Intervention de Mohamed Laqhila

Notre tourisme et nos commerçants ont été très durement touchés par la crise sanitaire. À l'heure où l'espoir renaît d'un retour à la normale, nous devons étudier tous les moyens de faciliter une prospérité retrouvée pour notre économie en général et pour le tourisme en particulier. À cet égard, la détaxe de TVA est un levier méconnu de rebond et de croissance pour le secteur touristique et les commerçants français. C'est pourquoi, chers collègues, vous m'avez confié une mission flash sur le sujet.

Ce dispositif d'exonération prévu par le droit européen permet aux personnes résidant en dehors de l'Union européenne et y effectuant de courts séjours de bénéficier du remboursement de la TVA sur leurs achats personnels lorsqu'ils en quittent le territoire. Au terme de la dizaine d'auditions que j'ai menée, je suis plus que jamais convaincu de l'utilité de ce mécanisme pour faire de la France un territoire attractif pour les touristes internationaux.

Si des efforts ont été accomplis ces dernières années, je crois cependant qu'il faut aller plus loin. Ce mécanisme est sous-utilisé par les commerçants et les touristes internationaux. Seuls certains secteurs économiques et géographiques en tirent profit. Les petits commerçants sont souvent dissuadés d'en proposer le bénéfice à leurs clients en raison de la complexité des procédures. Par ailleurs, le Brexit constitue une belle opportunité de recourir à la détaxe, puisque les résidents britanniques y sont devenus éligibles. Nos commerçants doivent pouvoir pleinement s'en saisir.

La détaxe de TVA est appliquée dans tous les États membres de l'Union européenne. Toutefois, seules son existence et ses modalités générales de fonctionnement sont définies par le droit européen. Les touristes extra-européens peuvent bénéficier de la détaxe sur leurs seuls achats effectués à des fins strictement personnelles lors d'un séjour touristique de moins de six mois dans l'Union européenne. Dans les faits, les marchandises les plus concernées sont les produits de mode, mais aussi, par ordre décroissant, l'horlogerie, la bijouterie, les matériels informatiques et la parfumerie.

Le touriste doit suivre un certain nombre d'étapes visant à vérifier son éligibilité et à garantir que les marchandises concernées sont bien transportées en dehors de l'Union européenne.

En premier lieu, le client réalise ses achats au sein d'un magasin. Pour qu'il puisse bénéficier de la détaxe, le montant total de ses achats réalisés au sein d'une même enseigne doit dépasser un seuil minimum de 100 euros. Au moment du règlement en caisse, le touriste indique qu'il souhaite bénéficier de la détaxe et demande l'édition d'une facture à son nom. Le commerçant doit alors vérifier l'éligibilité du client, en particulier son statut de non-résident européen, en contrôlant l'original de sa pièce d'identité. Si le client est éligible, le commerçant édite un bordereau de vente à l'exportation par le biais d'un téléservice fourni par les douanes et dénommé « PABLO ». Il renseigne, de manière informatique, diverses informations relatives à l'identité de l'acheteur, au magasin détaillant et aux marchandises achetées. Il précise également le taux et le montant de la TVA applicable à chaque marchandise. Il faut noter que le bordereau ne peut être émis que dans un délai d'un à trois jours suivant la date de l'achat. Le bordereau de détaxe est ensuite signé par le vendeur et l'acheteur, puis remis à ce dernier.

Au moment de sa sortie du territoire français, le touriste doit valider son bordereau sur une borne PABLO, mise à disposition par les services douaniers. La vente n'est définitivement exonérée de TVA que lorsque le vendeur reçoit la confirmation que le bordereau a obtenu le visa douanier électronique. En l'absence de borne ou en cas de problème technique, le touriste doit se présenter au guichet douanier pour un contrôle physique par les agents des douanes. Par ailleurs, les touristes peuvent également faire valider leur bordereau de détaxe dans un autre pays de l'Union européenne.

Le commerçant procède généralement au remboursement de l'acheteur après avoir reçu la confirmation de validation du bordereau via PABLO. Néanmoins, il peut également accorder une détaxe anticipée à l'acheteur ; dans ce cas, une garantie bancaire est généralement prise. Le remboursement du touriste peut être effectué sous différentes formes : par carte, virement bancaire, espèces, chèque ou encore paiement électronique.

