Intervention de Jean-René Cazeneuve

À titre liminaire, je souhaiterais avoir aujourd'hui une pensée pour le peuple ukrainien. Par ailleurs, puisqu'il s'agit sans doute de ma dernière intervention du mandat devant la commission des finances, je voudrais dire que cela a été un honneur et un privilège que de servir ainsi mon pays, de même qu'un grand plaisir de travailler au sein de la commission des finances. Je vous remercie tous, chers collègues, pour votre travail de très grande qualité.

En tant que président, depuis sa création, de cette mission d'information, dont les rapporteurs étaient à l'origine Mme Christine Pires Beaune et M. Joël Giraud, je proposerai une conclusion d'ensemble de ces travaux sur les dotations de soutien à l'investissement public local, sans entrer dans le détail du tome II, que je laisserai aux deux rapporteurs le soin d'exposer.

L'objet initial de cette mission était d'étudier la répartition des enveloppes départementales de la DETR, à la suite du gel, pour une année, des enveloppes de DETR qui avait été décidé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020. Il s'agissait alors de se donner le temps de faire la lumière sur la bonne répartition des crédits entre départements, en particulier de mesurer les effets des regroupements d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui avaient suivi la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). En effet, un certain nombre de modifications année après année étaient difficilement compréhensibles.

La première partie de cette mission d'information a permis de faire un point complet sur cette dotation, ce qui n'avait jamais été fait jusqu'alors. Elle a permis de comprendre, au moins en partie, la mécanique des critères de répartition, dont la complexité est liée à l'ancienneté de cette dotation. Elle a aussi été l'occasion de faire le point sur la définition de la ruralité, afin que celle-ci cesse d'être définie en creux, par opposition à l'urbain. Nous sommes tous tombés d'accord pour retenir la définition de la grille de densité établie par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) en lien avec Eurostat, les territoires ruraux étant ainsi caractérisés comme les communes « peu denses » ou « très peu denses ».

Je tiens à remercier les rapporteurs pour le travail de grande qualité, et inédit, qui avait alors été fait. La conclusion logique de ce tome I a été de proposer d'intégrer cette définition de la ruralité dans les critères de répartition de la DETR. Il en est résulté de nombreuses simulations et l'adoption lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021 d'un amendement travaillé avec la direction générale des collectivités locales (DGCL). Je salue ce premier pas important vers une meilleure prise en compte de la ruralité dans la loi et les concours financiers de l'État.

Les rapporteurs, notamment Mme Pires Beaune, proposent d'aller un peu plus loin ; c'est la préconisation n° 2 du rapport présenté aujourd'hui. Je voudrais ici ouvrir la discussion, car il me semble important que la DETR favorise la triple ruralité, c'est-à-dire les communes rurales situées dans des EPCI ruraux eux-mêmes situés dans des départements ruraux. Il ne va pas de soi de mettre sur le même plan les collectivités d'un département purement rural – comme le Gers, la Creuse ou le Cantal – et celles établies dans un département qui comporte une population rurale, même importante, qui est établie à proximité d'une grande agglomération – comme le Puy‑de‑Dôme. Les synergies intra départementales ne sont potentiellement pas les mêmes.

Ce premier rapport consacré à la DETR a conduit la commission à s'intéresser ensuite à la DSIL. En effet, les deux dotations présentent un certain nombre de similarités. Les deux dotations sont d'un montant élevé : un milliard d'euros pour la DETR et 873 millions d'euros pour la DSIL en 2022. Les deux dotations soutiennent l'investissement du bloc communal – communes et EPCI –, et les critères d'éligibilité sont larges. Les deux dotations fonctionnent également par appels à projets selon une logique déconcentrée. Dans les faits, nous nous sommes aperçus que ces dotations sont gérées ensemble par les préfectures, avec une forme de complémentarité. Un projet non retenu à la DETR peut être « basculé » sur la DSIL ou vice versa.

Cependant, il y a aussi des différences importantes entre les deux dotations. Le champ des communes et EPCI éligibles à la DETR est plus restreint et cette dotation ne concerne que les territoires ruraux, tandis que la DSIL est ouverte à l'ensemble du bloc communal – on parle d'éligibilité totale. La DETR soutient également des projets plus petits avec une mise en œuvre plus rapide que la DSIL, qui vise plutôt des projets structurants. Je vous renvoie au rapport spécial que mon collègue Christophe Jerretie et moi-même avions présenté sur la mission Relations avec les collectivités territoriales du budget général de l'État.

En conséquence, le niveau de pilotage est différent : la DETR est gérée au niveau départemental, une commission d'élus rendant un avis, tandis que la DSIL relève du préfet de région. Nous en avons débattu à de multiples reprises lors de l'examen des projets de loi de finances. Il était donc nécessaire de faire le point sur cette dotation et cette question du pilotage.

