Intervention de Amélie de Montchalin

La présente réforme est un aboutissement : de nombreuses briques ont été posées depuis 2017, notamment par la loi de transformation de la fonction publique.

Il faut mettre fin à la politisation du débat. Les hauts fonctionnaires sont très attachés à la neutralité. Les propos de certains responsables politiques, auxquels plusieurs d'entre vous ont fait référence, ne sont pas des propositions. Or ce qui honore le débat public, ce sont les propositions et le respect des hommes et des femmes engagés au service de l'État et des Français.

Je suis très attachée au statut de la fonction publique. Certains de vos collègues ont proposé, il y a quelques semaines, une contractualisation totale de l'ensemble des fonctionnaires et des hauts fonctionnaires. Mais nous ne revenons pas sur les avancées obtenues par Anicet Le Pors et les administrateurs de l'État seront pleinement intégrés au statut de la fonction publique. Ses dispositions concernant la neutralité, l'impartialité, la loyauté, l'égalité de traitement et la laïcité sont une protection pour eux et, dans le cadre de la confiance – terme que je revendique, madame Untermaier – que nous souhaitons instaurer entre les Français et l'administration, il est important que ce statut soit renforcé.

La réforme cherche à protéger les institutions et non les corps ; c'est différent. Protéger les institutions, c'est protéger leur impartialité et leur efficacité, ainsi que la capacité de la Cour des comptes, du Conseil d'État et des inspections à formuler des propositions et à prononcer des sanctions de manière libre et autonome. Nous n'avons pas besoin d'un corps pour garantir cette neutralité.

Certains d'entre vous ont regretté de n'avoir pu prendre connaissance du texte de l'ordonnance. Nous attendons son examen par l'assemblée générale du Conseil d'État, ce qui permettra de le finaliser la semaine prochaine avant de le déposer pour ratification sur le bureau des assemblées. Je suis devant vous à ma demande, car rien dans le processus régissant les ordonnances n'oblige un ministre à se présenter devant les parlementaires à ce stade – votre travail de contrôle et d'évaluation, lui, pourra être mené par la suite.

Le tronc commun permet de créer un socle de références, de réflexes et de méthodes communs aux quatorze écoles de service public, qui comprennent l'école du versant territorial qu'est l'Institut national des études territoriales (INET) et l'école du versant hospitalier qu'est l'École des hautes études en santé publique (EHESP) ainsi que les écoles d'application de Polytechnique qui forment les ingénieurs des Ponts, les ingénieurs des Mines et les ingénieurs agronomes. Ce tronc commun, qui sera enseigné à l'INSP dès 2022, complète la formation à chaque métier, puisque celle d'un commissaire de police n'est pas celle d'un directeur d'administration pénitentiaire ni celle d'un ingénieur des eaux et forêts. Une partie de ce tronc commun sera constituée d'expériences communes autour d'un stage ou d'un projet ; nous souhaitons encourager une dynamique interécoles par des moments de rencontre, de création et des expériences professionnelles partagées. Le tronc commun a vocation à être approfondi, notamment par des expériences concrètes de terrain.

La réforme est guidée par la volonté de prendre en considération à la fois les compétences des hommes et des femmes qui font vivre la haute fonction publique et les besoins de l'État pour répartir les effectifs. Ainsi, dans la promotion 2021 de l'ENA, le nombre d'élèves commençant leur carrière au ministère de la Santé ou à celui chargé du travail sera porté de cinq à onze. Afin de pouvoir tenir compte des aspirations des femmes et des hommes de la haute fonction publique, la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État aura pour mission de définir une stratégie collective pour l'ensemble de l'encadrement supérieur et d'organiser les mobilités interministérielles. Cette délégation sera aussi un lieu où les hauts fonctionnaires pourront être écoutés et réfléchir à leur carrière, à leur reconversion ou à leur formation.