Les modèles de détaxe sont au nombre de trois.

Dans un premier modèle, le commerçant pratique lui-même la détaxe. Il doit pour cela utiliser une interface gratuite, fournie par la douane, intitulée « PABLO-I ». Néanmoins, l'utilisation de ce service est relativement faible, puisqu'il représente seulement 7 à 8 % des bordereaux de détaxe émis en 2019. En effet, la détaxe de TVA peut rapidement constituer une charge administrative et logistique très importante pour les commerçants, qui préfèrent en pratique recourir aux services d'un opérateur de détaxe.

C'est le deuxième modèle : le commerçant recourt aux services d'un opérateur, auquel il est lié par contrat. L'opérateur prend alors en charge la quasi-totalité des opérations de détaxe – en dehors du contrôle de l'identité et de l'éligibilité du touriste, qui reste à la charge du commerçant. L'opérateur joue le rôle d'un prestataire de services pour le commerçant, ce qui comporte, pour ce dernier, de nombreux avantages : l'opérateur prend en charge les formalités administratives, ainsi que les mises à niveau informatiques, et assure un suivi des évolutions réglementaires. Ces services sont rémunérés par une commission prélevée par l'opérateur sur le montant de la TVA remboursée à l'acheteur. Ce modèle représente aujourd'hui 80 % du marché de la détaxe en France.

Un troisième modèle est apparu plus récemment. De nouveaux opérateurs de détaxe sont en effet entrés sur le marché et proposent une procédure de détaxe beaucoup plus dématérialisée. Dans ce cadre, l'opérateur joue un rôle d'acheteur-revendeur entre le touriste et le commerçant. Deux ventes se succèdent : un premier achat est réalisé auprès du commerçant, par le touriste mais au nom de l'opérateur de détaxe. Ensuite, par le biais d'une application, le touriste transmet la facture de cet achat à l'opérateur de détaxe, qui émet alors une deuxième facture, par laquelle il revend au touriste la marchandise acquise auprès du commerçant. L'opérateur de détaxe émet également le bordereau de vente à l'exportation qui permettra de justifier la sortie de la marchandise du territoire de l'Union européenne. Cette procédure de double vente présente l'avantage de réduire les formalités administratives pour le commerçant, qui n'a qu'à éditer une facture au nom de l'opérateur de détaxe. Ensuite, l'opérateur agit comme un prestataire de services, cette fois-ci uniquement auprès du touriste étranger. Le recours à une application est également un facteur de simplicité ; néanmoins, il présente aussi des risques de fraude non négligeables, sur lesquels je reviendrai.

Avant d'en venir aux évolutions positives et aux insuffisances du dispositif que j'ai pu constater au cours de cette mission d'information, je souhaiterais insister sur le potentiel de développement de la détaxe, qui pourrait offrir des possibilités intéressantes pour notre tourisme et nos commerçants.

Le recours à la détaxe avait bien progressé avant la crise sanitaire. En 2019, plus de 9 000 commerçants avaient émis un bordereau de détaxe et un total de 5,2 millions de bordereaux avaient été émis, pour un montant de près de 7 milliards d'euros d'achats détaxés. Avec la crise sanitaire, ce chiffre s'est élevé à 1,5 milliard d'euros en 2020, puis 2 milliards en 2021. Malgré les mauvais chiffres enregistrés au cours des deux dernières années en raison de la crise sanitaire, les montants en jeu sont donc élevés.

De plus, pour l'heure, le recours à la détaxe est essentiellement concentré à Paris, à la frontière suisse, sur la Côte d'Azur et dans le Calaisis. De surcroît, même dans ces zones fortement fréquentées par la clientèle touristique internationale, tous les commerçants ne proposent pas la détaxe de TVA, alors même que ce dispositif pourrait leur permettre d'augmenter sensiblement leur chiffre d'affaires. Encore une fois, la détaxe représente donc un gisement de croissance tout à fait intéressant.

En effet, elle constitue un levier d'accroissement de la dépense touristique. Le touriste qui en bénéficie voit automatiquement son pouvoir d'achat augmenter et est ainsi tenté de dépenser immédiatement l'économie réalisée en achetant plus ou plus cher. Cette forme d'effet multiplicateur s'accentue lorsque le touriste obtient le remboursement de la TVA en espèces, en raison des frais de change.

