Intervention de Dominique David

J'ai effectivement l'honneur de vous présenter aujourd'hui les conclusions des travaux de la mission d'information relative à l'assurance-crédit, dont le groupe majoritaire avait, à mon initiative, proposé la création au printemps dernier.

Rappelons tout d'abord de quoi il s'agit.

Lorsqu'une entreprise accorde à une autre entreprise un délai de paiement, elle lui accorde ainsi un crédit. L'assurance-crédit vise à permettre à cette entreprise de se prémunir du risque d'impayés. L'économie française est particulièrement perméable à l'assurance-crédit car nos entreprises sont faiblement capitalisées et n'ont pas toujours la trésorerie nécessaire pour financer leur fonds de roulement. Elles se financent donc au travers du crédit inter-entreprises, en jouant parfois, par-dessus le marché, sur des délais de paiement à rallonge. La France est en effet championne dans ce domaine où la moitié des grandes entreprises ne respectent pas le délai légal de 60 jours.

Et lorsque je vous dirai que l'assurance-crédit garantit près de la moitié des 652 milliards d'euros que représente le crédit interentreprises et que nous avons voté ici même, à la sortie du premier confinement, pour une réassurance publique de ces encours bénéficiant d'une garantie de l'État à hauteur de 15 milliards d'euros, j'espère que vous aurai convaincu que le sujet n'est pas anecdotique.

Très différente des assurances dommages classiques, cette forme d'assurance offre, en somme, une triple prestation : une prestation de conseil, qui consiste à orienter les assurés vers des clients solvables ; des garanties portant sur l'ensemble du flux d'affaires entre l'assuré et le client agréé par l'assureur, en d'autres termes entre un fournisseur et son acheteur ; enfin, le cas échéant, un service de recouvrement des impayés.

Les garanties accordées sont en outre susceptibles d'être modifiées ou résiliées en fonction de l'évolution du risque que représente son client pour l'assuré. Ce risque est effectivement évalué et suivi par l'assureur-crédit, grâce à d'importantes bases de données et au travail de ses analystes. Précisons d'emblée que, dans le cadre d'une convention passée le 17 juin 2013 avec la médiation du crédit et le ministère chargé de l'économie, les principaux assureurs-crédit se sont engagés à ne prendre aucune décision de résiliation ou de réduction des garanties sur une base sectorielle ou départementale sans tenir compte de la situation particulière et des performances propres de l'entreprise évaluée – il est important d'avoir cette convention à l'esprit.

Si notre attention a été appelée par cet objet spécifique, c'est avant tout en raison de la période que nous avons traversée.

Dès le début de la pandémie, les députés du groupe majoritaire membres de la commission des finances ont constitué des groupes de travail pour surveiller les conséquences économiques de la pandémie et assurer un suivi des dispositifs de soutien. Nous avons eu de nombreux échanges sur tous les sujets avec de multiples interlocuteurs, et un certain nombre d'entre eux se sont fait l'écho des difficultés rencontrées par les entreprises dans leurs relations avec les assureurs-crédit.

Notre commission elle-même, précisément en raison de ces difficultés, et, plus largement, des craintes de « mur de faillites » ou d'assèchement du crédit inter-entreprises qu'inspirait la situation, a eu à examiner dès le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020 des dispositions ayant pour objet le renforcement, la réactivation ou l'instauration de dispositifs publics de compléments d'assurance ou de réassurance publiques.

Ces dispositions portaient sur deux dispositifs ligne à ligne, CAP et CAP+, offrant des garanties complémentaires ou de substitution pour soutenir le crédit interentreprises domestique, en cas de réduction ou de résiliation des garanties primaires, qui ont pris fin le 31 décembre 2021, ainsi que sur deux dispositifs ligne à ligne, CAP Francexport et CAP Francexport +, offrant des garanties du même type pour les flux à l'export, prorogés jusqu'au 30 mars 2022, et enfin, à partir de l'été 2020, sur un dispositif global – c'était une nouveauté – de réassurance de portefeuille, CAP Relais, qui a pris fin le 30 juin 2021.