Pour accroître l'ouverture de la fonction publique, nous avons lancé une campagne destinée à inciter les jeunes de 16 à 24 ans à rejoindre le service public. Cette campagne a notamment pour objectif de faire connaître la réalité des métiers publics, qui sont l'objet de fantasmes et de clichés. Nous avons aussi pris la décision de proposer 43 000 offres de stage au sein de l'État en 2021, pour que les jeunes connaissent de l'intérieur la réalité des métiers, et d'y offrir 14 000 places d'apprentissage, soit 6 000 de plus que l'année dernière. Toutes fonctions publiques réunies, 100 000 jeunes sont embauchés chaque année ; malgré la stabilité de l'emploi, les renouvellements liés à la pyramide des âges ainsi que le dispositif « 1 jeune, 1 solution » demandent un tel volume de recrutement.

Dans les emplois de direction, 87 % des postes de directeur d'administration centrale ont été renouvelés depuis 2017 ; 18 des 200 directeurs d'administration centrale et 40 des 650 postes d'encadrement viennent d'autres horizons que celui de la fonction publique. Il y a donc bien une progression de l'ouverture de la haute fonction publique. La délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État a pour mission d'être une voie d'entrée pour ceux qui, venant du secteur privé, souhaitent servir leur pays : elle leur indiquera à qui s'adresser et comment être accompagnés dans leur parcours de formation. Des cycles de formation à destination des cadres dirigeants de l'État sont ouverts à des cadres du privé, mais encore dans des proportions restreintes. Je vous remercie, madame Chalas, d'avoir rappelé qu'il n'était question dans cette réforme ni de copinage, ni de politisation, ni de récupération et je remercie l'ensemble des députés de la majorité d'avoir voté la loi d'habilitation qui nous a permis de travailler en cohérence avec la loi de transformation de la fonction publique.

Monsieur Viala, j'ai apprécié la modération de vos propos. Elle tranche avec la non-modération de ceux de certains membres de votre famille politique, candidats à des candidatures variées, et même un ancien ministre de la fonction publique, qui ont propagé des mensonges. Vos constats rejoignent ce que nous défendons. Favoriser la mobilité entre les fonctions publiques est un dossier auquel je travaille de façon approfondie avec le Premier ministre. Cette mobilité se fera d'abord grâce au tronc commun de la formation à l'INSP, mais la question de la mobilité entre les versants de la fonction publique se pose également au cours de la carrière d'un haut fonctionnaire. La délégation interministérielle à l'encadrement supérieur a vocation à faciliter et à organiser cette mobilité. Nous avons par ailleurs ouvert aux administrateurs territoriaux des postes d'experts de haut niveau et de directeurs de projet dans le cadre du déploiement des sous-préfets à la relance. La déconcentration différenciée et efficace de l'action publique est pour moi une priorité. Il faut aller plus loin, notamment en s'intéressant à ce qui se passe lors du retour dans leurs collectivités d'origine des administrateurs territoriaux qui ont occupé des postes d'État, afin de les inciter à la mobilité.

Environ 10 000 personnes, qu'il s'agisse d'administrateurs civils ou de membres d'autres corps, ont vocation à rejoindre le corps des administrateurs de l'État. Ce périmètre, qui sera précisé dans l'article 1er de l'ordonnance, peut toutefois être élargi à tous ceux qui aspirent à devenir des encadrants supérieurs grâce à la méritocratie interne et à la progression de carrière. J'ajoute que les tours extérieurs, notamment au sein des ministères, continueront de jouer un rôle et que les modalités de recrutement seront précisées.

Vous posez une autre question importante, celle de la présence et de l'efficacité de l'État dans les préfectures de département. Dans sa déclaration de politique générale, en juillet 2020, le Premier ministre avait affiché sa volonté de stabiliser les effectifs de l'État. Des postes seront toutefois créés ou réalloués dans les services déconcentrés. Nous déploierons à ce titre 2 500 emplois en 2021 et ce sera une caractéristique forte du schéma d'emploi de 2022. Les suppressions mécaniques de postes sous les précédentes majorités, notamment dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ont beaucoup affaibli l'État et lui ont fait perdre ses bras, ses jambes, ses yeux et ses oreilles sur le terrain. Je suis la première ministre de la fonction publique depuis quinze ans à avoir envoyé des hauts fonctionnaires au niveau départemental. En obligeant les administrateurs de l'État à occuper un poste opérationnel ou de terrain dans les premières années de leur carrière, nous prévoyons d'affecter au sein des ARS, des directions régionales des finances publiques ainsi que d'autres directions départementales des hauts fonctionnaires issus de la promotion interne, du troisième concours ou du concours externe. J'insiste sur la nécessité de valoriser les carrières opérationnelles, qui peuvent être aussi belles que des carrières orientées vers des fonctions d'inspection, de jugement ou de contrôle.