Je rappelle que les touristes venant en France dépensent relativement peu sur notre territoire par rapport à ce qu'on observe dans d'autres pays. Ainsi, si la France est la première destination touristique en nombre de visiteurs, elle n'est que la troisième, derrière les États-Unis et l'Espagne, pour les recettes liées au tourisme. Les choix faits en matière de promotion de la « destination France », presque exclusivement fondés sur la valorisation patrimoniale de notre pays, sont sans doute en partie en cause, mais la complexité du parcours de détaxe est probablement, elle aussi, un facteur important de moindre dépense touristique sur notre territoire.

En outre, le Brexit constitue une chance pour notre commerce, d'autant plus que les touristes britanniques sont présents sur une grande partie du pays et que le Royaume-Uni a décidé de supprimer la détaxe sur son territoire.

Il me paraît donc urgent d'améliorer notre procédure de détaxe afin d'en exploiter le plein potentiel. De réelles avancées ont d'ailleurs été accomplies dans les années récentes.

Tout d'abord, une procédure d'agrément à destination des opérateurs de détaxe est en vigueur depuis le 1er janvier 2018. Les opérateurs de détaxe qui souhaitent exercer leur activité en France doivent désormais être agréés par l'administration des douanes. Cette procédure permet de vérifier la sécurité de leur système informatique, leur solvabilité financière, ainsi que leurs procédures de contrôle interne et d'analyse des risques. L'agrément est valable trois ans. Pendant sa durée de validité, des audits de contrôle peuvent être effectués par l'administration des douanes. Des amendes sont encourues en cas de manquement, ainsi que la suspension, voire le retrait de l'agrément. Selon les informations qui m'ont été communiquées par l'administration, l'institution de cette procédure a conduit plusieurs opérateurs à abandonner leur démarche ou à réorganiser leurs procédures. Je ne peux donc que me réjouir de ce meilleur encadrement des opérateurs.

Ensuite, la procédure de détaxe de TVA a connu plusieurs assouplissements, dans le cadre d'un « plan détaxe » adopté en 2019, qui comprenait trois mesures. Tout d'abord, le délai pendant lequel des achats effectués en France au sein d'un même magasin peuvent bénéficier de la détaxe, qui était d'un jour, a été porté à trois jours. Cette mesure, entrée en vigueur le 1er janvier 2020, offre plus de confort aux touristes internationaux. Ensuite, le seuil minimum d'achat a été abaissé, passant de 175 à 100 euros le 1er janvier 2021. Avant cette date, la France avait le seuil le plus élevé de la zone euro. Cet abaissement améliore notre compétitivité vis-à-vis de nos voisins européens, même si je pense que nous pouvons aller encore plus loin. En Espagne, le seuil minimum d'achat a en effet été supprimé ; en Allemagne, il n'est que de 25 euros. La diminution du seuil profite d'ailleurs aux petits commerçants, chez qui le panier moyen des touristes est moins élevé que dans les grands magasins. Enfin, il était prévu de relever le plafond de remboursement en espèces, qui passerait de 1 000 à 3 000 euros, mais cette mesure n'a pas encore été mise en œuvre. Elle implique, en effet, une modification législative, pour laquelle aucun véhicule n'a jusqu'à présent été trouvé.

En parallèle de ces assouplissements réglementaires, les efforts de l'administration des douanes ont également porté sur l'amélioration des supports informatiques et techniques de la détaxe. En effet, dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, le nombre de bornes PABLO présentes aux différents points de sortie du territoire a été doublé. J'ai néanmoins constaté la persistance de quelques zones blanches, notamment à la Gare de Lyon à Paris, qui constitue pourtant le point de départ de la liaison ferroviaire vers la Suisse.

L'administration des douanes a également apporté des améliorations techniques et ergonomiques au système PABLO. Surtout, la procédure de détaxe est entièrement « dématérialisable » depuis le 1er janvier 2022, puisqu'il est désormais possible de présenter le bordereau de détaxe à la borne PABLO non plus en format papier mais sur un téléphone.

