biens ou services dans l'économie réelle, en dehors de quelques cartes bancaires dont l'usage demeure rare. Ils ne sont pas non plus une véritable réserve de valeur, car leur cours en monnaie légale est encore trop volatil, à l'exception peut-être des stablecoins.

Les actifs numériques demeurent avant tout des actifs spéculatifs, qui sont porteurs de risques. L'anonymat consubstantiel aux crypto-actifs protège la vie privée de leurs utilisateurs, mais peut aussi servir de support à des transactions illicites et à des opérations de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme. En outre, le marché des crypto-actifs doit encore faire ses preuves en termes de résilience face aux cyberattaques et de protection des informations confidentielles des usagers.

Par ailleurs, l'impact environnemental des technologies blockchain et des actifs numériques n'est pas négligeable dans le contexte du changement climatique, même si certains protocoles de minage sont désormais moins énergivores. C'est, par exemple, le cas du protocole dit proof of stake. Enfin, l'irruption de grands groupes internationaux dans le monde des crypto-actifs ne va pas sans poser des enjeux de souveraineté pour les États, notamment s'agissant du projet de Diem (anciennement Libra) de Facebook.

Dans ce contexte, il appartient au régulateur de maintenir une position équilibrée, en encourageant les innovations tout en protégeant les investisseurs et les petits porteurs, en garantissant le respect de la réglementation relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux et contre le financement du terrorisme, et en préservant la souveraineté monétaire ainsi que la stabilité financière.

C'est d'ailleurs l'enjeu de la nouvelle réglementation présentée par la Commission européenne sous la forme d'une proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs (dit règlement MiCA). Jusqu'où est-il nécessaire et proportionné de réguler les actifs numériques ? Comment réduire les risques de transactions illicites sans porter une atteinte non justifiée aux libertés publiques ? Comment réguler les entreprises européennes sans réduire leur compétitivité par rapport à leurs concurrents internationaux ? Ce sont des questions vastes, car il s'agit d'un sujet vaste, qui englobe l'ensemble des problématiques liées à la monnaie et aux activités financières. Les problèmes de régulation se posent de manière globale.

C'est aussi tout le débat qui monte autour des monnaies numériques de banque centrale. Nous avons, à plusieurs reprises, interrogé le gouverneur de la Banque de France sur le sujet. Après la Chine et la Suède, la Banque centrale européenne (BCE) a elle aussi annoncé le lancement d'une phase d'étude visant à la mise en place d'un euro numérique, qui ne serait pas un euro numérique détenu par une banque commerciale mais qui disposerait de la garantie du système bancaire.

Les monnaies numériques de banque centrale visent à remédier à la disparition de l'argent liquide, à maintenir la confiance des citoyens dans le système monétaire, mais aussi à préserver la politique monétaire et la stabilité financière contre une dispersion des systèmes de paiement dans des monnaies privées qui pourraient être soustraites à toute réglementation et à toute légitimité étatique.

Néanmoins, on peine encore à entrevoir ce que sera un euro-numérique. Les banques centrales elles-mêmes se posent encore beaucoup de questions. S'agira-t-il uniquement d'une monnaie de gros réservée aux intermédiaires financiers ou d'une monnaie de détail accessible aux particuliers ?

En outre, je tiens à nuancer le caractère révolutionnaire d'un éventuel euro numérique. En réalité, la banque centrale n'a pas vocation à remplacer les banques commerciales. Un euro numérique viendrait non pas remplacer mais compléter la monnaie commerciale. Il n'est pas certain que nos concitoyens y voient une différence ou un avantage.

En tout état de cause, l'ensemble de ces débats s'imposent à nous et ne doivent pas être évités, même s'ils sont parfois difficiles d'accès. Nous ne pouvons plus faire comme si les crypto-actifs n'existaient pas. Il nous faut rester attentifs à leurs évolutions, nous préparer dès à présent à leur montée en puissance et adapter sans trop tarder notre cadre juridique et fiscal afin d'en maximiser les potentialités tout en en maîtrisant les risques. Il me semble important que l'Assemblée nationale soit au cœur de ces débats.