La question des moyens généraux à long terme est d'abord politique : quel est le périmètre de l'action de l'État ? C'est aussi une question d'efficacité de l'organisation de l'État, le Président de la République l'a dit le 8 avril dernier. Notre visée est de réallouer les moyens dans le cadre d'une stabilité générale des effectifs.

Les préfets jouent un rôle majeur dans la mise en œuvre efficace des politiques publiques et nous cherchons à renforcer les moyens humains dont ils disposent afin qu'ils puissent notamment décider de manière différenciée de l'affectation de leur budget. Nous cherchons également à valoriser leur expérience et leurs compétences et à leur donner des perspectives de carrière plus diversifiées. Ces femmes et ces hommes peuvent en effet se trouver, à un moment donné de leur riche carrière, dans une situation où ces perspectives se réduisent et sentir que ce qu'ils peuvent apporter à l'intérêt général n'est plus valorisé. Le corps préfectoral est très ouvert et accueille beaucoup de profils différents. La première des urgences, c'est d'offrir des perspectives en dehors de ce corps : s'il accueille beaucoup, ses membres ont aussi vocation à être accueillis au-delà de son périmètre classique d'action. Le métier de préfet comporte des obligations, des droits et des sujétions très spécifiques. Nous travaillons avec Gérald Darmanin, qui pilote ce chantier, à la création d'un statut d'emploi précisant les compétences requises, les modalités de formation et les perspectives de carrière. Ce statut permettra, selon une logique de compétences et de métier, de valoriser les parcours sans être tenu par la seule logique du corps, qui est parfois très administrative. Je rappelle, en réponse à ceux qui craignent une politisation du corps préfectoral, que, depuis Napoléon, les préfets sont nommés par le pouvoir exécutif, au même titre que les ambassadeurs, qui le sont, eux, depuis François Ier. Le corps des préfets n'a réellement pris forme qu'en 1964. Auparavant, ils étaient reconnus dans leurs missions et dans leur métier, non au sein d'un corps. C'est donc le statut et la culture des administrateurs de l'État qui imposent la neutralité : celle-ci ne dépend pas de l'autorité qui les nomme, puisque les préfets ont toujours été nommés par le pouvoir exécutif.

Madame Untermaier, vous dites qu'on ne nous a pas attendus, mais les Français, eux, ont beaucoup attendu et le courage a souvent manqué au cours des derniers quinquennats. Je reconnais toutefois que la majorité que vous souteniez, celle de François Hollande, de Manuel Valls et de Bernard Cazeneuve, a essayé de mettre en œuvre une réforme issue des travaux de Marylise Lebranchu et d'Annick Girardin, lesquels ont inspiré beaucoup des propositions que nous appliquons aujourd'hui. Toutefois, sa mise en œuvre n'a pas été soutenue politiquement.

Nous avons plus que jamais besoin des compétences techniques des ingénieurs, car les défis du XXIe siècle sont techniques et parfois complexes, qu'il s'agisse de l'écologie, du numérique ou de l'éthique des algorithmes. Nous avons besoin d'ingénieurs dans des postes qui, aujourd'hui, ne leur sont pas ouverts. C'est aussi l'un des objectifs de la réforme que d'ouvrir des postes en fonction des compétences et non de l'appartenance à un corps. C'est même le moteur de la réforme. L'État n'est plus assez attractif dans certaines filières techniques, notamment le numérique – une fragilité qu'il faut regarder en face. Pour recruter les profils experts dont nous avons besoin, nous sommes en train de déployer de nouveaux programmes de recrutement. Dans les corps techniques comme dans les corps administratifs, les carrières se figent très tôt sur la base des classements. Il existe en outre un problème de diversité dans les filières des corps techniques, du point de vue social et géographique, mais aussi quant à la diversité femmes-hommes. Le recrutement des corps techniques est aujourd'hui trop limité à l'École polytechnique, qui intègre ses étudiants à 19 ou 20 ans. Une fois formés, ils servent admirablement l'État, mais, en général, après cinq à dix ans d'expérience, ils rejoignent le secteur privé et leurs compétences viennent à nous manquer.