Malgré ces avancées, la procédure de détaxe continue de présenter des difficultés, voire des failles. En premier lieu, les commerçants français ne proposent pas suffisamment le bénéfice de la détaxe de TVA à leurs clients, alors même que le dispositif constitue un levier d'accroissement de leur chiffre d'affaires.

La raison principale réside dans une méconnaissance du dispositif. J'ai été étonné de constater que les réseaux de commerçants, les organisations patronales et les chambres de commerce et d'industrie ne se saisissent pas suffisamment du sujet et ne font pas la promotion du dispositif auprès de leurs adhérents.

Il est vrai que la détaxe peut rapidement entraîner une charge administrative et financière, en particulier pour les petits commerçants. Ceux-ci sont parfois également mal informés et craignent de courir un risque fiscal. L'affiliation à un opérateur de détaxe, malgré son intérêt est, de surcroît, souvent perçue comme coûteuse.

En outre, les touristes internationaux ne recourent pas suffisamment à la détaxe. Selon certains opérateurs de détaxe, le montant des achats ayant donné lieu à détaxe, rapporté au montant total des achats réalisés par des touristes éligibles, se situerait autour de 60 %. Selon ces opérateurs, une progression de 10 à 15 points serait envisageable. Encore une fois, c'est surtout la méconnaissance du dispositif qu'il faut incriminer.

Par ailleurs, la relative complexité de la procédure de détaxe reste dissuasive pour les touristes extra-européens. Les formalités administratives sont nombreuses et parfois difficilement compréhensibles par des étrangers. La question de la fluidité du parcours de détaxe est également essentielle pour les touristes, et les files d'attente aux guichets de détaxe des grands magasins ou aux bornes PABLO peuvent rapidement les décourager d'y recourir.

Enfin, une difficulté importante pour les touristes a été portée à ma connaissance : l'absence de système européen interopérable de détaxe, alors même que 25 % des bordereaux de détaxe émis en France sont visés dans un autre État membre de l'Union européenne. Les formats de bordereaux ne sont pas harmonisés au niveau européen, pas plus que la procédure de visa douanier, ce qui peut engendrer des difficultés considérables pour les touristes. Face à ce constat, les autorités françaises s'étaient engagées, en 2015, dans un groupe de travail européen sur la question, dont les négociations n'ont pas abouti. Le sujet est aujourd'hui de nouveau en discussion au sein de la Commission européenne, et je pense que la présidence française de l'Union européenne constitue une belle occasion de faire avancer cette question.

En dernier lieu, des risques de fraude persistent en matière de détaxe de TVA. Il existe des failles dans la procédure, que l'administration doit mieux prendre en compte et contrôler. Ces failles portent essentiellement sur le modèle de détaxe proposé par les nouveaux opérateurs sur la base d'une double vente.

D'abord, ce mécanisme permet de contourner la réglementation douanière, en regroupant des achats réalisés dans des enseignes différentes, pour des montants parfois inférieurs à 100 euros, et sur une période supérieure au délai de trois jours attaché à l'émission du bordereau de détaxe. Je m'interroge donc sur la pertinence du maintien de cette réglementation douanière.

Ensuite, et c'est là que les risques de fraude sont les plus sensibles, le système de la double vente engendre des difficultés de contrôle pour les services douaniers. En effet, ces contrôles sont essentiellement informatiques, sur la base des données transmises par les commerçants et les opérateurs via le système PABLO. Or, lorsque l'opérateur agit comme acheteur-revendeur entre le commerçant et le touriste, l'administration des douanes n'a pas de visibilité sur la transaction réalisée auprès du premier vendeur, puisque seule la facture éditée par l'opérateur au nom de son client donne lieu à l'émission du bordereau de détaxe. L'identité du commerçant constitue pourtant l'un des éléments des profils de ciblage utilisés pour déclencher leurs contrôles physiques aux points de sortie du territoire.

Par ailleurs, l'absence d'identification de l'enseigne d'origine des achats dans le système PABLO permet potentiellement aux touristes de solliciter le bénéfice de la détaxe auprès de plusieurs opérateurs sur le fondement de la même preuve d'achat, sans que les contrôles douaniers puissent l'empêcher. Cette faille est accentuée par le fait que certains opérateurs, contrairement à la réglementation qui leur impose d'exiger une facture comme preuve d'achat, acceptent d'émettre des bordereaux de vente à l'exportation sur la foi de simples tickets de caisse présentés par leurs clients.