Au delà de l'examen de ces dispositifs, dont le rapport que je vous propose récapitule les modalités et les évolutions, notre commission, je vous le rappelle, a procédé il y a un an presque jour pour jour – c'était le 10 février 2021 – à l'audition des responsables des trois principaux assureurs-crédit du marché national : Euler Hermes, Coface et Atradius.

Il m'a paru opportun d'approfondir et de prolonger ces travaux sur un outil qui reste méconnu, même si c'était déjà l'un des objets d'un rapport remis par l'inspection générale des finances en 2013, sur la couverture du poste clients. C'est pourquoi le groupe majoritaire a proposé, à mon initiative, au printemps dernier, que soit constituée cette mission d'information dont je vous présente les conclusions.

Ces travaux parlementaires me semblent d'autant plus importants qu'ils sont les seuls travaux publics actualisés sur le sujet. Le Gouvernement n'a en effet pas remis le rapport prévu par l'article 34 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Il s'était pourtant prononcé en faveur de l'amendement dont cet article est issu – j'en étais l'auteur –, sous-amendé par le rapporteur général. Et nous savons que l'inspection générale des finances a mené l'an dernier des travaux sur l'assurance-crédit dont les conclusions ont dû être remises au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Malgré des demandes réitérées, le rapport de l'inspection générale des finances ne m'a pas été communiqué.

Les travaux menés ont principalement consisté en vingt-quatre auditions, avec les acteurs les plus divers de l'assurance-crédit : les principaux représentants de la profession, la direction générale du trésor, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, le médiateur du crédit, des fédérations d'entreprises « utilisatrices » de l'assurance-crédit, des courtiers, dont le rôle est essentiel sur ce marché très intermédié. Se sont ajoutés à ces auditions de nombreux échanges écrits avec les uns et avec les autres, qui ont permis de collecter des témoignages d'entreprises, tirés de leur expérience– le rapport en livre quelques-uns, bien sûr anonymisés.

D'emblée, la mission d'information a souhaité articuler ses travaux autour de deux axes : d'une part, un bilan des dispositifs de complément d'assurance ou de réassurance publics ; d'autre part, et surtout, une réflexion sur l'équilibre et le fonctionnement du marché de l'assurance-crédit en général et sur l'équilibre des relations contractuelles entre assureurs et assurés en particulier.

Je dresserai un bilan plutôt positif des dispositifs CAP.

Les dispositifs ligne à ligne ont permis d'accompagner des situations particulières tout au long de la crise, mais présentaient sans doute deux défauts. D'une part, leur gestion était complexe : l'assuré devait faire une demande spécifique pour chaque décision de résiliation ou de réduction des garanties, et chaque garantie accordée dans ce cadre impliquait la réémission d'avenants. D'autre part, le prix initial des garanties était jugé élevé. Les dispositifs en question permettaient donc de répondre à des besoins ponctuels mais leurs inconvénients n'en faisaient pas, à eux seuls, une réponse suffisante en période d'arrêt brutal de l'économie. Leur prorogation en 2021 a donné lieu à un ajustement de leurs paramètres qui les a rendus plus attractifs.

En outre, et surtout, la mise en place du schéma de réassurance globale CAP Relais, reposant sur des traités de réassurance de portefeuille conclus entre la Caisse centrale de réassurance (CCR) et les principaux assureurs-crédit, a permis de maintenir ou de restaurer un climat de confiance entre les entreprises, alors que la mise en place des dispositifs ligne à ligne ne semblait pas suffire à enrayer la vague des résiliations et réductions de garantie.

Au terme de l'année 2020, la contraction de l'activité de l'assurance-crédit paraissait donc réelle mais modérée. Selon les données collectées par la Banque de France, sur l'ensemble de l'année 2020, l'activité de l'assurance-crédit en France a diminué de 10 % alors qu'elle n'avait cessé de croître les années précédentes, progressant notamment de 6 % en 2018 puis de 4 % en 2019. Surtout, le « mur des faillites » initialement craint ne s'est heureusement pas réalisé, loin de là, puisque la mise en place de toute une palette de dispositifs a conduit à une chute de 38 % des défaillances d'entreprise en 2020.