Le Président de la République a été très clair : les corps d'ingénieurs sont concernés par la réforme, même si celle-ci touche d'abord les corps administratifs. Les ingénieurs participeront donc au tronc commun et seront soumis aux obligations de mobilité fonctionnelle en dehors de leur ministère ou de leur filière afin de pouvoir monter en grade. Nous y travaillons afin que les ingénieurs soient, à terme, rattachés au corps des administrateurs de l'État. Ce rattachement n'interviendra toutefois pas dans les mois qui viennent.

Nous sommes attachés à un principe de confiance légitime : ceux qui préparent aujourd'hui les concours passeront les épreuves pour lesquelles ils se préparent. Nous menons une réflexion sur les épreuves afin de les adapter tant aux compétences que nous cherchons qu'à la formation qui est ensuite proposée. J'ai pu, dans ce cadre, échanger avec les promotions actuelles des élèves de l'ENA ainsi qu'avec des préparationnaires. Afin de respecter le cycle des concours, la première promotion concernée par les nouvelles modalités de sortie sera celle qui entrera à l'INSP le 1er janvier 2022. Tous ses membres seront, à l'issue de leur scolarité à l'INSP, des administrateurs de l'État.

Je remarque avec une pointe de malice que, en défendant l'idée que les administrateurs de l'État soient rattachés à un statut et à un corps et que le grade soit détaché de l'emploi, je me situe dans la continuité de l'action d'Anicet Le Pors. Nous perpétuons ainsi les solides fondements de notre fonction publique quand d'autres défendent l'idée d'une contractualisation totalement ouverte, qui aurait posé des questions de respect de nos principes.

La création du corps des administrateurs de l'État demande l'élaboration de lignes directrices de gestion interministérielle qui définiront la stratégie interministérielle de mise en cohérence des différentes politiques d'encadrement de chaque métier, de chaque filière et de chaque ministère, afin que les administrateurs de l'État aient une visibilité quant à leurs perspectives de carrière.

Je suis très attachée à ce que l'INSP forme les honnêtes femmes et les honnêtes hommes du XXIe siècle. La formation devra donc, au-delà des matières classiques, intégrer les sciences comportementales, la simplification de l'action et le lien avec nos concitoyens, et elle devra moins diffuser la culture de la norme. La formation devra aussi intégrer des expériences dans les territoires – le stage en préfecture est unanimement reconnu comme étant très formateur –, mais également dans les PME et à l'international.

Madame Obono, je ne crois pas que « casse » soit le nom commun qui décrive l'action que nous menons. J'assume le terme de transformation mais, manifestement, il ne fait pas partie de votre vocabulaire. La transformation demande de reconnaître nos forces et nos faiblesses avant de tracer un chemin vers un monde où les jeunes générations ont leur place. Elle demande également une adéquation entre les défis et les moyens. Vos formules affaiblissent le débat. Nous sommes fortement attachés au statut et à ses principes de neutralité. Nous ne nous situons donc pas dans une logique de précarisation ou de récupération politique des hauts fonctionnaires.

Vous m'interrogez sur le pantouflage. Je rappelle que le Président de la République lui‑même, ainsi que certains membres du Gouvernement, ont fait le choix fort de démissionner de la fonction publique pour occuper leurs fonctions politiques. Cette démarche permet de créer de la clarté. Par ailleurs, vous avez, en tant que législateur, renforcé dans la loi de transformation de la fonction publique les obligations déontologiques et le rôle pivot de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Je m'étonne donc d'entendre que nous ne ferions rien de nouveau. Je vous invite à évaluer ce cadre législatif avant de songer à le modifier.