Prenant acte de la faculté prévue par la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite 3DS, à savoir la possibilité pour les préfets de région de déléguer la signature des subventions au préfet de département, les rapporteurs proposent dans ce tome II d'aller plus loin dans la départementalisation de la DSIL.

Je reconnais la pertinence de la méthode des rapporteurs. Elle a consisté, d'une part, à étudier de près la répartition des crédits entre départements et régions, avec un rapport qui propose plusieurs observations empiriques intéressantes, sous forme de cartes et de graphiques. Elle a consisté, d'autre part, à interroger, par des questionnaires et des auditions, les associations d'élus locaux, un large échantillon de préfectures de département ainsi que l'ensemble des préfectures de région, pour faire le point sur la doctrine de chaque territoire et sur l'efficacité de ce pilotage régional.

Toutefois, j'émettrai des réserves sur la volonté de départementaliser la DSIL. En effet, j'estime que la logique initiale de la DSIL, qui consiste à permettre à l'État de disposer d'une large enveloppe de crédits mobilisables de manière souple sur des projets réellement structurants pour les territoires, doit être préservée, ce qui plaide pour le maintien d'une vision régionale. Nous avons d'ailleurs vu que cette souplesse avait permis un fléchage temporaire et efficace des crédits de l'État sur la relance territoriale, avec cette enveloppe de près d'un milliard d'euros de DSIL exceptionnelle en 2020-2021.

Le rapport met en exergue – j'en remercie les rapporteurs – les écarts d'utilisation entre régions et entre départements. Faut-il pour autant gommer les différences ? Il y a un paradoxe à vouloir favoriser la décentralisation, la prise en compte des différences locales, le pouvoir de décision au plus près du terrain, tout en étant surpris dès que des écarts sont constatés. Il faut accepter, quand on décentralise, qu'il y ait un minimum d'écart dans les pratiques locales. Je crois qu'il faut partager les bonnes pratiques, non brider toute modulation opérationnelle.

Je voudrais également éviter de déstabiliser certains territoires où le schéma actuel fonctionne à la satisfaction de tous. Les rapporteurs l'ont d'ailleurs dit dans leur rapport. Rappelons-nous que la DSIL est une dotation encore jeune, puisqu'elle n'existe formellement que depuis 2017. L'équilibre de la loi 3DS, avec une délégation facultative, me semble déjà satisfaisant et s'inscrit dans un esprit de différenciation.

Enfin, d'une manière générale, évitons de rajouter trop de règles à la règle. C'est ma troisième remarque sur l'ensemble des propositions des rapporteurs. Certaines préconisations – je pense notamment aux préconisations 4, 7, 8, 9 et 10 – rajoutent des contraintes d'utilisation. Chacune de ces recommandations me paraît pertinente, et intéressante à évaluer– c'est d'ailleurs l'esprit du rapport –, mais faisons attention à ne pas alourdir les procédures, d'autant que, globalement, nous sommes d'accord pour dire qu'en l'état la DSIL fonctionne.

Pour conclure, j'insiste sur l'importance de ces travaux. Comme je l'avais déjà dit pour la DETR, le soutien financier de l'État aux collectivités est une politique publique essentielle. Il s'agit d'une politique économique – car elle soutient, ponctuellement, la relance et, structurellement, la croissance de long terme –, d'une politique sociale – car elle finance les services publics des collectivités – et d'une politique d'aménagement du territoire – car elle structure le territoire national par le développement des équipements publics.

Ces deux rapports ont permis un travail de contrôle parlementaire que j'estime de qualité, car il permet de disposer d'éléments tangibles sur la mise en œuvre de cette politique publique déconcentrée sur le terrain. Je pense, premièrement, au déroulement de la procédure et aux doctrines d'emploi des crédits, avec des différences parfois marquées entre territoires – ce qui est logique s'agissant d'une politique déconcentrée –, deuxièmement, à l'identification de bonnes pratiques que l'on propose de généraliser et, finalement, à la formulation de recommandations qui pourront nourrir utilement nos débats parlementaires futurs.

Je salue d'ailleurs l'adoption, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2022, d'amendements directement issus des travaux de cette mission. Ils portent sur la publication des données locales sur les subventions accordées au titre de la DSIL ou de la DETR par les préfectures dans un format libre et réutilisable pour les analyser ; c'est un approfondissement des efforts de transparence engagés depuis quatre ans. Ils portent également sur la clarification du calendrier d'engagement des crédits de l'État sur les dotations, en prévoyant une notification au premier semestre de 80 % des crédits pour l'ensemble des dotations – DSIL, DETR, dotation de politique de la ville (DPV), dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) –, de façon à donner de la visibilité aux élus locaux.

Enfin, je remercie les services de l'État –préfectures et DGCL – pour le concours qu'ils ont bien voulu apporter avec diligence aux rapporteurs depuis un an, parfois dans des circonstances difficiles liées à la crise sanitaire ou à l'examen du projet de loi de finances.

J'invite donc la commission des finances à autoriser la publication du rapport de la mission d'information à l'issue de cette réunion.