Il convient toutefois de relever une difficulté méthodologique au moment de faire le bilan de ces dispositifs, car, en réalité, c'est toute une palette de dispositifs qui a été mise en place pour soutenir, avec le « quoi qu'il en coûte », notre économie et nos entreprises et sauver nos emplois. Selon le comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie, les quatre principales de ces mesures – activité partielle, fonds de solidarité, prêts garantis par l'État et reports de cotisations sociales – mobilisaient 230 milliards d'euros à la fin du mois de juin 2021, soit 10 % du produit intérieur brut. Ces différents outils, que la mission d'information n'avait évidemment pas pour objet d'évaluer, ont eu un effet positif sur la trésorerie des entreprises, contribuant ainsi à limiter considérablement ces impayés contre les conséquences desquels l'assurance-crédit a précisément pour objet de prémunir les entreprises. Il peut donc être difficile de mesurer avec exactitude l'impact spécifique des différents dispositifs publics de complément d'assurance ou de réassurance.

J'en viens au deuxième axe de travail de la mission : l'équilibre du marché de l'assurance-crédit et l'équilibre des relations entre assureurs et assurés, voire entre assureurs et acheteurs.

La crise a révélé un certain nombre de dysfonctionnements ou confirmé certaines limites. Ces dysfonctionnements et ces limites procèdent essentiellement de deux facteurs : d'une part, le caractère procyclique – j'en suis convaincue – de l'assurance-crédit, et, d'autre part, un relatif déséquilibre des relations contractuelles, dans le cadre d'un marché oligopolistique. Ces deux facteurs peuvent d'ailleurs se conjuguer ou se renforcer l'un l'autre. En témoigne la vivacité de la réaction des assureurs-crédit face à la crise, pour ne pas dire la brutalité de leurs décisions de résiliation ou de réduction de garanties. Les informations et témoignages recueillis par la mission d'information témoignent d'un effet ciseau subi par certains assurés en raison d'une diminution des montants garantis et d'une augmentation simultanée du taux des primes.

Par sa rapidité, par ses formes et par sa durée, le désengagement des assureurs-crédit, qui se poursuivait jusqu'à la fin du printemps 2020 en dépit des mesures de soutien à l'activité, a alimenté un sentiment d'incompréhension de la part des assurés, les fournisseurs, et de leurs clients, les acheteurs. Ces derniers ont ainsi pu considérer que le comportement des assureurs-crédit ne faisait qu'aggraver les difficultés dans un contexte où le maintien des couvertures aurait, au contraire, pu réduire les incertitudes.

L'importance des mouvements a pu être constatée aussi bien par le comité de crise sur les délais de paiement mis en place dès le 23 mars 2020 que par les courtiers ou les fédérations professionnelles. Il me paraît donc nécessaire de mieux encadrer les possibilités de réduction ou de résiliation des garanties, notamment en veillant à donner une plus grande effectivité à certaines dispositions de la convention du 17 juin 2013 ; je songe notamment à celles qui proscrivent les décisions prises sur une base purement sectorielle ou géographique ou imposent le respect de certains délais de prévenance.

Au terme de ses travaux, la mission formule des recommandations – je ne citerai que les principales – qui visent notamment quatre objectifs.

Le premier objectif est de rééquilibrer les relations contractuelles. Un rééquilibrage des relations contractuelles pourra être de nature à faciliter la concurrence, à favoriser l'arrivée de nouveaux acteurs et, in fine, à limiter l'impact sur les entreprises – qu'il s'agisse des entreprises assurées ou des acheteurs – de certaines pratiques dont la crise a pu confirmer le caractère procyclique ou nocif.

Même si, comme le relève la direction générale du trésor, les pratiques en la matière sont peu documentées, des clauses dites d'exclusivité tendent à empêcher l'assuré de recourir à un assureur de deuxième rang pour souscrire une couverture dite de top up, y compris lorsque son assureur se désengage. Je préconise au contraire d'ouvrir à l'assuré la possibilité de souscrire une assurance-crédit supplémentaire, soit sous la forme d'une solution de top up qui viendrait s'ajouter à une garantie primaire, soit sous la forme d'une garantie complémentaire portant sur les créances sur lesquelles un assureur primaire a réduit à zéro le montant de l'encours garanti. L'idée est de ne pas laisser ces entreprises sans aucune solution. Je note d'ailleurs que les traités de réassurance qui régissent CAP Francexport comportent précisément une clause qui spécifie que « dans le cas où un assuré se voit opposer un refus, une résiliation ou une réduction de garantie sur un de ses acheteurs, [l'assureur-crédit] ne s'opposera pas à ce que l'assuré sollicite un autre assureur crédit pour se substituer sur ledit acheteur ». Ne croyez-vous pas qu'une disposition analogue mériterait d'être gravée dans le marbre de la loi ?