J'ai entendu l'inquiétude des magistrats administratifs, exprimée lors de manifestations et de grèves qui ont regroupé 12 % des effectifs lors du deuxième jour de mobilisation. Je suis très attachée à l'indépendance et à la dualité de notre justice, à la fois administrative et judiciaire. Ce qui change pour les magistrats administratifs est qu'ils seront soumis à une obligation d'exercice en administration active avant de prendre des fonctions de jugement. Par ailleurs, le cadre des obligations de mobilité sera revu, car les incompatibilités rendent aujourd'hui les mobilités difficiles.

Le programme « Talents du service public » vise à ne pas opposer la diversité sociale à la diversité territoriale. À niveau égal, les étudiants qui auront passé leur baccalauréat dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou dans une zone rurale seront favorisés lors du recrutement dans ces classes préparatoires.

Nous nous préparons à former à la laïcité l'ensemble des agents publics de l'État d'ici à 2024. Le tronc commun de la formation des hauts fonctionnaires inclut une brique spécifique sur les valeurs de la République, notamment la laïcité, et leur mise en œuvre concrète. Parler de la laïcité en théorie est une chose, la mettre en œuvre en tant que recruteur, manager ou gestionnaire d'un service de relations avec les usagers en est une autre. Ce sera une très grande avancée que de voir les directeurs d'hôpitaux, les préfets, les commissaires de police, les administrateurs territoriaux partager une même formation sur la laïcité. J'en profite, madame Abadie, pour vous remercier pour votre travail et votre engagement contre les discriminations.

C'est le statut des hauts fonctionnaires qui les préserve de la récupération politique. Je sais, monsieur Gouffier-Cha, que vous y êtes autant attaché que moi. Ce statut fixe un cadre d'action efficace et de liberté, tout en précisant les droits et les devoirs de chacun. Les hauts fonctionnaires appliquent la politique voulue par un gouvernement démocratiquement élu, ils ne font pas autre chose. C'est un principe exigeant et je crois que les Français reconnaissent l'efficacité d'une administration qui travaille selon cette philosophie. Je vous remercie de votre soutien à ce sujet.

Monsieur Person, il n'y a pas de reprise en main de l'administration par le politique. Les politiques que nous sommes assumons courageusement de mettre sur le métier une réforme qui a fait l'objet de beaucoup de débats ne s'étant guère traduits par des applications concrètes. La fonction publique ne doit pas être reprise en main par quiconque. Elle doit être accompagnée pour être efficace.

Le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale seront sollicités pour nommer des personnalités qualifiées qui siégeront dans les commissions d'intégration aux corps du Conseil d'État et de la Cour des comptes. Pour éviter la reproduction par cooptation, il nous a semblé important que ces commissions soient en partie composées de personnes extérieures à ces institutions. Les trois personnes extérieures intégrant ces commissions paritaires seront nommées par le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale. Le Parlement sera donc amené à jouer un rôle important lors du recrutement au sein de ces institutions, qui sont des verrous démocratiques.

L'évaluation ministérielle, puis interministérielle, se fonde sur des éléments de qualité professionnelle. Il s'agit de critères – capacités managériales, capacités d'innovation et capacités d'audace – qui permettent d'évaluer la fonction dans sa plénitude et d'aller ainsi au-delà de la seule progression à l'ancienneté, qui ne satisfait ni l'État dans ses besoins d'évaluation, ni les femmes et les hommes de la fonction publique.

Je constate en conclusion que ceux qui ont critiqué notre action, parfois de manière outrancière, ne sont pas venus débattre dans un cadre démocratique et n'ont pas cherché les explications qui s'imposaient. Cela relève d'une démarche de déstabilisation plutôt que de proposition et de débat. En revanche, ceux qui sont réunis dans cette salle croient en la démocratie et en la République. C'est ainsi que nous gagnons la confiance des Français et que nous pouvons les rassurer, car c'est pour eux que nous travaillons à la mise en œuvre de nos engagements, notamment en faveur d'une plus grande efficacité des politiques publiques.