Je tiens à souligner que je suis favorable à toute évolution qui permet de faciliter le recours à la détaxe de TVA chez les touristes internationaux, afin que les commerçants français puissent pleinement tirer profit de l'attractivité touristique de notre territoire. Néanmoins, la volonté de simplifier le parcours de la détaxe ne doit pas conduire à rendre la fraude plus aisée. C'est pourquoi je me réjouis qu'un encadrement plus strict des contrôles d'identité pratiqués par les opérateurs de détaxe soit en voie d'être mis en place par l'administration des douanes.

J'en viens désormais à mes recommandations.

Tout d'abord, il faut améliorer l'information des commerçants et des touristes sur le dispositif de détaxe de la TVA, par le biais de campagnes d'information, en particulier dans les zones fortement fréquentées par les touristes internationaux. Il conviendrait également de mettre en avant, dans la promotion de la « destination France », les possibilités d'achats réalisables lors d'un séjour en France.

Ensuite, je crois fondamental d'alléger et de fluidifier le parcours de détaxe. À ce titre, il faut achever la mise en œuvre du « plan détaxe » en relevant le plafond de remboursement en espèces. Je pense également que nous devrions supprimer, à l'instar de l'Espagne, le seuil minimum d'achat.

La fluidification du parcours de la détaxe implique de meilleures infrastructures. Des bornes PABLO supplémentaires doivent être implantées dans les zones où elles manquent. Surtout, ces bornes PABLO pourraient être modernisées, à l'image de ce qui existe en Espagne ou au Portugal, où le scan du passeport sur la borne permet le rapatriement de l'ensemble des bordereaux de détaxe associés au touriste. Cela permet un gain de temps à l'aéroport, et donc une réduction des files d'attente.

En parallèle, il convient de durcir les contrôles sur les opérateurs et sur les voyageurs. Concernant les opérateurs, les vérifications réalisées pendant la procédure d'agrément doivent être renforcées, notamment sur la fiabilité de leurs procédures et le contrôle des risques de fraude. Une fois l'agrément délivré, les contrôles sur les opérateurs de détaxe doivent être poursuivis.

De plus, afin de garantir l'efficacité des contrôles douaniers informatiques, il serait souhaitable d'intégrer, dans les mentions obligatoires du bordereau de détaxe, l'identité du vendeur initial de la marchandise, ainsi qu'une référence de vente afin d'empêcher l'usage répété d'une même preuve d'achat.

Enfin, une réflexion doit être menée sur l'instauration d'un contrôle des bagages personnels du voyageur au moment de la délivrance du visa douanier, afin de s'assurer que la marchandise détaxée est bien exportée. Un système de puces électroniques ou de scan du code-barres du produit serait peut-être envisageable.

En outre, dans le cadre de cette mission d'information, j'ai été surpris par l'absence d'analyse économique sur l'impact des dispositifs de détaxe et de leurs différentes modalités. Je pense donc que la réalisation d'une telle étude serait souhaitable.

Je crois également urgent d'encourager la création d'un système européen interopérable de détaxe. Les discussions actuelles au sein de la Commission européenne sont une occasion à saisir.

Enfin, je pense souhaitable de réfléchir à une simplification de notre dispositif de détaxe, en proposant aux touristes internationaux la possibilité de bénéficier d'un remboursement direct de la TVA. Ce remboursement serait obtenu après transmission d'une preuve d'achat sur une application créée à cette fin par l'administration des douanes. Une telle évolution du dispositif aurait pour effet de simplifier à la fois les démarches des touristes, de réduire les formalités administratives pour les commerçants et de faciliter les contrôles des douanes sur les transactions détaxées.

Pour conclure, je souhaite remercier toutes les personnes que j'ai entendues dans le cadre de cette mission d'information flash. Elles m'ont apporté de précieux éclairages sur le fonctionnement de la détaxe de TVA en France et ont évoqué de nombreuses pistes d'amélioration possibles afin de faire de la détaxe un levier de la relance du secteur touristique et de la reprise économique pour l'ensemble des commerçants français.