Un autre type de clause défavorable à l'assuré est celui des clauses qui prévoient un minimum de prime garanti. Ce minimum consiste en une prime calculée en proportion de celles facturées l'année antérieure, due par l'assuré à l'assureur, nonobstant les réductions ou résiliations de garantie auxquelles ce dernier procédera. De telles pratiques pourraient être mieux encadrées, par exemple par un code défini d'un commun accord par les assureurs-crédit et les fédérations d'entreprises.

Il serait également judicieux d'ouvrir aux assurés des possibilités de résiliation infra-annuelle pour les contrats d'une durée d'un an et de résiliation à la date anniversaire du contrat pour les contrats pluriannuels.

Un deuxième objectif est de renforcer la transparence et l'information. Alors que les assureurs‐crédit se sont engagés, par la convention du 17 juin 2013, à permettre aux acheteurs d'accéder à leur note et au montant de l'encours garanti dont ils font l'objet pour chaque assuré, le portail mis en place pour faciliter cette information semble insuffisamment connu des entreprises. Nous proposons donc, entre autres, de systématiser l'inscription des entreprises sur ce portail et de garantir l'identification par les assureurs-crédit d'un point de contact auprès des clients de leurs assurés afin de pouvoir notifier auxdits clients toute réduction de leur notation et toute diminution de leur couverture.

Un troisième objectif est de clarifier les modalités d'intervention de l'État. L'État ne peut accepter de réassurer de manière régulière et illimitée le risque de contagion des défauts. En tant qu'assureur en dernier ressort, il aurait tout intérêt à se doter d'une doctrine lui permettant de gérer efficacement son action à tout moment, quelles que soient les conditions macroéconomiques. La Caisse centrale de réassurance le relève : l'assureur en dernier ressort doit connaître l'ampleur des risques supportés, leur nature et les secteurs concernés.

Un quatrième objectif est d'élargir l'accès à des solutions de couverture complémentaire. Il nous semble que le développement d'outils complémentaires à l'offre privée d'assurance-crédit telle que nous la connaissons mériterait d'être encouragée. Je songe notamment au recours à des contrats de filière – suggestion déjà formulée par l'inspection générale des finances dans son rapport de 2013 –, qui pourrait notamment faciliter le recours à l'assurance-crédit des petites entreprises. Je pense également à la syndication, laquelle permet un partage des risques entre assureurs. Je songe également à la possibilité d'une incitation fiscale à l'auto-assurance, notamment à l'intention des PME.

En outre, les défaillances du marché de l'assurance-crédit invitent à s'interroger sur la possibilité d'une offre publique ciblée et complémentaire de l'offre privée, par exemple sur des dossiers importants et sensibles à fort enjeu social. Elle pourrait également se justifier dans le cas d'acheteurs non garantis, à la suite d'accords entre les assureurs et la CCR.

Enfin, au regard de la complexité de l'assurance-crédit et de la nécessité d'une meilleure diffusion de l'information à son propos, il pourrait être envisagé de créer un service spécifique, par exemple auprès de la Banque de France, dont le rôle serait de répondre aux interrogations des entreprises ou organisations professionnelles désireuses de se doter d'une solution de protection qui leur soit propre. Elles pourraient y trouver conseils et assistance technique.

Cette situation fragilise l'ensemble des chaînes de valeur.

Nos entreprises se protègent en faisant appel à l'assurance-crédit, mais les assureurs-crédit sont également faiblement capitalisés, ce qui, en cas de risque systémique, crée une situation véritablement explosive. Songeons qu'aux États-Unis, pareille situation est tout simplement inimaginable, les clients payants comptant leurs fournisseurs. Le renforcement des fonds propres de nos entreprises s'avère donc une priorité de nos politiques économiques.